CC BY
116
российское законодательство: состояние и проблемы
Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти
ЗЫРЯНОВ Сергей Михайлович,
ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук
Разрешительный способ правового регулирования общественных отношений является наиболее распространенным и эффективным в механизме административно-правового регулирования1.
Однако этот способ имеет и недостатки, которые обусловлены прежде всего упрощенным административным порядком применения. Наиболее существенными являются административные барьеры, препятствующие получению разрешения, и коррупция, подпитываемая дискреционно-стью разрешительных полномочий. При обсуждении плана мероприятий по ликвидации административных барьеров в дорожном строи-тельстве2 отмечалось, что, согласно рейтингу Doing Business, процесс получения разрешения на строительство в России является одним из самых сложных в мире. Нужно пройти 51 процедуру согласования, потратить на это 423 дня, а цена вопроса — 184% ВВП на душу населения3.
1 Подробнее об этом см.: Зырянов С. М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 39—48.
2 См. распоряжение Правительства РФ от 16 августа 2012 г. ,№ 1487-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства"».
3 URL: http://www.vedomosti.ru/
politics/news/3076851/ novaya_doroga_ medvedeva#ixzz 252PhPCBV.
Преодоление или хотя бы ограничение этих негативных факторов рассматривается в настоящее время как одна из важнейших задач, на решение которой направлены усилия законодательной, судебной и исполнительной власти4. Доктри-нальными актами предусматривается оптимизация государственных (муниципальных) услуг и контрольно-надзорных и разрешительных функций. Так, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы говорится о необходимости существенно уменьшить временные, организационные и финансовые издержки организаций при взаимодействии с государством, в том числе:
выявить и исключить избыточные и дублирующие административные процедуры осуществления государственного и муниципального контроля (надзора);
сократить количество проверяемых документов;
усовершенствовать нормативно-правовое регулирование порядка осуществления контрольно-надзор-
4 См., например, указы Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
ной деятельности органов публичной власти.
Несоответствие целей (снижение административных барьеров, оптимизация разрешительных функций) и содержания (совершенствование, т. е. ограничение, государственного надзора и муниципального контроля) в действительности является чисто внешним, кажущимся, поскольку государственные услуги — это предоставление разного рода разрешений и справок, а разрешения выдаются после проведения проверок и предполагают проведение проверок осуществления разрешенной деятельности уже после их выдачи.
Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р утвержден План мероприятий по реализации названной Концепции, который предусматривает унификацию порядка лицензирования, совершенствование процедур, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, проведение мониторинга эффективности лицензирования, переход к лицензированию с использованием электронных документов и единого портала государственных и муниципальных услуг, формирование реестров государственных и муниципальных услуг, обеспечение каждой услуги административным регламентом, выделение услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, и регламентация их предоставления, реинжиниринг (комплексная организация) государственных и муниципальных услуг, развитие досудебного обжалования и др.
Распоряжения Правительства РФ, изданные в соответствии с этим Планом, предусматривают, в частности: отмену с некоторыми исключениями согласования решений о присвоении названий судам рыбопромыслового флота5; проработку вопроса о
5 См. распоряжение Правительства РФ от 21 января 2011 г. № 56-р «Об утвержде-
целесообразности замены лицензирования перевозок грузов морским, внутренним водным и железнодорожным транспортом обязательным страхованием гражданской ответственности; распространение действия лицензии на перевозку пассажиров внутренним водным транспортом на осуществление соответствующих перевозок в сообщении «река—море»6; отмену обязательной технической инвентаризации объектов капитального строительства7; исключение дублирующих и избыточных процедур в сфере аттестации сварщиков8; отмену требования о получении импортных карантинных разрешений на ввоз подка-рантинной продукции с заменой системой публичного уведомления о предъявляемых фитосанитарных требованиях9.
нии плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере рыболовства».
6 См. распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1004-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области транспорта».
7 См. распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности».
8 См. распоряжение Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 1371-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых Рос-технадзором».
9 См. распоряжение Правительства РФ от 9 марта 2010 г. № 299-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления
К сожалению, решения, направленные на снижение административных барьеров, остаются единичными и теряются в массе планируемых мероприятий, формулировки которых не соответствуют Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы.
Так, в целях совершенствования разрешительных функций и снижения административных барьеров распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1004-р предусмотрено введение разрешительного порядка организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения, установление порядка допуска субъектов малого предпринимательства к осуществлению регулярных перевозок пассажиров. И это при том, что перевозка пассажиров и без того относится к лицензируемым видам деятельности. В результате был разработан проект федерального закона № 129244-6 «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Снижение административных барьеров в данном случае осуществляется путем воздвижения новых.
Традиционно услуги по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом как обязательства органов местного самоуправления предоставлялись унитарными предприятиями. В связи с этим, по нашему мнению, им более соответствует конкурсный порядок допуска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках муниципального заказа с включением требований качества предоставления услуг в конкурсную до-
государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства».
кументацию, тем более что правовое регулирование этих отношений, как указано в пояснительной записке к законопроекту, осуществляется в целях развития рынка регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам, легализации данного вида перевозок пассажиров и развитию транспортной инфраструктуры.
Другой пример — план реализации мероприятий по комплексной оптимизации контрольно-надзорных и разрешительных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного государственного регулирования в сфере связи, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2011 г. № 734-р, предусматривающий внесение изменений в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», которые устанавливают основания для проведения проверок, в том числе внеплановых, в отношении лиц, оказывающих услуги связи на основании уведомлений, а также основания и порядок приостановления работы сети связи (фрагмента сети связи) оператора связи, оказывающего услуги связи в уведомительном порядке.
Подобное решение противоречит сути идеи уведомительной реализации прав юридических и физических лиц, поскольку предполагает возможность приостановления их работы. Уведомительный порядок в данном случае фактически сохраняет разрешительную природу. Ведь уведомление не предполагает получения акта разрешения, а значит, не может быть и акта отмены разрешения или акта запрещения деятельности, осуществляемой в уведомительном порядке. Нарушения правил ведения такой деятельности повлечет административную ответственность в виде штрафа, но не приостановление деятельности, равно как не может быть приостановлена деятельность, осуществляемая свободно.
Управленческую деятельность исполнительной власти в настоящее время отличает огромное количество функций и полномочий, которые, кстати, Правительство РФ не различает, поскольку использует данные термины как синонимы. Например, в положениях о федеральных органах исполнительной власти употребляется термин «полномочия», а в других документах, в частности в названной Концепции и планах, — термин «функции».
В Перечне государственных услуг и государственных функций по контролю (надзору) федеральных органов исполнительной власти10, опубликованном на сайте Минэкономразвития России, названо 950 функций. Часть из них предполагается передать исполнительным органам субъектов РФ, органам местного самоуправления, негосударственным организациям. При подготовке административной реформы правительственная комиссия по ее проведению проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти, из которых 800 были признаны полностью или частично избыточными, 500 — дублирующими, в отношении 300 было предложено изменить масштаб исполнения11. Сегодня указывается лишь 950 функций, без учета нормотворческих и иных12. Казалось бы, прогресс налицо, но во многом он достигается путем делегирования ряда функций на региональный и местный уровень, поэтому говорить об их существенном сокращении не приходится.
Разрешительная деятельность федеральных органов исполнитель-
10 URL: http://www.ar.gov.ru/open.
11 См.: Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 19.
12 Например, перечень полномочий Мин-
транса России состоит из более чем 150 пунктов (см. Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от
30 июня 2003 г. № 395).
ной власти осуществляется довольно активно, при этом она позволяет пополнять федеральный бюджет значительными денежными суммами. Так, в 2011 г. органами внутренних дел было выдано 598 лицензий на осуществление частной детективной деятельности (в федеральный бюджет поступило 422,9 тыс. руб.) и 5933 лицензии на осуществление частной охранной деятельности (в бюджет поступило 2909,4 тыс. руб.); выдано 432 160 удостоверений частного охранника (в бюджет поступило 79 122 тыс. руб.). МВД России осуществляет прием квалификационных экзаменов у граждан, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников (в 2011 г. экзамен сдали 678 614 человек). Всего МВД России осуществляет 31 разрешительное полномочие. Необходимость сохранения за ним этого полномочия Министерство обосновывает тем, что действия сотрудников полиции как членов комиссий по приему и сдаче квалификационных экзаменов направлены на исключение фактов сдачи экзаменов недостаточно подготовленными гражданами. Руководствуясь подобными доводами, можно «посадить» полицейских во все школы и вузы, чтобы исключить факты сдачи экзаменов недостаточно подготовленными учениками и студентами.
Аргументирование значимости разрешительных функций доходами федерального бюджета было подвергнуто критике И. Л. Бачило еще в 1997 г. в ее выступлении на Лазаревских чтениях: «В идеологии руководителей исполнительной власти заметно влияние установок на понимание государственного управления, государства в целом в качестве организации, реализующей определенный вид услуг. Отсюда ориентация на усвоение методов цивили-стического характера структурами исполнительной власти. Такие институты, как лицензирование, регистрация, сертификация, становят-
ся источником дохода, а не контроля, учета и регулирования. Получает жизнь модель государственной услуги, и государственный аппарат превращается в цивилистическую структуру»13. К сожалению, доходы бюджета нередко преподносятся как обоснование административно-правового регулирования.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что разрешительные функции осуществляют федеральные службы, причем в рамках функций по контролю и надзору. В свою очередь, федеральные агентства уполномочены осуществлять функции по оказанию государственных услуг. Но в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон № 210-ФЗ) деятельность по реализации функций уполномоченных органов, которая осуществляется по запросам заявителей, является государственной услугой. Вопросы о выдаче разрешений во всех случаях рассматриваются по заявлениям лиц, желающих получить соответствующие разрешения.
Разрешительная функция создается не в целях оказания услуг гражданам или организациям. Разрешительный порядок реализации отдельных прав граждан и организаций устанавливается в тех сферах, где существуют угрозы безопасности личности, общества, государства. На это обстоятельство указывают практически все исследователи14.
13 О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. 1997. № 6. С. 8.
14 См., например: Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс. М., 2004. С. 685—687; Валяев К. С. Метод разрешения в административном праве России. М., 2009. С. 108; Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 1996. С. 45—46.
В качестве функции обеспечения безопасности разрешительная деятельность требует проведения как минимальных проверок предъявляемых заявителем документов при регистрации юридического лица или индивидуального предпринимате-ля15, так и длительных мероприятий при лицензировании отдельных видов деятельности16.
Вместе с тем отношения между органом, осуществляющим разрешительную деятельность (или многофункциональным центром, вступающим в отношения с заявителем от имени органа), и заявителем, содержанием которых является прием документов, направление запросов, ведение реестров, оформление разрешительных документов, вполне могут рассматриваться как услуга (хотя и навязанная (в некоторой степени) гражданину или организации, поскольку если бы решением законодателя не был установлен разрешительный порядок осуществления деятельности, то и обращаться за разрешением не пришлось бы). И в этой второй своей ипостаси разрешительный способ правового регулирования приобретает сходство с услугами частноправового характера.
В результате положения названного Указа Президента РФ противоречат более поздним законодательным и иным нормативным правовым актам. Получается, что разрешительные функции должны осуществлять федеральные службы, а выдачу разрешений — федеральные агентства. При этом федеральным службам формально запрещено оказывать услуги, т. е. выдавать разрешения, а федеральным агентствам — осуществлять разре-
15 См. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
16 См. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
шительные функции как функции по контролю и надзору.
Разрешительные полномочия закрепляются положениями об органах исполнительной власти. Так, Ространснадзор в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398, осуществляет:
лицензирование отдельных видов деятельности (восемь из которых — самостоятельно и один вид деятельности совместно с Минпромторгом России17);
выдачу специальных разреше-ний18;
допуск автотранспортных средств к перевозке опасных грузов;
допуск российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок;
утверждение экзаменов по профессиональной подготовке консультантов по вопросам безопасности перевозки опасных грузов автомобильным транспортом;
выдачу удостоверений допуска, карточек допуска, свидетельств о подготовке консультантов по вопросам безопасности перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и документов (удостове-
17 См. постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».
18 В частности, на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов; на осуществление международных автомобильных перевозок опасных грузов; на перевозку опасных грузов, на отнесение опасных веществ и изделий к номерам ООН, применение отгрузочного наименования и классификационного кода опасных веществ и изделий, а также применение тары при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом, содержащие условия перевозки опасных грузов.
рений) об утверждении курсов такой подготовки;
выдачу иных разрешительных документов в установленной сфере деятельности;
аттестацию аварийно-спасательных служб.
Каждое разрешительное полномочие требует наличия в статусе уполномоченного органа специальных прав и обязанностей, а в отношении должностных лиц, непосредственно осуществляющих разрешительную деятельность, можно говорить об их специальном статусе, элементами которого являются не только права, обязанности и гарантии, но также обусловленные требованиями противодействия коррупции запреты, ограничения и требования к служебному поведению.
Важными представляются положения Закона № 210-ФЗ, устанавливающие требования к взаимодействию с заявителем. Закон запрещает требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органа, предоставляющего услугу, либо в распоряжении организации, подведомственной этому органу; осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включенных в перечни, указанные в ч. 1 ст. 9 данного Закона.
К сожалению, эти требования исполняются не в полной мере. Так, Административный регламент Рос-транснадзора предоставления государственной услуги по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, в случае если маршрут или часть марш-
рута указанного транспортного средства проходит по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких дорог или по территориям двух или более субъектов РФ, предусматривает предоставление заявителем копии свидетельства о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов, в то время как это свидетельство выдает сам Ространснадзор.
В целях реализации указанных полномочий Закон № 210-ФЗ предоставляет уполномоченному субъекту право направлять межведомственные запросы о предоставлении документов и (или) информации и предусматривает обязанность адресата такого запроса в срок, не превышающий пяти дней со дня поступления межведомственного запроса, направить ответ на него.
Обязательным является получение согласия заявителя на обработку его персональных данных. Соответственно, у органа возникают обязанности по обеспечению конфиденциальности персональных данных, что предусмотрено Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».
В части 2 ст. 5 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определяются четыре полномочия лицензирующих органов:
1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности;
2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;
3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;
4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размеще-
ние этой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах лицензирующих органов с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация.
В целях реализации указанных полномочий в ст. 7 данного Закона установлены права, обязанности и ответственность должностных лиц лицензирующих органов. В частности, должностные лица вправе:
1) запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов, получать от них сведения и документы, которые необходимы для осуществления лицензирования и представление которых предусмотрено законодательством РФ;
2) проводить проверки соискателей лицензий и лицензиатов;
3) выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований;
4) применять меры по пресечению административных правонарушений и привлечению виновных в их совершении лиц к административной ответственности.
В этом перечне содержится три разнородных права: первое — ли-цензионно-разрешительное; второе и третье — контрольно-надзорное; четвертое — административно-юрисдикционное.
Наряду с этим должностные лица лицензирующих органов обязаны:
1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия в области лицензирования;
2) соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы соискателей лицензий и лицензиатов.
К сожалению, законодательство даже в такой общей форме не устанавливает права и обязанности должно-
стных лиц при предоставлении иных видов разрешений. Осуществить анализ полномочий можно путем изучения административных регламентов, которыми на сегодня обеспечены уже практически все федеральные органы исполнительной власти.
Правовая регламентация осуществления разрешительной деятельности проводится в соответствии с требованиями противодействия коррупции, что выражается в установлении исчерпывающих перечней: документов, необходимых для предоставления государственной услуги; оснований для отказа в приеме документов у заявителя; оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги; услуг, которые являются необходимыми и обязательными для принятия решения о выдаче разрешения (лицензии).
Осуществление разрешительных действий должно соответствовать прилагаемой к административному регламенту блок-схеме предоставления государственной услуги. В результате должностное лицо лицензи-онно-разрешительного органа находится в жестких рамках регламента, его правоприменительная деятельность становится сродни механическому выполнению отдельных операций на конвейере: получил документ, сопоставил с образцом, соответствует — совершил операцию, не соответствует — отказал.
Вместе с тем деятельность должностного лица лицензионно-разре-шительного органа невозможно на 100% механизировать и исключить элемент административного творчества, подпитываемого дискреционными полномочиями. Так, упоминавшийся Административный регламент Ространснадзора предусматривает следующие основания для отказа в выдаче разрешения:
маршрут движения или часть маршрута движения транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, не проходит по автомобильным дорогам фе-
дерального значения, участкам таких дорог или по территориям двух и более субъектов РФ;
предоставление недостоверных и (или) неполных сведений, а также отсутствие документов, необходимых для предоставления услуги;
мотивированный отказ владельца автомобильной дороги в согласовании маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов.
Первое основание — объективное, ему соответствует полномочие, не допускающее произвольного выбора. Второе основание уже содержит определенную свободу усмотрения, поскольку недостоверность сведений можно толковать по-разному. К выводу о недостоверности сведений может привести, например, грамматическая или орфографическая ошибка, использование в одном документе буквы «ё», а в другом — буквы «е» при написании фамилии заявителя или его представителя.
Еще более сложным представляется получение согласования владельцем дороги маршрута транспортного средства, поскольку в соответствии с п. 2.6.3, 2.6.4 Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом к маршруту предъявляются невыполнимые на практике требования:
вблизи маршрута транспортировки не должны находиться важные крупные промышленные объекты;
маршрут транспортировки не должен проходить через зоны отдыха, архитектурные, природные заповедники и другие особо охраняемые территории;
на маршруте транспортировки должны быть предусмотрены места стоянок транспортных средств и заправок топливом;
маршрут транспортировки не должен проходить через крупные населенные пункты. В случае необходимости перевозки опасных грузов внутри крупных населенных пунктов маршруты движения не должны проходить вблизи зрелищных,
культурно-просветительных, учебных, дошкольных и лечебных уч-реждений19.
Условия для свободного усмотрения должностного лица, осуществляющего разрешительную деятельность, могут скрываться в правовой неопределенности нормативных правовых актов. Так, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ стал вопрос о толковании ч. 10 ст. 13 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» в части установления в ней ограничения права приобретения гражданами РФ охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом, связанного с совершением ими правонарушений, связанных с нарушением правил охоты, правил производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия. Отсутствие в указанной норме сроков действия ограничения создавало неопределенность, поскольку буквальное толкование текста ч. 10 ст. 13 названного Закона требует навсегда лишить права приобретать оружие данного вида гражданина, когда-либо однажды совершившего даже незначительное нарушение правил оборота оружия. В то же время законодательство об административных правонарушениях устанавливает срок, в течение которого лицо считается совершившим административное правонарушение. И этот срок равен одному году со дня окончания исполнения административного наказания. По истечении этого срока лицо считается не совершавшим административных правонарушений, следовательно, никаких ограничений его
19 См. приказ Минтранса России от 8 августа 1995 г. № 73 «Об утверждении Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом».
прав по данному основанию быть не может. Указанная неопределенность позволяет правоприменителю в отдельных случаях обращаться к нормам КоАП РФ при толковании положений Федерального закона «Об оружии», а в других случаях прибегать к буквальному толкованию.
Таким образом, в правовом регулировании лицензионно-разрешитель-ных полномочий присутствуют позитивные тенденции, выражающиеся в сокращении перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, в оптимизации лицензионно-разре-шительных полномочий органов исполнительной власти, строгой административной регламентации порядка их реализации. Вместе с тем сохраняются и негативные тенденции, в числе которых придание административно-правовому способу регулирования цивилистического содержания, попытки компенсации выпадающих лицензионных полномочий аналогичными разрешительными полномочиями, распространение принципов разрешительного регулирования на деятельность, осуществляемую в уведомительном порядке, а также сохранение свободного усмотрения уполномоченных органов разрешительной системы.
Библиографический список
Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 1996.
Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс. М., 2004.
Валяев К. С. Метод разрешения в административном праве России. М., 2009.
Зырянов С. М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. № 11.
О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. 1997. № 6.
