CC BY
45
©
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ
А. С. Сергеев
Говорят, истина лежит между двумя противоположными мнениями. Неверно, между ними лежит проблема.
Гёте
ш ирокий круг проблем в области разграничения предметов ведения и полномочий поставлен в недавно опубликованном докладе Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности: Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. Н. Новгород; М., 2002).
В этом документе изложены многие важные идеи по указанному вопросу, но также верно и то, что ряд его положений не является бесспорным. По некоторым из них развернулась оживленная дискуссия при обсуждении доклада Центра стратегических
DELIMITATION OF JURISDICTIONS AND POWERS:
THETHEORY
AND METHODOLOGY
Alexandr Sergeev
The author analyzes the report presented by the Center for strategic research of the Volga Region Federal District ‘"Powers, functions and jurisdictions in a strategic perspective of the state system development
The above-mentioned report brings up the task of establishing institutions responsible for failure to exercise powers and aimed at enhancing the efficiency of state functioning. Nevertheless, the author takes the view that it is more reasonable to speak of the mechanisms of exercising rights in this sphere by existing institutions.
Ensuring of the priority of legislative regulation of shared jurisdictions by the Russian Federation and the reduction of objects for standard regulation by subjects of the Federation are the tasks that can be implemented in the sphere of power delimitation.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 7 9
исследований Приволжского федерального округа, которое состоялось 24 мая 2002 года в Саратове.
В целях повышения эффективности функционирования государства в рамках стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления выдвигаются задачи создания институтов ответственности за неисполнение полномочий. В частности, разработчики, наряду с уже сложившимися институтами, предлагают введение административных судов, механизмов федерального вмешательства и контроля.
В данной постановке проблема понимается так, что существует некий вакуум упомянутых институтов ответственности. Что же касается механизмов федерального контроля, то они есть: это Конституционный Суд РФ, Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Министерство юстиции, Счетная палата и суды общей юрисдикции. В качестве института ответственности важная роль отводится административным судам. На деле эти органы призваны упорядочивать отношения прежде всего в сфере управления: взаимоотношения кадров, регламентация деятельности органов государственного и муниципального управления и т.д. Разграничение предметов ведения является одной из основ конституционного строя, поэтому различного рода правовые коллизии, возникающие в этой сфере правоотношений, должны разрешать Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, то есть государственные институты, являющиеся высшими конституционными арбитрами. Поэтому представляется целесообразным вести речь не о создании институтов ответственности, как утверждают авторы доклада, а о механизмах реализации этими уже имеющимися институтами своих прав в части привлечения к ответственности субъектов права за неисполнение полномочий; например, в случае с Конституционным Судом следует решить проблему отсутствия механизмов ответственности за неисполнение решений.
Следующая проблема, формулируемая в обсуждаемом документе: отход от идеи «монументального» государственного строительства, отбрасывание тезиса «государственного строительства». Авторы доклада стоят на той позиции, что распределение предметов ведения является динамическим (постоянно меняющимся) и зависит от структурных изменений во внутригосударственных отношениях.
Само по себе положение интересно. Но, по нашему мнению, его реализация рассчитана на достаточно протяженную во времени пер-
©
спективу, а ведь задачи оптимального разграничения полномочий нужно решать уже сегодня.
Представляется, что по крайней мере два тезиса трудно опровергнуть.
Во-первых, развитие федеративных отношений все еще несет в себе угрозу для целостности Российской Федерации, хотя в последние два года в этом плане сделано достаточно много. Отсутствие в Послании Президента России анализа проблем развития Федерации - вовсе не свидетельство успехов, а, скорее всего, констатация факта, что еще не найдены действенные механизмы (юридические, политические, экономические, психологические) решения этих проблем, то есть проблем государственного строительства. Такова первая причина, по которой несвоевременно отбрасывать тезис о государственном строительстве.
Во-вторых, в России в течение последних двух лет пока лишь развиваются государственно-административные, территориальные, юридические механизмы, которые призваны обеспечивать в будущем гармонию во взаимоотношениях государства и гражданского общества. Имеется в виду образование Государственного Совета, федеральных округов, новые принципы формирования верхней палаты парламента, правовые механизмы привлечения к ответственности избранных в субъектах РФ губернаторов, глав местных администраций, представительных органов субъектов РФ и муниципальных образований и т.д. Как отмечено в Послании Президента России Федеральному Собранию 18 апреля 2002 года, нужна большая ясность в организации российской власти в целом. По мнению авторов доклада, государственные и правовые институты будут видоизменяться, приспосабливаясь, подстраиваясь «под возникающие задачи и адаптируясь к вызовам времени». Все это правильно.
Вызывает сомнение формулировка, в которой утверждается, что «распределение предметов ведения, полномочий... зависит от структурных изменений во внутригосударственных отношениях (в первую очередь.- A.C.) и «больших» циклов коньюнктуры странового и мирового хозяйства». Представляется, что первый аргумент, являющийся ключевым в обосновании проблемы динамического характера распределения полномочий, должен быть выражен более четко.
Кроме того, очевидно, что динамический (развивающийся) характер распределения полномочий следует прежде всего увязывать с экономической ситуацией, которую должны формировать властные органы.
Возникновение новых полномочий связано не только со сложившейся системой государственных институтов власти (хотя это и играет важную роль), но и с изменением экономической коньюнктуры, влиянием на властные институты крупнейших финансово-промышленных олигархических групп. Поэтому необходима постановка задач и отлаживание механизмов приспособления интересов крупнейших российских монополистов и финансово-промышленных групп к развитию национальной экономики и повышению международного авторитета, что позволит обезопасить общество от различного рода очередных социальных экспериментов.
В докладе указывается, что в процессе аргументации характера работ по разграничению предметов ведения и полномочий институты власти, самоорганизуясь, подстраиваются под возникающие задачи, адаптируются к вызовам времени, то есть, как справедливо считают авторы, государство стремится постоянно улавливать действительное положение дел. Представляется, что данная формулировка не вполне точна.
Во-первых, институты власти конституируются Основным Законом страны (законодательная, исполнительная, судебная власти). Организация их уже предопределена. Поэтому ни о какой самоорганизации не может идти речи. Другое дело, что, в отличие от институтов власти, государственные, политические, общественные, гражданские и иные институты могут самоорганизовываться, но в рамках и «под присмотром» конституционных институтов власти.
Сам факт организации института власти уже предполагает наделение его полномочиями. Если же мы говорим о самоорганизации институтов власти, то кто правомочен наделить этот самоорганизующийся субъект полномочиями? Другое дело, когда государственный, общественный и иной институт полномочиями наделяет уже конституированный институт власти.
Во-вторых, не создает ли это подстраивание институтов власти под возникающие задачи условий для того, чтобы различного рода политическим проходимцам дезориентировать и приспосабливать граждан решать свои узкоэгоистические цели, а адаптация к вывозам времени (о чем также говорят авторы доклада) не создает ли тех же условий для навязывания обществу различного рода сомнительных государственных «прожектов»? Ведь государство субъективируется в государственные органы, а те в свою очередь - в конкретные государственные, политические фигуры, которые могут не только улавливать реалии (как
©
пишут авторы), но и «ловить рыбку в мутной воде». Новейшая российская история знает немало таких примеров.
Поэтому вряд ли формулировка, приведенная в докладе, достаточна, чтобы подтвердить следующий за ней вполне справедливый тезис: «Легитимность отдельных институтов власти и государства в целом вытекает из равновесия интересов их субъектов и разграничение полномочий должно гибко отражать меняющийся баланс сил».
В заключение отметим, что авторами сделаны важнейшие для России выводы, подлежащие безусловной материализации: о связи разрабатываемых стратегических принципов с концепцией федерализма, о постоянном движении практики конкретного разграничения полномочий. И в этой связи вполне реализуемыми задачами могут стать следующие:
- обеспечение приоритета опережающего регулирования Российской Федерацией предметов совместного ведения (ст. 71 Конституции РФ);
- сокращение объемов нормативного регулирования субъектами РФ, путем проведения экспертизы их правовых актов палатами Федерального Собрания.
Таким образом, несмотря на общую положительную оценку рассматриваемого документа, в том числе содержащихся в нем конструктивных либеральных идей, многие проблемы, поставленные в докладе, требуют дополнительной аргументации, особенно это касается правовой составляющей.
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 8 3
