CC BY
79
УДК 336.14
Карепина Оксана Ивановна
кандидат экономических наук, доцент,
доцент кафедры финансов, Ростовский государственный экономический университет [email protected]
Богославцева Людмила Викторовна
кандидат экономических наук, доцент,
доцент кафедры финансов, Ростовский государственный экономический университет [email protected]
Богданова Оксана Юрьевна
кандидат экономических наук, доцент,
доцент кафедры финансов, Ростовский государственный экономический университет [email protected]
Oksana I. Karepina
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Finance, Rostov State Economic University [email protected]
Ludmila V. Bogoslavtseva
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Finance, Rostov State Economic University [email protected]
Oksana Y. Bogdanova
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Finance, Rostov State Economic University [email protected]
Развитие государственного финансового контроля в контексте
программно-проектного бюджетирования
Development
of state financial control in the context of program-project budgeting
Аннотация. В статье рассматривается развитие государственного финансового контроля в условиях программно-проектного бюджетирования. Авторы отмечают, что в новых социально-экономических условиях трансформируются финансовые отношения России, модернизируется бюджетный процесс, что требует проведения углубленного исследования изменяющегося содержания государственного финансового контроля, его видов, форм, организации.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, программно-проектное бюджетирование, государственные программы, национальные проекты.
Annotation. The article discusses the development of state financial control in terms of program-budgeting.The authors note that in the new socioeconomic conditions, the financial relations of Russia are transforming, the budget process is being modernized, which requires an in-depth study of the changing content of state financial control, its types, forms, and organization.
Keywords: state financial control, program and project budgeting, state programs, national projects.
В новых социально-экономических условиях трансформируются финансовые отношения России, модернизируется бюджетный процесс, что требует проведения углубленного исследования изменяющегося содержания государственного финансового контроля, его видов, форм, организации, при условии сохранения концептуальной цели государственного финансового контроля, а именно, комплексногообеспечения интересов и прав органов государственной власти,
населения, коммерческихи некоммерческих организаций.
Сохранение и достижение цели государственного финансового контроля обусловлено, с одной стороны, взаимодействием участников бюджетного процесса, а, с другой стороны, замкнутым циклическим процессомпроводимых контрольных мероприятий. Оба фактора отражают необходимость исключения финансовых нарушений и
махинаций между участниками и неучастниками бюджетного процесса.
В тоже время, процесс государственного финансового контроля (ГФК)как процесс финансовой деятельности органов контроляпредполагает использование постоянно совершенствующихся видов и форм контроля в условиях цифровиза-ции экономики.
Несмотря на то, что контроль является самостоятельным элементом управления финансовыми потоками, он оказывает воздействие на планирование и ход проведения проверки запланированных мероприятий. Функциональные элементы управленческого цикла государственного финансового контроля представлены на рисунке 1.
Концептуальная цель ГФК - комплексное обеспечение интересов и прав органов государственной власти, населения, коммерческих и некоммерческихорганизаций
Планирование: установление конкретной цели контроля, мероприятия по ее достижению
1
Ход проведения ГФК: обеспечивает заинтересованность в достижении цели
'Г
Результаты ГФК: определяют степень достижения цели, позволяют перейти к новому циклу управления и постановки новых задач контроля
Рисунок 1 - Функциональные элементы управленческого цикла ГФК
Субъект ГФК, получая объективную (достоверную) информацию о состоянии проверяемого объекта, может своевременно реагировать на происхождение изменений, корректировать управленческие решения, выбирая наиболее целесообразные варианты решения государственных вопросов.
Специфической чертой контроля является самостоятельность, поэтому его можно рассматривать как самостоятельный инструмент управления финансовыми ресурсами, финансовыми потоками. С организационной точки зрения, самостоятельность позволяет четко определить компетенции органов финансового контроля, создать новые институты со специфическими функциями контроля. Нам представляется, что можно говорить только об относительной самостоятельности контроля в аспекте достоверности получения результатов. Но сам процесс контроля требует его интеграции с другими компонентами (инструментами), органы контроля проверяют результаты деятельности проверяемого объекта на основании действующих нормативно-правовых актов. Поэтому органы финансового контроля участвуют в процессе государственного и отраслевого управления, подчиняясь государственному органу общей или отраслевой компетенции.
Являясь функциональным элементом процесса управления, государственный финансовый контроль направлен на решение стратегических социально-экономических задач, стоящих перед
экономикой и на современном этапе выполняет функции, представленные на рисунке 2.
Современный ГФК направлен на выявление и предупреждение финансовых нарушений в процессе управления государственными финансовыми ресурсами и собственностью, установление законности, целесообразности и связанных с ними операций в целях обеспечения реализации государственной финансовой политики [1].
Начиная с 2004 г. в бюджетный процесс активно внедрялись программные инструменты - ФЦП, ВЦП, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, государственные (муниципальные) программы, направленные на повышение эффективности бюджетной политики, позволяющие решать различные проблемы экономического и социального характера, которые принципиально изменили формы и методы ГФК.
Новый этап в развитии программно-целевого бюджетирования был связан с начавшейся в 2010 голу работой по преобразованию федерального бюджета в программный формат. Для достижения этих целей был разработан новый инструментарий - государственная программа. Под государственной программой понимается документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социаль-
но-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.
В последние годы в Российской Федерации шла активная разработка и утверждение государст-
венных программ. По состоянию на начало 2018 г. насчитывается более 40 государственных программ, сгруппированных последующим основным группам:новое качество жизни; инновационное развитие и модернизация экономики; обеспечение национальной безопасности; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство.
Рисунок 2 - Функции ГФК
В таблице 1 приведена структура программных расходов федерального бюджета в 2011-2018 гг.
Структура программных расходов федерального бюджета в 2011-2018 гг., %
Таблица 1
Показатель 2011г. 2012г. 2013г. 2014г. 2015г. 2016г. 2017г. 2018г.
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Ра. сходы 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
федерального
оюджета, всего
Программные 0,3 2 2 54,9 51=7 66=8 63,4 65=5 81,3
расходы федерального
оюджета
В том числе по
направлению:
Новое качество 03 0=4 ЗОЛ 27.5 41,9 39,4 40,5 50,0
жизни
Инновационное 1=3 12=4 12=7 13=4 123 11=3 13,2
развитие и
модернизация
экономики
Эффективное 7=8 7=0 6=8 7=3 9=0 11=8
государство
Сбалансированное 0=5 4=6 4=5 4=7 4=4 4=7 6=3
региональное
развитие
Анализ таблицы 1 свидетельствует о переводе федерального бюджета в программный формат достаточно быстрыми темпами.Если в 2011 и
2012 гг. удельный вес программных расходов в общей структуре расходов федерального бюджета составлял соответственно 0,3 и 2,2 %, то с
2013 г. расходы программного характера составляли уже более половины всех расходов программного бюджета, а в 2018 г. их удельный вес планируется довести до 80 %.
В общей структуре программных расходов преобладают расходы в рамках государственных программ, объединенных в блоки «Новое качество жизни» (государственные программы, связанные с развитием образования, здравоохранения, культурной и социальной сферы и т.д.) и «Инновационное развитие и модернизация экономики». Таким образом, необходимость эффективного внедрения и практического применения программно-целевых подходов в целях экономического роста страны, модернизации экономической инфраструктуры и повышении уровня жизни населения, потребовали развития новых форм и методов ГФК. Прежде всего, речь идет об аудите эффективности.
В последние годы Министерством финансов России была проделана значительная работа, направленная на повышение прозрачности государственных программ и улучшение качества системы отчетности, что призвано повысить результативность и качество ГФК. Так, с 2016 г. предполагалось отражение бюджетных ассигнований не только в разрезе государственных программ и подпрограмм, но и в разрезе основных мероприятий. Появилась возможность оценить, что конкретно планируется сделать, и что было выполнено в рамках реализации той или иной государственной программы или подпрограммы.
Развиваются и электронные ресурсы, призванные облегчить мониторинг за реализацией государственных программ и подпрограмм. Так, на интернет-сайте «Портал госпрограмм РФ» приведена актуальная информация, связанная с содержанием и практической реализацией государственных программ и подпрограмм, включая статистическую информацию, отчетность о фактических и плановых значениях целевых показателей государственных программ (в годовом, квартальном и месячном разрезе), перечень основных мероприятий и данные об их фактической реализации и связанных с ними целевых показателях государственных программ и подпрограмм. Практикуется размещение в общем доступе отчетов о выполнении государственных программ по итогам года, где даются разъяснения по фактам отрицательных отклонений фактических значений целевых показателей от плановых, что положительно влияет на прозрачность государственных программ и расширяет возможности их оценки со стороны органов ГФК [2].
Вместе с тем, как справедливо отмечается в экономической литературе, в настоящее время органы государственного финансового контроля не всегда определяют эффективность использования бюджетных средств. В современных условиях, по-прежнему, не достигнута предупредительная цель контроля на этапе планирования бюджетных ассигнований и конкретных дости-жимыхпоказателей и мероприятий.
Несовсем удачная структура государственных программ и подпрограмм, достаточно расплывчатые и неоднозначные формулировки ряда целей, задач и целевых показателей государственных программ, отсутствие четкой иерархической взаимосвязи между ними, а также между госу-
дарственными программами и подпрограммами существенно затрудняют эффективность ГФК реализуемых мероприятий и самих программ.
Выступая на пленарном заседании Государственной Думы по вопросу о внесении изменений в ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Председатель Счетной палаты РФ А.Кудрин дал следующую оценку исполнения федерального бюджета в 2018 году. Расходы федерального бюджета могут увеличиться на 218 млрд руб. С учетом полномочий Правительства РФ по перераспределению отдельных статей и остатка средств на начало 2018г. в размере 657 млрд руб., общие расходы федерального бюджета могут увеличиться на 855 млрд. руб. и ожидаемое их исполнение может составить 17447 млрд руб. Наибольшее увеличение бюджетных ассигнований предусматривается по государственным программам:
- «Развитие федеративных отношений и повышение ответственного управления государственными и муниципальными финансами» - 112,1 млрд руб.;
- «Управление государственными финансами и регулирование финансовыми рынками» -40,9 млрд руб., в т.ч. 20 млрд руб. на внесение в капитал Внешэкономбанка;
- «Развитие образования» - 11,2 млрд руб.;
- «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» - 9,7 млрд руб.
По отдельным социальным программам предлагается снижение расходов ввиду их невостребованности: по социальной поддержке - на 18 млрд руб., по содействию занятости - на 8,2 млрд руб., по социально-экономическому-развитию Крыма и Севастополя - на 7,2 млрд руб., по развитию сельского хозяйства - на 5,4 млрд руб. А.Кудрин обратил внимание на то, что сокращение объемов финансирования не затрагивает изменения целевых показателей. Следующей проблемой явилось то, что на 1 октября 2018 г. не финансировались 9 подпрограмм государственных программ РФ: по безопасности труда, по авиационным приборам, по возобновляемым источникам энергии, по инвестиционным проектам в Байкальском регионе, по созданию медицинского кластера Кавказских Минеральных Вод, по развитию судоходства в Арктике и некоторым другим. Так же не финансировались в январе-сентябре 2018 г. две ФЦП: по развитию гражданской авиационной техники и по развитию уголовно-исполнительной системы. По указанным программам и двум ФЦП финансирование сократилосьна 10,7 млрд руб., но по этим программам определены 35 показателей, по которым запланировано 13 контрольных событий. Имеет место вероятность недостижения новоявленных показателей.
В этой связи Счетная палата РФ отмечает такие недостатки, как неисполнение или исполнение
расходов без изменения показателей государственных программ, такая взаимосвязь показателей не всегда прослеживается, недостаточно анализируется и, как следствие, не влияет, в конечном счете, на выделение бюджетных средств. Все вышеизложенное еще раз подтверждает необходимость усовершенствования инструментария анализа государственных программ, чтобы у органов законодательной и исполнительной власти, у граждан была объективная информация о реализации государственных программ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г., Россия должна совершить прорыв в экономике, инфраструктуре, технологиях и социальной сфере. Их реализация обеспечит благополучие и новое качество жизни россиян, широкие возможности для самореализации каждого человека, а также укрепить конкурентоспособность страны, добиться лидерства в тех сферах, которые определяют будущее России и всего мира. Правительством РФ сформирован детальный план такого прорыва, решительного продвижения вперед по каждому направлению. В достаточно сжатые сроки проведена серьезная работа, подготовлены 12 национальных проектов, в которых обозначены целевые показатели и п р а ктические механизмы их достижения, объемы финансирования. Правительством РФ задачи сгруппированы по этапам, срокам и ответственным исполнителям, построена система их реализации на принципах проектного подхода, определены конкретные механизмы их финансирования.
Таким образом, новым инструментом программного бюджетирования, внедряемым в бюджетный процесс с 2018 года, являются национальные проекты, которые потребуют разработки и внедрения новых методов ГФК, таких как встречные проверки при исключении дублирования.
Указом Президента РФ «О национальных и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» предусмотрена разработка национальных проектов по 12 направлениям: демография; здравоохранение; образование; жилье и городская среда; экология; безопасные и качественные автомобильные до-роги;производительность труда и поддержка занятости; наука; цифровая экономика; культура; малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы;международная кооперация и экспорт.
По нашему мнению, принятые национальные проекты и государственные программы, с одной стороны, позволят задействовать управленческие и ресурсные возможности повышения социально-экономического развития страны, а, с другой стороны, являются новым объектом ГФК. Так, из федерального бюджета на финансирование национальных проектов в ближайшие шесть лет будет направлено 14 трлн руб. плюс еще 6 трлн руб. за счет средств государственных программ. За счет средств бюджетов субъектов
РФ будет направлено в течение шестилетнего ственные члены правительства, за достижение
периода около 18 трлн руб. Правительством РФ национальных целей развития - это вице-
определены ответственные исполнители, ответ- премьеры.
Рисунок 3 - Система целеполаганиянациональных проектов как новый объект ГФК
Ключевой национальной целью развития является достижение темпов экономического роста выше среднемировых и вхождение России в пятерку крупнейших экономик мира. Ее реализация является фундаментом для достижения результатов по другим направлениям. Для этого необходимо добиться повышения уровня инвестиционной активности с текущего уровня, 21 %, до 25 %. Таким образом, ежегодные темпы роста инвестиций должны составлять 6 %.
Необходимость совершенствования государственного финансового контроля в рамках программного бюджетирования становится его прерогативой в ходе реализации государственных программ.Безусловно, внедрение национальных проектов в бюджетный процесс приведет и к совершенствованию государственного финансового контроля, предстоит устранить нерешенные проблемы, связанные с проведением стратегического аудита в отношении государственных программ, а также внедрить новые методы финансового контроля, что потребует совершенствования бюджетного законодательства.
Кроме того, по нашему мнению, следует обратить внимание на необходимость создания системы регулярного мониторинга за национальными целями развития и национальными проектами, содержательного и оперативного мониторинга и контроля [3; 4]. Оперативный мониторинг и контроль будут проводиться за исполнением национальных проектов на регулярной основе на всех стадиях реализации - от проектирования мероприятия до его завершения. Система мониторинга будет охватывать как федеральный, так и региональный уровни, а его глубина позволит отслеживать динамику по каждой контрольной точке. Такая система станет инструментом, обеспечивающим объективной информацией для принятия управленческих и организационных решений.
Программные инструменты должны быть взаимосвязаны с документами стратегического планирования. Однако на сегодняшний день накопились проблемы в реализации государственных (муниципальных) программ, связанные с не совсем удачной их структурой, достаточно расплывчатыми и неоднозначными формулировкам и целе й , задач и индикаторов, а также отсутствием четкой взаимосвязи между подпрограммами и мероприятиями.
Совершенствование методологического обеспечения процессов планирования и разработки государственных (муниципальных) программ должно осуществляться одновременно с созданием адекватной системы государственного финансового контроля. В условиях реализации программного бюджетирования возрастает роль государственного финансового контроля за расходами бюджета при реализации государственных программ и его взаимосвязи с элементами программно-целевого планирования и финансирования.
Мировой опыт показывает, что государствам, которые успешно внедрили программное бюджетирование, потребовалось достаточно много лет, чтобы отработать механизм аудита эффективности.Надо признать, что Россия находится в начале пути. В нормативно-правовой базе новый метод государственного финансового контроля называется по-разному: контроль реализации документов стратегического планирования, аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития. На наш взгляд, речь должна идти о стратегическом аудите, включающем контроль эффективности планирования и контроль эффективности исполнения документов стратегического планирования, в том числе государственных программ. Контроль эффективности государственных программ осуществляется как органами внутреннего государственного финансового контроля, так и органами внешнего госу-
дарственного финансового контроля. В ходе внутреннего контроля эффективности главные распорядители бюджетных средств, бюджетополучатели в целом отслеживают качество проделанной работы по планированию и использованию бюджетных средств. Роль внешнего контроля эффективности программы должна заключаться с одной стороны, в укреплении доверия общества к органам власти путем предоставления населению независимой и достоверной информации о результатах реализации государственной программы; с другой стороны, органы законодательной и исполнительной власти получают необходимую информацию для управления государственной программой. Анализируя организацию внутреннего и внешнего государственного финансового контроля [5; 6], можно отметить их слабое взаимодействие в процессе стратегического аудита, их разрозненность, что обусловлено недостатками законодательной базы.
Внедрение в бюджетную практику с 2019 г. национальных проектов, согласно Указу Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» [7], требует создания единой системы внутреннего и внешнего государственного финансового контроля за планированием и реализацией национальных (федеральных) проектов.
Переход на программные принципы организации бюджетного процесса требует усиления стратегического аудита за разработкой и выполнением государственных программ. Однако на сегодняшний день не сформирована его законодательная база. В ФЗ «О стратегическом планировании» речь идет о государственном стратегическом контроле, о контроле реализации документов стратегического планирования; в ФЗ «О Счетной палате РФ» - об аудите реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития.
Литература:
1. Бусалова С.Г. Внутренний государственный финансовый контроль в условиях цифровизации экономики / С.Г. Бусалова, Э.Р. Горчакова // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2018. № 7. С. 34-38.
2. Мастеров А.И. Программно-целевое бюджетирование в России: проблемы и пути их решения // Финансы. 2018. № 5. С. 5-10
3. Богославцева Л.В. Концептуальные подходы реализации принципа открытости местных бюджетов как инструмента принятия муниципальных управленческих решений / Л.В. Богославцева, О.И. Карепина, О.Ю. Богданова // European Social Science Journal. 2017. № 5. С. 106-112.
4. Ivanova O.B. Financial transparency in budget sector of economy as a necessary condition of clustering / O.B. Ivanova, N.G. Vovchenko, E.D. Kos-toglodova, L.V. Bogoslavtseva, S.N. Rukina, O.I. Kare-pina // International Journal of Trade and Global Markets. 2017. Т. 10. № 2-3. С. 207-216.
С целью повышения эффективности и результативности ГФК предлагается законодательно закрепить понятие стратегического аудита, подчеркнув его оценочный характер. На основе рассмотрения сущностной характеристики государственного финансового контроля и изучения законодательной базы дано авторское определение стратегического аудита как комплекса оценочных мероприятий, включающих контроль эффективности планирования и контроль эффективности исполнения документов стратегического планирования, позволяющих получить объективную информацию для принятия управленческих решений субъектами публичной власти в отношении ограниченных финансовых ресурсов. Данное определение способствует развитию теории финансового контроля.[8]
Не вызывает сомнений, что государственные программы относятся к документам стратегического планирования, функционирование которых базируется на определенных принципах, нереализуемых должным образом, что подтверждается результатами стратегического аудита (контроля эффективности планирования и контроля эффективности исполнения государственных программ), осуществляемого как органами внешнего государственного финансового контроля, так и органами внутреннего государственного финансового контроля[9]. Имея общую цель - контроль за программными бюджетными расходами, эти органы действуют разрозненно и несогласовано, что обусловлено недостатками действующей законодательной базы.
Все вышеизложенное подтверждает необходимость дальнейших исследований теоретико-организационных аспектов государственного финансового контроля в условиях развития программно-целевых методов.
Literature:
1. Busalova S.G. Internal state financial control in the conditions of digitalization of the economy / S.G. Busalova, E.R. Gorchakova // Bulletin of the Altai Academy of Economics and Law. 2018. № 7. P. 34-38.
2. Masters A.I. Program-targeted budgeting in Russia: problems and ways to solve them // Finance. 2018. № 5. С. 5-10
3. Bogoslavtseva L.V. Conceptual approaches to the implementation of the principle of openness of local budgets as a tool for making municipal management decisions / L.V. Bogoslavtseva, O.I. Karepina, O.Yu. Bogdanova // European Social Science Journal. 2017. № 5. P. 106-112.
4. Ivanova O.B. Financial transparency in budget sector of economy as a necessary condition of clustering / O.B. Ivanova, N.G. Vovchenko, E.D. Kos-toglodova, L.V. Bogoslavtseva, S.N. Rukina, O.I. Karepina // International Journal of Trade and Global Markets. 2017. Т. 10. № 2-3. С. 207-216.
5. Карепина О.И. Развитие внутреннего государственного финансового контроля в России // Аудиторские ведомости. 2018. № 2. С. 54-57.
6. Карепина О.И. Развитие внешнего государственного финансового контроля в России/Человек и современный мир. 2018. № 5(18). С. 75-81.
7. Указ Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» от 7 мая 2018 г. Ш1_ : http//www.consultant.ru
8. Карепина О.И. Обзор изменений законодательства в сфере государственного финансового контроля / О.И. Карепина, С.Н. Меликсетян // Вопросы экономики и права. 2016. № 96. С. 19-23.
9. Богославцева Л.В. Контрольно-аудиторская деятельность органов Федерального Казначейства: специфика и перспективы // Аудиторские ведомости. 2018. № 3. С. 39-44.
5. Karepina O.I. Development of internal state financial control in Russia // Auditor lists. 2018. № 2. P. 54-57.
6. Karepina O.I. Development of external state financial control in Russia // Man and the modern world. 2018. № 5(18). P. 75-81.
7. Presidential Decree «On the national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024» dated May 7, 2018. URL : http // www.consultant.ru.
8. Karepina O.I. Review of changes in legislation in the field of state financial control / O.I. Karepina, S.N. Meliksetyan // Issues of Economics and Law. 2016. № 96. P. 19-23.
9. Bogoslavtseva L.V. Audit activities of the Federal Treasury: specificity and prospects // Audit statements. 2018. № 3. P. 39-44.
