CC BY
81
обороту электрической энергии, и порядок их заключения и исполнения.
Ю.Е. Будникова*
РАЦИОНАЛЬНОЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВОЗРОЖДЕНИЯ РОССИИ
«Экология и инновации - вещи абсолютно взаимосвязанные в современном мире. Заниматься ими должны и государство, и наука, и бизнес, и гражданское общество, конечно. От этого зависят условия развития нашей страны, благополучие будущих поколений и решение вполне утилитарных народно-хозяйственных задач», - заявил Дмитрий Медведев на заседании Президиума Совета при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию, посвященном экологическим проблемам, которое состоялось в мае 2013 г. В этом смысле, по его мнению, экология может стать системным драйвером модернизации и обеспечить так называемый двойной выигрыш: и укрепить конкурентоспособность экономики, и улучшить качество
жизни людей. Необходимы такие требования, которые реально моти-
1
вируют предприятия инвестировать в инновации .
Принципиальное значение здесь имеет разумное государственное регулирование и ответственное ведение бизнеса.
Действительно, в отличие от мировой экономики в России после кризиса сохраняются антиустойчивые тенденции, наша страна попала в сырьевую ловушку, связанную с формированием в стране экспортно-сырьевой модели экономики. По мнению экономистов, кризис наглядно показал колоссальную зависимость российской экономики от эксплуатации и продажи природного сырья2. Пожалуй, никто в Рос-
* Старший научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 URL: http://www.i-russia.ru/all/weekthemes/18589/ (дата обращения: 15.08.2013).
2 См.: Второй научный семинар «Россия в глобальном мире: модернизация или стратегия опережающего развития?», состоявшийся 17 ноября 2010 г. на экономическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова // Там же.
Труды Института государства и права 169
Российской академии наук № 1/2014
сии не ожидал такой катастрофической зависимости. Несмотря на тезисы о модернизации, инновациях, диверсификации и т.д., все последние годы хозяйство страны превращалась во все более экспортно-сырьевое и «грязное»: в экономике наблюдался рост удельного веса отраслей с сильным экологическим воздействием, росло загрязнение окружающей среды. Наукоемким островком остается военно-промышленный комплекс, базирующийся в основном на еще советских технологиях.
В 2008 г. сырьевой экспорт России достиг огромной суммы -468 млрд долл., увеличившись почти в пять раз по сравнению с 2000 г. Превращение российской экономики в экспортно-сырьевую хорошо видно на примере сырьевой структуры экспорта. Подавляющая часть экспортного потенциала Российской Федерации приходится на природные ресурсы, в основном энергетические. С учетом значительного вывоза из страны руды, концентратов, металлов, лесоматериалов и продуктов их переработки, удобрений, химической и другой природо-емкой продукции сырьевой компонент составит более 90% всего экспорта. В то же время на долю высокотехнологичной продукции обрабатывающих отраслей (машины и оборудование) приходится лишь 5%. Весьма вероятно, что реальные объемы сырьевого экспорта еще больше, что связано с нелегальным вывозом природных ресурсов. В Сибири и на Дальнем Востоке нелегальный экспорт леса, рыбы и других природных ресурсов иногда доходит до 30-50% объемов их использования.
Стимулированию сырьевого экспорта способствовал высокий уровень мировых цен на энергетические ресурсы и их огромный рост. В период 1995-2008 гг. средняя экспортная цена за 1 т сырой нефти и нефтепродуктов возросла в шесть раз, газа - более чем в пять раз, на руды и железные концентраты - в четыре раза и т. д. Природоемкая структура экспорта делает российскую экономику чрезвычайно чувствительной к колебаниям цен на мировых сырьевых рынках, что особенно опасно в периоды кризиса. Падение мировых сырьевых цен в два-три раза на энергоресурсы, металлы, химическое сырье во второй половине 2008 г. показали, в какой сырьевой ловушке оказалась Россия.
Отражением острейшей необходимости в модернизации российской экономики и незначительной доли в экспорте высокотехнологичных и инновационных товаров являются огромные закупки продукции машиностроения - более половины всего импорта (53%) в 2008 г. Сложившиеся сырьевые тенденции развития противодействуют про-
цессам модернизации страны. Огромные средства, которые были получены в «нулевые» 2000-е гг. за счет экспорта сырья, не были использованы на переход к новой экономике.
Улучшение экологического состояния России - один из важнейших элементов общего экономического возрождения страны, так как нельзя возрождать экономику, не думая об экологической безопасности, и наоборот.
Необходима поддержка модернизации экономики на пути реализации политики так называемого двойного выигрыша, связанной с обеспечением как экономической эффективности, так и неистощи-тельного использования природных ресурсов, с сокращением вредных выбросов. В связи с этим экологические приоритеты должны сочетаться с экономическими задачами страны: экономические мероприятия должны давать в том числе и экологические выгоды.
В связи с финансово-экономическим кризисом, обострением глобальных проблем, необходимостью формирования нового типа экономики в мире оживленно обсуждается важность выработки «зеленого» экономического курса. Для обозначения процесса экологизации все чаще используют понятия «зеленая экономика» и «зеленый рост» .
«Зеленая экономика» определяется как способствующая повышению благосостояния людей, обеспечивающая социальную справедливость и при этом существенно снижающая риски для окружающей
4
среды и ее деградации .
Экологическая ситуация, в которой приходится функционировать современной экономике, вызывает необходимость комплексного рассмотрения хозяйственных проблем под углом зрения требований окружающей среды и окружающей среды под углом зрения требований экономического развития.
Фактически Россия находится сегодня на развилке: или окончательное закрепление экспортно-сырьевого типа развития, или переход к экономике, основанной на модернизации и знаниях. Новая экономика тесно связана с формированием экологически устойчивого развития страны.
3 См.: Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2011 г. / Под ред. А. А. Аузана и С.Н. Бобылева. М., 2011. С. 117.
4 См.: Навстречу «зеленой экономике»: пути к устойчивому развитию и искоренению бедности. М., 2011.
Как отмечает министр природных ресурсов и экологии С.Е. Донской, стимулирование так называемой зеленой экономики невозможно без усилий со стороны государства с точки зрения как непосредственно финансовой части, так и создания необходимых законодательных условий. В основе современной государственной политики Российской Федерации по управлению, воспроизводству и использованию природных ресурсов заложено два основополагающих принципа: рациональное и эффективное природопользование и экологическая безопасность. Сохранение баланса этих составляющих позволит ответственно использовать природные ресурсы, в первую очередь невосполнимые, на благо нынешних и будущих поколений.
Эксплуатация природных ресурсов, богатств традиционными способами неминуемо создает ряд рисков - это и возрастающее негативное воздействие на окружающую среду, и истощение невозобнов-ляемых природных ресурсов, и неиспользование ценных компонентов, востребованных промышленностью, но попадающих в отходы производства. Все это оказывает негативное влияние на темпы экономического роста, а следовательно, и на благополучие граждан. Решение указанных проблем, в том числе и с помощью инновационных экологических технологий, является сегодня приоритетом в рамках формирования государственной политики в области рационального природопользования и экологической безопасности. Однако очень сложно это согласовывается с бизнесом (основные претензии, и это уже высказывается напрямую, - необходимость больших инвестиций, которые потребуются для модернизации, для внедрения таких наилучших технологий)5.
Осознание государственными структурами неразрешенных проблем и конфликтов между использованием природных ресурсов и надлежащим соблюдением экологических требований и запретов свидетельствует о положительной динамике в вечном споре экономической прибыли и охраны окружающей среды.
В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения ценность природы в развитии человечества. Несомненно также, что необходимы серьезные преобразования, переход от лозунгов к конкретным действиям, которые смогли обеспечить развитие экономики в верном
5 См.: иЯЬ: http://www.i-russia.ru/all/weekthemes/18589/ (дата обращения: 15.08.2013).
направлении. Движение в данном направлении должно быть экономически выгодно бизнесу, престижно, а соблюдение природоохранных требований - обязательно для исполнения.
Сегодня существует острая необходимость в создании действенных механизмов экономического стимулирования субъектов не только промышленной, но и любой хозяйственной деятельности к сокращению негативного воздействия на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов. Некоторые такие механизмы уже существуют, например плата за негативное воздействие, льготное налогообложение, предоставление инвестиционных кредитов и т.д. К сожалению, указанные меры на сегодняшний день очень слабы, малоразвиты и зачастую на практике не работают.
Как отмечает М.И. Васильева, в практике природоохранной деятельности широко распространены представления о необязательности выполнения эколого-правовых предписаний, о нецелесообразности применения экологических санкций в интересах сохранения экономической стабильности или под иными предлогами, что позволяет констатировать экологический нигилизм работников правоохранительных
6
и природоохранных органов .
Подобная ситуация складывается все по тем же причинам: ответственность законодательно закреплена, но механизмы ее реализации, а также институт неотвратимости наказания за правонарушения не работают.
В то же время действенным инструментом всегда является не только санкция за правонарушение, а стимулирование позитивного правила поведения и профилактика нарушения норм права.
Для субъектов хозяйственной деятельности должно быть выгоднее провести все необходимые мероприятия по обеспечению сокращения негативного воздействия на окружающую среду, предотвращению и минимизации экологического вреда, нежели нести ответственность за нарушения экологического законодательства, в том числе возмещать нанесенный вред.
Существующие меры экономического стимулирования, платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду, налоговые и кредитные льготы носят сугубо обременительный характер. Между
6 См.: Приоритеты национальной экологической политики России / Под ред. В.М. Захарова. М., 2009. С. 49.
тем они должны быть направлены на создание условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в соблюдении адресованных им требований экологического законодательства.
В настоящее время всем мерам, принимаемым в сфере управления, присуще большое количество деклараций, пропагандистских заявлений, одобрений или поддержек научных концепций, за которыми не следуют правовые, экономические либо иные конкретные, имеющие общественное звучание последствия, а как следствие - не достигаются регулятивные, управленческие цели.
Правовые требования, касающиеся экономических мер природопользования и охраны окружающей среды, содержатся в ряде законов и подзаконных актов.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»7 к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся:
разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических данных;
разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;
разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, на размещение отходов производства и потребления и на другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
проведение экономической оценки природных объектов и при-родно-антропогенных объектов;
проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, использование нетрадиционных видов энергии, вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
7 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 174
поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей среде.
Многочисленные программы федерального и регионального уровня, доктрины разрабатываются регулярно, такие как Экологическая доктрина РФ (2002 г.)8, Водная стратегия РФ на период до 2020 г.9, Энергетическая стратегии России на период 2030 г.10 Не вполне объяснимо принятие новой Энергетической стратегии. Однако она базируется как на оценке опыта реализации прежней, так и на анализе существующих тенденций и новых системных вызовов развитию энергетики, учитывает возможные колебания внешних и внутренних условий экономического развития России и т.д. Все существующие доктрины, стратегии и программы в основном имеют прогнозные тенденции и носят декларативный характер. В каждой из них отмечается необходимость создания эффективного правового механизма, совершенствования правоприменительной практики, формирования целостной и апробированной нормативно-законодательной базы и т.д. При этом, несмотря на активизацию законотворческих процессов, законодательство природно-ресурсного блока не обладает достаточным регулятивным потенциалом. Причиной тому являются многочисленные содержательные пробелы, коллизии норм, дублирование, нестыковки положений законов и отдельные недостатки технико-юридического характера.
Правовое регулирование осуществляется применительно к отдельным экономическим мерам и отдельным природным объектам11. К примеру, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» установленный принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде не раскрыт, аналогично тому, как это
8 Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
9 Распоряжение Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235-р // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.
10 Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
11 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений. М., 2010.
было установлено ст. 20 ранее действовавшего Закона «Об охране окружающей природной среды» (платность природопользования включала плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на природу). В действующем Законе закреплена только плата за негативное воздействие.
Как справедливо полагает М.И. Васильева, эффективность действия любого закона в решающей степени зависит от наличия организационных, экономических, идеологических и прочих гарантий реализации установленных норм. Так, несмотря на осознание необходимости создания действенных экономических стимулов природоохранной деятельности и изменения существующей системы нормирования требуемые поправки в законодательство до сих пор не внесены. Постоянным пробелом системы экологического нормирования является
отсутствие в ней нормативов допустимой антропогенной нагрузки на
12
окружающую среду .
Соблюдение правовых требований должно обеспечиваться правосознанием, правовой культурой граждан, механизмом реализации правовых норм, в том числе контрольно-надзорной деятельностью государственных органов, стимулированием надлежащего поведения (что сейчас достаточно редко) либо наложением санкций на правонарушителей (к чему общество более привыкло).
Однако на практике дело обстоит иначе. Официальные источники данных (ежегодные государственные доклады «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации», информация правоохранительных органов и т. д.) о количестве и видах загрязнения объектов природной среды, о степени истощения и потерь возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов, о статистике экологических правонарушений, а также данные о смертности и состоянии здоровья населения, зависимых от качества окружающей среды, свидетельствуют о том, что улучшения состояния окружающей природной среды не происходит. Причиной тому являются многочисленные недостатки законодательства.
Возвращаясь к вопросу о модернизации экономики и инновационному развитию, следует отметить, что для этого должны сложиться соответствующие механизмы экономической, социальной, политической, идеологической и культурной мобилизации.
12 См.: Приоритеты национальной экологической политики России / Под
ред. В.М. Захарова. М., 2009. С. 56, 94.
176
Что касается России, то, как показал опрос, проведенный «Левада-центром» в 2010 г., сама идея модернизации особого энтузиазма у населения пока не вызывает. Из 1600 опрошенных 16% считают ее очередным способом разворовывания государственных средств, практически столько же россиян (17%) видят в ней «только разговоры», 10% ожидают от модернизации нравственного возрождения страны на основе православных ценностей и 11% - построения правового государства со свободной рыночной экономикой, остальные (46%) смутно
13
представляют, что это такое .
Таким образом, на сегодняшний день истинная цель модернизации и возможность ее успеха в России разделяется немногими. И объясняется это тем, что слова «демократия», «реформа», а в последнее время и «модернизация» у большинства населения вызывают болез-
14
ненную реакцию .
Подводя итог вышесказанному, нельзя не задаться вопросом: как сочетать извлечение прибыли с рациональным и эффективным использованием природных ресурсов и стремление с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации природных ресурсов, не нанося при этом экологического вреда? Его решение видится в установлении научно обоснованных пределов использования (изъятия) природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу, а также в сохранении устойчивости экосистем и в целом благоприятной окружающей среды.
13 Опрос, проведенный «Левада-центром».
14 См.: Моргунов Е.В., Жаворонков И.В. Теория и практика модернизации индустриальной системы страны // Проблемы развития рыночной экономики. Сб. научных трудов. Вып. I. М., 2011. С. 113.
