CC BY
5537 (244) - 2011
Антикризисное управление
УДК 338.2
развитие финансового контроля в арбитражном управлении
М. В. ЧЕРНОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления собственностью E-mail: [email protected] Государственная академия промышленного менеджмента имени Н. П. Пастухова,
г. Ярославль
В статье определено содержание историко-ло-гических этапов становления финансового контроля в процедурах банкротства. Дана характеристика видов контроля - налогового, судебного, прокурорского, ведомственного, лицензионного и др., применявшихся в отношении хозяйствующих субъектов, проходящих процедуры банкротства.
Ключевые слова: банкротство, контроль, кредитор, должник, арбитраж, управляющий, суд.
Институт банкротства в современной России прошел большой путь развития со времени появления первого Закона РФ от 19.11.1992 № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» до перехода к саморегулированию профессиональной деятельности арбитражных управляющих в соответствии с действующим Федеральным законом от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». За эти годы число судебных банкротств возросло от нескольких тысяч до сотни тысяч дел в год. Причиной тому явились не только преобразования в экономике и кризисы 1998 и 2008 гг. Широкое распространение в практике процедур банкротства связано с использованием их в целях получения контроля над чужим бизнесом, приобретения имущества по заниженным ценам и
уничтожения конкурентов. В то же время процедуры банкротства призваны обеспечивать максимальную стоимость имущества фирмы при его продаже и гарантировать соразмерное исполнение долговых обязательств.
Одной из важнейших дискуссионных проблем является вопрос о способах организации контроля в области арбитражного управления. Арбитражный управляющий наделен значительными правами в процедурах банкротства и своими действиями может определять судьбу должника. В отношении хозяйствующего субъекта, проходящего процедуры банкротства, в разное время применялись следующие виды контроля: налоговый, судебный, прокурорский, ведомственный, лицензионный, контроль со стороны собрания (комитета) кредиторов, контроль саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, аудиторский (см. таблицу). Рассмотрим их содержание подробнее
Налоговый контроль в отношении несостоятельных организаций имел место в течение всего периода существования института банкротства. На практике проведение проверок в конкурсном производстве крайне редко, что связано с особым порядком уплаты исчисленных налогов в бюджет. Текущие налоговые платежи перечисляются лишь
54
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: ШВОРНЯ -и ЪРЛКЮехА
после погашения всех задолженностей по реестру, что невозможно при банкротстве. Таким образом, нецелесообразно проверять правильность исчисления налогов, которые не могут быть взысканы. Другой проблемой, осложняющей проведение налогового контроля, является передача документации на архивное хранение.
Арбитражный суд и прокуратура осуществляют контрольные функции при рассмотрении жалоб должника или кредиторов, связанных с незаконными действиями (бездействием) арбитражного управляющего. Арбитражный суд наделен широкими полномочиями по истребованию информации, документации и отчетов арбитражного управляющего. Закон о банкротстве предоставляет арбитражному суду достаточно оснований для отстранения арбитражного управляющего от исполнения им своих обязанностей при обнаружении нарушений законодательства при проведении процедур банкротства. На практике рассмотрение отчетов судами носит формальный характер ввиду их загруженности. К тому же невозможно убедиться в достоверности отчетов управляющего без владения специальными знаниями и методами проверки, привлечения финансовой и иной документации, которая зачастую находится на архивном хранении.
Функция надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации руководителями коммерческих организаций, которыми по существу являются арбитражные управляющие, согласно Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О
прокуратуре Российской Федерации» имеется у прокуратуры. Осуществление прокурорского надзора связано, как правило, с рассмотрением жалоб и заявлений лиц, интересы которых были нарушены в процедурах банкротства. Для рассмотрения заявления прокуратурой оно должно быть в достаточной степени аргументировано. То есть обращению к прокурорскому надзору должно предшествовать проведение иных контрольных мероприятий, в ходе которых устанавливаются факты нарушений и собираются их доказательства.
С момента зарождения института банкротства его функционирование сопровождается специальным ведомственным контролем (см. таблицу). Однако эффективность работы ФСФО России постоянно критиковалась профессиональным сообществом арбитражных управляющих. За время существования с 1994 по 2002 г. служба реорганизовывалась пять раз и называлась она в разное время по-разному. Деятельность ведомства в период с 1994 по 1997 г. была направлена на ускоренную приватизацию государственных (федеральных) предприятий и пакетов акций акционерных обществ, закрепленных в федеральной собственности. Поступления средств в бюджет страны в результате банкротства были ничтожны и не превышали 10-12 % от суммы накопленной задолженности по обязательным платежам.
В начале 2000-х гг. на рынке работали около 14 000 арбитражных управляющих, часто оказавшихся на нем случайно, без необходимых для этого знаний и навыков. Контроль за их деятельностью со
Субъекты, осуществляющие финансовый контроль в процедурах банкротства,
с 1992 г. по настоящее время
Организация, вид контроля Основание Форма контроля
Государственный контроль
Федеральная налоговая служба, государственные внебюджетные фонды (налоговый контроль) Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Налоговый кодекс Российской Федерации Уведомление о банкротстве и ликвидации, предоставление налоговой и бухгалтерской отчетности, проведение налоговых проверок
Арбитражный суд (судебный контроль) Ст. 8 Закона РФ от 19.11.1992 № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». Ст. 115 Федерального закона от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Ст. 143 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» Предоставление отчета о результатах процедуры банкротства, предоставление сведений о ходе процедуры по требованию суда
Органы прокуратуры (прокурорский контроль) Закон РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Приказ Генерального прокурора РФ от 24.10.1996№ 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» Рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жеорпя -и ЪР^тжгсх*
55
Окончание таблицы
Организация, вид контроля Основание Форма контроля
Ведомственный контроль
Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) Постановление Правительства РФ от 20.09.1993 № 926 «О Федеральном управлении по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом» Использование средств, направляемых на поддержку (санацию) предприятий
Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН России) Постановление Правительства РФ от 01.06.1998 № 537 «О Федеральной службе России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению» Соблюдение должниками установленной законодательством РФ дисциплины платежей и расчетов; осуществление контроля и участие в обеспечении трудовых прав работников при проведении процедур банкротства; инициирование проверок неплатежеспособных организаций соответствующими контролирующими органами и участие в их проведении; инициация в случаях и в порядке, установленных законодательством РФ, проведения аудиторских проверок
Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) Постановление Правительства РФ от 04.04.2000 № 301 «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству». Распоряжение ФСФО России от 27.08.1999 № 23-р «Об осуществлении сотрудниками ФСФО России надзора за деятельностью арбитражных управляющих»
Министерство юстиции РФ Постановление Правительства РФ от 14.02.2003 № 100 «Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих» Контроль деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в форме проверок
Федеральная регистрационная служба Ст. 23.1, п. 3 ст. 231 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1315 «Положение о Федеральной регистрационной службе». Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 451 «О Федеральной регистрационной службе» Проверка деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих; обращение в суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего или саморегулируемой организации арбитражных управляющих к административной ответственности; участие в организации подготовки арбитражных управляющих
Лицензионный контроль
ФСДН России, ФСФО России Постановление Правительства РФ от 25.12.1998 № 1544 «О лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» Выдача, аннулирование и отзыв в установленном порядке лицензии арбитражных управляющих, приостановление действия лицензий
Негосударственный контроль
Контроль собрания (комитета) кредиторов Ст. 17, 143 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» Рассмотрение отчетов арбитражного управляющего, обжалование его действий в судебном порядке
Контроль саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Ст. 22 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» Соблюдение законодательства о банкротстве и стандартов саморегулируемых организаций арбитражных управляющих
Аудиторский контроль Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» Направления и задачи контроля определяются договором и заданием на оказание услуг в области аудиторской деятельности
стороны ФСФО России носил характер тотального надзора. При этом интересы должников и кредиторов оставались незащищенными от произвола управляющих. Распоряжением ФСФО России от
27.08.1999 № 23-р «Об осуществлении сотрудниками ФСФО России надзора за деятельностью арбитражных управляющих» (далее - распоряжение № 23-р) была утверждена процедура осущест-
56
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгвТЪсЯ те чемкюехА
вления надзора за деятельностью арбитражных управляющих, а также формы текущей отчетности арбитражных управляющих и порядок ее представления. Но прошло менее года и Верховный Суд РФ решением от 20.06.2000 № ГКПИ 00-547 признал недействительным п. 2 распоряжения № 23-р о предоставлении текущей отчетности. В то же время за ФСФО России сохранилось право проведения проверок деятельности управляющих, получения необходимой информации и документов. Таким образом, ФСФО России осуществляло надзор в форме текущего контроля и выборочных проверок.
Ведомство практически не занималось разработкой правовых актов, а также соответствующих рекомендаций и разъяснений, направленных на создание механизмов реализации целого ряда законоположений, особенно носящих спорный характер, что должно было повышать эффективность и облегчать работу арбитражных управляющих. Бездействие ФСФО России в нормотворчестве приводило во многих случаях к ненадлежащему исполнению законодательства при банкротстве. Так и не был создан в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» специализированный фонд, призванный обеспечивать реализацию арбитражными управляющими процедур банкротства в отношении отсутствующего должника и предоставлять им дополнительные гарантии в виде минимального вознаграждения.
Одной из форм ведомственного контроля в период с марта 1999 г. по февраль 2002 г. было лицензирование деятельности арбитражных управляющих согласно Постановлению Правительства РФ от 25.12.1998 № 1544 «О лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» (далее - Положение о лицензировании). До этого времени деятельность физических лиц в качестве арбитражных управляющих осуществлялась на основании аттестатов специалистов по антикризисному управлению, полученных в соответствии с ранее действовавшим законодательством.
В феврале 2002 г. лицензирование было отменено Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Это привело к тому, что ФСФО России утратила полномочия по выдаче и отзыву лицензий арбитражного управляющего. Служба более не могла создавать основания для отстранения
судом арбитражного управляющего от исполнения им своих обязанностей, как это было предусмотрено ранее. Кроме того, ФСФО России утратила функцию надзора за соблюдением арбитражными управляющими законодательства Российской Федерации. Очевидно, что законодатель отказался от лицензирования арбитражного управления не только исходя из своих либеральных наклонностей, но и вследствие неэффективности деятельности ФСФО России.
Одной из причин создания саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРОАУ) в соответствии с Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» явилась необходимость осуществления надзора за деятельностью арбитражных управляющих. К числу других причин можно отнести повышение профессиональных требований к подготовке арбитражных управляющих и их деятельности, а также консолидацию личных имущественных возможностей арбитражных управляющих для страхования их гражданской ответственности. Создание СРОАУ призвано способствовать формированию организованного рынка услуг арбитражного управления, с чем не справились существовавшие до 2002 г. гильдии профессиональных арбитражных управляющих. Согласно ст. 22 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» СРОАУ обязана контролировать профессиональную деятельность своих членов в части соблюдения требований законодательства, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности, разрабатываемых СРОАУ, и осуществлять анализ деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в форме отчетов, утвержденных СРОАУ. Правила осуществления контроля согласно ст. 21.1 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» устанавливает сама СРОАУ.
Законодательство, предоставив саморегулируемым организациям достаточно широкие полномочия, оставляет за государством функции контроля и надзора за деятельностью СРОАУ и их членов. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (до 30.12.2008 - Федеральная регистрационная служба) является органом по контролю и надзору за деятельностью арбитражных управляющих и СРОАУ после упразднения ФСФО России. Задачи ведомства включают своевременное
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж£брпя -и ЪР^тжгсх*
57
предупреждение, выявление и предотвращение нарушений, которые могут быть ими допущены при реализации процедур банкротства. Для этого необходимо организовать взаимодействие с арбитражными судами, в частности, предоставление копий судебных актов, содержащих сведения о нарушениях арбитражными управляющими законодательства о банкротстве, выявленных в ходе судебных заседаний по делам о несостоятельности; копий судебных актов о введении (завершении, прекращении) в отношении должников процедур, применяемых в деле о банкротстве, и назначении на процедуры арбитражных управляющих; участие в судебных заседаниях по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) арбитражных управляющих.
В течение всего времени действия законодательства о банкротстве имело место противоречие между управленческими возможностями арбитражного управляющего и его материальной ответственностью. С принятием Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» становится актуальным механизм реализации предусмотренных им прав должника и его кредиторов на возмещение арбитражным управляющим убытков, причиненных его действиями (бездействием), нарушающими законодательство Российской Федерации. Обеспокоенность должника и кредиторов о наличии практических возможностей возмещения убытков является оправданной, так как при назначении арбитражного управляющего на предприятие не выясняется, каким по составу и стоимости имуществом он обладает и может ли на него быть наложено взыскание по решению суда. В качестве гарантии возмещения убытков арбитражным управляющим Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» введено страхование гражданской ответственности по арбитражному управлению в минимальном размере 1 млн руб. Введение страхования ответственности управляющего не решает проблему отсутствия эффективного и своевременного контроля его деятельности по следующим причинам. Во-первых, страховое возмещение не выплачивается, если действия управляющего были умышленными или просто халатными. Во-вторых, страхование работает лишь тогда, когда управляющий нарушил законодательство, но он мог оказаться просто некомпетентным. В-третьих, сумма в 1 млн руб. незначительна для должника и кредиторов и огромна для арбитражного управляющего. Само
банкротство становится дороже из-за издержек на страховку. Следует отметить, что кредиторам самим было бы целесообразно страховать возможные убытки от незаконных действий (бездействий) арбитражного управляющего, поскольку они участвуют в выборе его кандидатуры.
Исследование нормативно-правового обеспечения и практики осуществления различных видов контроля при банкротстве позволяет выделить три этапа в его развитии.
Первый этап (с ноября 1992 г. по февраль 1999 г.) связан с судебным контролем. Он характеризуется малым числом судебных банкротств и почти полным отсутствием практики применения предусмотренных законодательством контрольных механизмов.
Второй этап (март 1999-2002 гг.) связан с активным развитием государственного контроля со стороны ФСФО России, осуществлявшегося через систему лицензирования и ежеквартальной отчетности арбитражных управляющих. Нормативными актами, регулирующими деятельность ФСФО России, предусматривалась возможность привлечения аудиторских организаций для проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности несостоятельных хозяйствующих субъектов. Одновременно на фоне роста числа судебных банкротств и масштаба сумм, обращающихся в этих делах, усиливалась заинтересованность кредиторов в эффективности арбитражного управления. На рынке возникает необходимость в независимой проверке деятельности арбитражных управляющих и достоверности отчетной информации, которую они предоставляют заинтересованным лицам. Поскольку сами кредиторы не всегда обладают достаточными профессиональными знаниями и навыками для осуществления такого контроля, для решения этих задач привлекались независимые аудиторы.
Третий этап (с 2003 г. по настоящее время) характеризуется разделением лиц, заинтересованных в контроле арбитражного управляющего. Контроль со стороны саморегулируемых организаций, несмотря на название, носит в большей степени государственный характер и обусловлен контролем самих СОАУ со стороны Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. В связи с этим все большее распространение получают аудиторские проверки и иные услуги в процедурах банкротства, проводимые по инициативе кредиторов и в их интересах. Ауди-
58
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгвТЪсЯ те ЪРЛЖгеЫ
торская деятельность в арбитражном управлении формируется как самостоятельная область экономических знаний в системе аудита.
Таким образом, предпосылками развития аудиторских услуг в арбитражном управлении как наиболее эффективной формы контроля деятельности арбитражных управляющих явились следующие обстоятельства:
- превышение управленческих возможностей арбитражного управляющего над его материальной ответственностью;
- легкий доступ в профессию лиц, не обладающих необходимым уровнем знаний и опыта;
- конфликт интересов должника и кредиторов;
- переход к саморегулированию рынка услуг арбитражных управляющих;
- загруженность арбитражных судов, ввиду которой затруднительна детальная и своевременная проверка ими отчетов арбитражного управляющего.
Привлечение независимых аудиторов к проведению проверки в процедурах банкротства связано прежде всего с контролем за деятельностью арбитражного управляющего со стороны кредиторов. Как показывает практика, крупные кредиторы проявляют значительный интерес к ходу конкурсного производства. Стремясь защитить свои интересы,
Список литературы
они нередко выступают с инициативой проведения проверки деятельности управляющего: как выполняются решения собрания кредиторов, каким образом распределяются средства от продажи конкурсной массы и т. д.
Если проверка проводится по инициативе кредиторов, соответствующее решение отражается в протоколе собрания кредиторов, где также определяются сроки проверки, перечень подлежащих выяснению вопросов, исполнители и источники финансирования. Очевидно, что кредиторы предпочтут оплатить услуги по проведению проверки за счет конкурсной массы должника, но не исключена оплата и за счет их средств. При проведении процедуры конкурсного производства конкурсный управляющий, обладая всеми полномочиями по управлению делами должника, призван действовать в интересах кредиторов и должника, а не преследовать личные цели. Поэтому кредиторы могут быть заинтересованы в проверке достоверности получаемой от арбитражного управляющего информации о ходе конкурсного производства и его действиях. Располагая сведениями о нарушении своих прав, основанными на документах, изученных в ходе проверки, кредитор может предпринять попытки к устранению таких нарушений в зависимости от их содержания во внесудебном или судебном порядке.
1. РегбунЭ., ЛебедевЮ. Вопросы, вопросы, вопросы... // Антикризисное управление. 2001. N° 11. URL: http://www.anticrisis.ru/01_1112_05.htm.
2. ФСФО «оздоравливает» предприятия и доказывает собственную неэффективность. URL: http://www. garweb.ru/conf/fsfo/20030520/smi/msg.asp@id_msg209745.htm.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ш5б7>ЪЯ те ЪР*?жг(Ъ4
59
