CC BY
156
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
РАЗГРАНИЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА КАК ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ Савин Н.Е. Email: [email protected]
Савин Николай Евгеньевич - магистрант, кафедра современных образовательных технологий, Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет), г. Челябинск
Аннотация: в статье освещены особенности приобретения и прекращения права собственности муниципальных образований в результате разграничения муниципального имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов, а также вследствие перераспределения полномочий муниципальных образований. Проанализированы условия разграничения, основания и момент возникновения права, выявлены коллизии и правовые недостатки в регулировании вопроса, предложены пути их решения. Ключевые слова: разграничение муниципального имущества, основания возникновения прав собственности муниципального образования, муниципальное имущество, перераспределение полномочий.
DISTRIBUTION OF MUNICIPAL PROPERTY AS THE BASIS FOR THE APPEARANCE AND TERMINATION OF MUNICIPAL PROPERTY RIGHTS Savin N.E.
Savin Nikolay Evgenievich - Undergraduate, DEPARTMENT OF MODERN EDUCATIONAL TECHNOLOGIES, SOUTH URAL STATE UNIVERSITY (NATIONAL RESEARCH UNIVERSITY), CHELYABINSK
Abstract: the article highlights the features of the acquisition and termination of ownership of municipalities as a result of the delineation of municipal property of former municipalities between new municipalities of different types, as well as a result of the redistribution of powers of municipalities, identified. The conditions of delimitation, the grounds and the moment of the emergence of law are analyzed, conflicts and legal shortcomings in regulating the issue are revealed, and ways to solve them are proposed. Keywords: delineation of municipal property, grounds for the emergence ofproperty rights of a municipality, municipal property, redistribution of powers.
УДК 347.218.2
С принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее -Федеральный Закон о местном самоуправлении) в Российской Федерации началась реформа местного самоуправления, которая изначально предполагала создание четырехуровневой системы местного самоуправления, состоящей из городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов. Позже в Федеральном Законе о местном самоуправлении появились еще три вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением, внутригородские районы и муниципальный округ. К моменту начала реформы местного самоуправления в 2003 году в муниципалитетах (городах и районах) уже сформировался пласт муниципального
имущества. Однако изменение статуса уже существовавших муниципальных образований, образование новых или так называемых «вновь образованных» муниципальных образований и, главное, - перераспределение и закрепление компетенций каждого вида муниципальных образований требовало перераспределения муниципального имущества между «старыми» и «вновь образованными» муниципальными образованиями.
Федеральный Закон о местном самоуправлении установил запрет иметь в муниципальной собственности имущество, не соответствующее требованиям части 1 статьи 50 настоящего закона, а также сформулировал главный принцип разграничения муниципального имущества: муниципальное имущество следует за полномочиями муниципального образования (вопросами местного значения), полномочия - за статусом (видом) муниципального образования.
Процесс разграничения муниципального имущества является административно-правовым способом формирования муниципальной собственности и представляет собой безвозмездную передачу объектов из муниципальной собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования на основе решений органов государственной власти РФ.
Впервые на федеральном уровне основания и порядок разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями был установлен Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее - Федеральный Закон 122-ФЗ). С 1 января 2006 года порядок разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями регулируются частью 11.1 статьи 154 Федерального Закона 122-ФЗ.
Процесс разграничения предполагает совокупность следующих условий:
1. Требование к целевому назначению передаваемого имущества. Имущество не предназначено для решения задач нынешнего собственника и предназначено для осуществления закрепленных за другим муниципальным образованием полномочий.
2. Способ формирования муниципального имущества посредством его разграничения возможен только, если разграничение происходит при наступлении определенных событий и между определенными видами муниципальных образований:
- вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;
- вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;
- вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;
- муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа или лишения его статуса городского округа;
- муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования;
- муниципальным районом и сельскими поселениями в его составе в случае изменения перечня вопросов местного значения сельского поселения;
- городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами в случаях изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением, изменения перечня вопросов местного
значения внутригородских районов, разграничения полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов.
3. Передаваемое имущество должно находиться на территории того муниципального образования, которому оно передается.
4. Передача имущества носит безвозмездный и добровольный характер.
Исходя из комплексного анализа норм федерального законодательства, можно выделить следующие особенности возникновения права муниципальной собственности в процессе разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями:
Во-первых, основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, могут быть разные виды правовых актов. Так, в соответствии с п.4 ст. 16.2. и п.4 ст. 79 Федерального Закона о местном самоуправлении состав муниципального имущества внутригородских районов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, частью 11.1 статьи 154 Федерального Закона 122-ФЗ таким основанием является правовой акт субъекта Российской Федерации. Вид правового акта устанавливает сам субъект. Например, в Свердловской области таким правовым актом является постановление высшего органа исполнительной власти (Закон Свердловской области 44-ОЗ от 27.06.2008 г. «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями, расположенными на территории Свердловской области»[5]), в Московской области и Хабаровском крае правом согласовывать перечни передаваемого имущества наделены отраслевые органы исполнительной власти (Закон Хабаровского края от 23 декабря 2009 года № 299 «О реализации отдельных полномочий Хабаровского края в сфере разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами» [6], Закон Московской области от 06.02.2015 г. № 8/2015-0З «О порядке согласования перечня имущества, подлежащего передаче, порядке направления согласованных предложений органами местного самоуправления муниципальных образований исполнительным органам государственной власти Московской области и перечне документов, необходимых для принятия правового акта Московской области о разграничении муниципального имущества» [7]), а в Челябинской области перечни передаваемого имущества утверждаются областным законом (Закон Челябинской области от 29 ноября 2007 года № 221-ЗО «О порядке подготовки проектов законов в Челябинской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями» [8]). В каком порядке и на каком основании должно происходить наделение имуществом впервые образованного муниципального округа законодательно вообще не урегулировано. Необходимо включить этот вид муниципального образования в предмет регулирования части 11.1 ст.154 Федерального Закона 122-ФЗ.
Во-вторых, требуют уточнения вопросы, связанные с моментом возникновения права собственности. Федеральный законодатель развел основания возникновения муниципальной собственности и момент возникновения права муниципальной собственности по разным правовым актам. В первом случае, это правовой акт субъекта, который, как мы убедились выше, могут принимать различные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а во втором - это только закон субъекта Российской Федерации. Если утверждение перечня имущества происходит не законом, а иным правовым актом, то правовой акт вступает в силу с момента опубликования, а момент возникновения права необходимо дополнительно регулировать отдельным законом субъекта Российской Федерации. На мой взгляд, это утяжеляет процесс разграничения и может приводить к судебным спорам. Думаю, было бы логичным и в
первом и во втором случаях определить, что момент возникновения права определяется правовым актом субъекта Российской Федерации, что позволит одним документом утвердить перечень передаваемого имущества и установить момент возникновения права собственности применительно к передаваемому имуществу. Дополнительным аргументом может служить тот факт, что момент возникновения права собственности на имущество напрямую связан с бюджетным законодательством в части финансирования расходов на содержание переданного имущества, а от даты вступления в силу правового акта об утверждении перечней имущества зависит обязанность органов местного самоуправления передать имущество и подписать передаточный акт о принятии имущества.
И еще один момент, связанный с особенностью возникновения прав муниципального образования на переданное в процессе разграничения имущество, требует изменения федерального законодательства.
Поскольку Федеральный Закон № 122-ФЗ установил особенности только в отношении основания и определения момента возникновения права собственности на передаваемое имущество и не установил особенностей в отношении подтверждения права муниципальной собственности на передаваемое имущество, то остается констатировать факт о том, что в соответствии с п. 1 ст. 131 Гражданского Кодекса Российской Федерации [1], право на недвижимое имущество передающей стороны и право принявшего имущество муниципального образования необходимо подтверждать в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 218 «О государственной регистрации недвижимости» (далее - закон о регистрации) [4]. В соответствии с п. 3 ст. 1 вышеназванного Закона государственная регистрация прав на недвижимое имущество - это юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества (далее - государственная регистрация прав). При разграничении муниципального имущества муниципальное образование несет значительные затраты на подготовку технического и кадастрового паспортов объектов, включенных в перечень передаваемого имущества, поскольку при передаче имущества необходимо зарегистрировать право собственности передающей стороны на передаваемые объекты, что никак не способствует активизации процесса разграничения имущества. Например, по состоянию на 1 января 2019 года в Челябинской области разграничено имущество 359 законами Челябинской области между 24 муниципальными районами и 132 городскими и сельскими поселениями, что составляет 49% от общего количества поселений, а также городом Челябинском и 7 внутригородскими районами города Челябинска. И это один из лучших результатов, который удалось достичь за 13 лет разграничения муниципального имущества.
Права на объекты недвижимости, возникающие у принимающего объекты муниципального образования в силу закона (вследствие обстоятельств, указанных в законе, не со дня государственной регистрации прав), признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости, однако государственная регистрация прав на указанные объекты недвижимости в Едином государственном реестре недвижимости обязательна при государственной регистрации перехода таких прав. Например, в случае так называемой «обратной передачи имущества» в процессе разграничения, основанием которой являются случаи изменения перечней вопросов местного значения сельских поселений, органы местного самоуправления сельских поселений обязаны зарегистрировать свое право, возникшее на основании правового акта субъекта, для того, чтобы передать это имущество обратно в собственность муниципального района.
Помимо перечисленного, в указанных обстоятельствах может возникнуть и возникает правовая коллизия, когда право собственности муниципального образования возникло в силу правового акта субъекта Российской Федерации, а в регистрации права в Едином
государственном реестре недвижимости муниципальному образованию отказывают в силу, например, несовпадения характеристик переданного имущества в утвержденном перечне имущества и новом кадастровом паспорте на объект. Это приводит к ограничению правомочий собственника по пользованию и распоряжению имуществом, поступившим в муниципальную собственность. Одним из способов решения этой проблемы может служить предложение о внесении изменений в часть 11.1. Федерального Закона № 122-ФЗ, предусматривающих освобождение от необходимости регистрации права муниципальной собственности на имущество, право на которое прекращается и возникает у муниципального образования на основании правового акта субъекта Российской Федерации.
И еще один случай возникновения права муниципальной собственности в процессе перераспределения муниципального имущества требует законодательного разрешения. В качестве яркого примера можно привести передачу жилых помещений из собственности муниципальных районов в собственность поселений. Как передавать имущество, появившееся у муниципального образования не в результате разграничения имущества (например, в результате его создания или принятия в муниципальную собственность по другим основаниям), если оно не предназначено для решения задач нынешнего собственника и предназначено для осуществления закрепленных за другим муниципальным образованием полномочий? Практика решения этого вопроса неоднозначна. В некоторых субъектах Российской Федерации такое имущество, несмотря на отсутствие правовых оснований, передают в процессе разграничения правовым актом субъекта Российской Федерации, некоторые «продвинутые» муниципалитеты пытаются передать такое имущество в гражданско-правовом порядке, минуя субъектов Российской Федерации. В настоящее время начала складываться судебная практика по делам о прямом перераспределении имущества. Интересным представляется постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 августа 2017 г по делу № А10-6816/2016 [9], которым суд удовлетворил иск муниципального района к городскому поселению и обязал последнее принять в муниципальную собственность поселения квартиры. Как следует из материалов дела, многоквартирные дома, в которых расположены спорные квартиры, построены и введены в эксплуатацию в рамках реализации республиканской адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного строительства в Республике Бурятия» строительства в Республике Бурятия в 2013 - 2015 годах».
Финансирование строительства производилось за счет участников программы - из средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, средств республиканского и местного бюджетов.
Первоначальное оформление права собственности на построенные квартиры произведено на истца, который являлся заказчиком строительства.
Построенные квартиры предоставлены гражданам, проживающим в городском поселении «Селенгинское», являвшимся ранее собственниками жилых помещений в многоквартирных домах городского поселения, признанных аварийными и подлежащими сносу.
Советом депутатов МО «Кабанский район» приняты решения от 04.12.2015 № 25, от 05.05.2015 № 209 о передаче на безвозмездной основе объектов муниципального жилого фонда (квартир) из муниципальной собственности МО «Кабанский район» в собственность МО ГП «Селенгинское» в целях реализации полномочий, которыми наделено городское поселение, в том числе для решения вопросов местного значения. Городское поселение отказывалось принять в собственность жилые помещения, мотивируя это тем, что необходимо соблюсти процедуру разграничения и передать жилой фонд правовым актом субъекта Российской Федерации. Как правильно указал суд, в рассматриваемом деле передача имущества не связана с образованием нового городского поселения, а также с изменением перечня вопросов местного значения, поэтому Закон Республики Бурятия № 951-ГУ к рассматриваемым правоотношениям не применим. Суд
применил нормы прямого действия и указал, что согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2013 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 50 Закона № 131-Ф3 в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения.
Как мы видим из приведенного примера, назрела необходимость законодательного регулирования или официального разъяснения порядка разграничения имущества в случаях, не урегулированных Федеральным Законом № 122-ФЗ.
Список литературы /References
1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 218 «О государственной регистрации недвижимости».
5. Закон Свердловской области 44-ОЗ от 27.06.2008 г. «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями, расположенными на территории Свердловской области».
6. Закон Хабаровского края от 23 декабря 2009 года № 299 «О реализации отдельных полномочий Хабаровского края в сфере разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами».
7. Закон Московской области от 06.02.2015 г. № 8/2015-ОЗ «О порядке согласования перечня имущества, подлежащего передаче, порядке направления согласованных предложений органами местного самоуправления муниципальных образований исполнительным органам государственной власти Московской области и перечне документов, необходимых для принятия правового акта Московской области о разграничении муниципального имущества».
8. Закон Челябинской области от 29 ноября 2007 года № 221-ЗО «О порядке подготовки проектов законов в Челябинской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями».
9. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 августа 2017 г по делу № А10-6816/2016.
