CC BY
33
РАССУЖДЕНИЯ О ТАРГЕТИРОВАНИИ В ОБЛАСТИ САНКЦИОННОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЛИЯНИЯ
Н.Ю. Шлюндт, канд. юрид. наук, доцент, доцент
Невинномысский государственный гуманитарно-технический институт (Россия, г. Невинномысск)
Аннотация. В статье, в рамках доктринальных рассуждений, предпринята попытка проанализировать достоинства и недостатки таргентированных санкций как внешнеполитического инструментария в теории и практике международно-политического влияния. В контексте сравнительного анализа, несмотря на значительную эффективность исследуемого института, автором выявлена основная проблема, связанная с такими санкциями, которая заключается в том, что они не гарантируют отсутствие побочных эффектов. Последовательно делается вывод о том, что, сегодня таргентированные санкции требуют своего пересмотра, в виду не порождения ожидаемых от них результатов, а происходящее совершенствование финансовых санкций производится посредством переноса их сферы действия из физического мира в киберпространство, что по замыслам акторов мировой политики, призвано сохранить лучшие черты экономического инструментария.
Ключевые слова: таргетированные санкции, финансовые санкции, «умные» санкции, всеобъемлющие санкции, международная практика, эффективность, инструментарий, санкционные списки.
Финансовые санкции считаются одной из основных разновидностей тарге-тированных или т.н. «умных» санкций, которые заменили собой обычные, всеобъемлющие санкции, вызывавшие множество критических откликов. Отличие таргетированных санкций от всеобъемлющих состоит в том, что они в идеале причиняют выборочный урон, затрагивая интересы исключительно элиты, а не простых людей, не причастных к разработке и реализации нежелательного политического курса. Действительно, финансовые санкции, например, заморозка банковских счетов, позволяют нанести точечный удар по политическим лидерам интересующей страны и их ключевым сторонникам, подорвав финансовую базу их господства. Однако уже спустя несколько лет, прошедших с первых восторженных оценок и лестных отзывов в сторону «умных» санкций, международная практика отчетливо продемонстрировала, что этот рафинированный инструмент не оправдал надежд, возлагаемых на него его защитниками. Основная проблема, связанная с такими санкция-
ми, заключается в том, что они не гарантируют отсутствие побочных эффектов, от которых страдает простое население, при этом элита, против которых они вводились, довольно легко находила способы избежать их негативного и якобы индивидуального воздействия. Вместе с тем традиционные финансовые санкции, понимаемые как разновидность таргетированных санкций, обладающих, безусловно, своими преимуществами, не лишены недостатков, подчеркивающих их ограниченность, несмотря на высокий потенциал в финансово интегрированном мире.
Традиционно экономические санкции подразделяются на два вида - всеобъемлющие и таргетированные. Всеобъемлющие санкции значительно шире по своему масштабу и не учитывают различие между лицами, ведущими нежелательную деятельность, и простыми гражданами страны. Они полностью разрывают экспортные и импортные отношения со страной, против которой они введены, с очевидной целью ослабить экономику и вынудить правительство изменить политику в соответствии
с интересами их инициатора. Таргети-рованные санкции сфокусированы на политических лидерах страны и их сторонниках. Логика таких санкций состоит в том, чтобы максимизировать воздействие на ключевые фигуры, ответственные за нежелательное поведение, и параллельно минимизировать последствия для простого населения, не имеющего никакого отношения к подобному поведению[1].
Таргетированные санкции отличаются от всеобъемлющих тем, что они представляют собой дифференциальный инструмент политического влияния. Если всеобъемлющие санкции применяются против всей страны и всего ее населения, вызывая губительные гуманитарные последствия, то таргети-рованные санкции фокусируются на отдельных лицах, организациях, секторах и регионах. Они могут быть обращены к представителям политической и экономической элиты, политическим партиям и коммерческим компаниям, секторам национальной экономики, а также регионам и территориям, находящихся под контролем повстанческих групп. Различаясь по уровню селективности, таргетированные санкции не затрагивают все население, однако это не означает, что они не могут повлечь за собой непреднамеренные гуманитарные последствия. В любом случае таргети-рованные санкции априори воспринимаются более позитивно с точки зрения права и морали, чем всеобъемлющие санкции, причиняющие вред невинным граждан, а не тем, кто напрямую виновен в нежелательном поведении.
Таргетированные санкции отличаются от всеобъемлющих большей гибкостью в процессе своего применения. Всеобъемлющие санкции трудно откорректировать при изменении ситуации, поскольку они подразумевают полный разрыв отношений с определенной страной. Таргетированные санкции, наоборот, можно довольно легко адаптировать к изменениям поведения объекта, усиливая либо ослабляя их действие. Они могут применяться с возрастающей или убывающей силой, в зависимости
от реакции объекта. В самой своей основе целевые санкции более адаптивны, чем всеобъемлющие, и могут быть от-калиброваны под задачи конкретного случая. Однако при указанных достоинствах таргетированные санкции в отличие от всеобъемлющих сложнее разрабатывать и применять. Они требуют, по меньшей мере, точного определения объекта, решения проблемы побочных эффектов, а также выработки специфической тактики их прекращения. Для максимизации их эффективности, необходимо глубокое и детальное знание о стране, против которой они будут применяться, знание о ее экономике и политической динамике. Из-за всего этого практика применения таргетированных санкций оказывается более сложной и затратной операцией.
Как следствие, сегодня называется две главнейшие причины перехода к таргетированным санкциям: их селективная природа и их повышенная эф-фективность[2]. Преимущество тарге-тированных санкций состоит в том, что они дают возможность влиять только на тех, кто непосредственно ответственен за нежелательные действия. Они оказывают принудительное давление на нарушающие определенные нормы стороны - на должностных лиц и часть элиты, которая их поддерживает. При этом они позволяют оградить всех других от их негативного воздействия. Согласно бывшему министру иностранных дел Швейцарии Ж. Дайсу, таргетированные санкции сфокусированы на ответственных группах, тогда как другие сегменты населения и международные торговые отношения остаются за рамками их влияния[3]. Однако даже при идеальных условиях речь может идти лишь о сведении к минимуму гуманитарного влияния, но не о его полном устранении. Не случайно, бывший генеральный секретарь ООН К. Аннан говорил именно о минимизации негативного эффекта санкций на гражданское население, соседние и прочие страны [4]. От таргети-рованных санкций ожидается, что они будут более эффективным средством международного влияния. Чем более
таргетированными будут санкции, направленные против ответственных лиц и поддерживающих их элит, тем большей эффективностью они будут обладать. По словам М. Бржоски, к совершенствованию санкционного инструментария, приведшего в конце концов к таргетированию, подтолкнула довольно низкая его эффективность, вызывавшая лишь разочарование [5]. Селективная природа и повышенная эффективность, хоть и главные, но не единственные преимущества таргетированных санкций. Так, Л. Херцог и Э. Уолтон отмечали, что поскольку таргетированные санкции бьют по правонарушителям, не касаясь невинных людей, то их введение обосновывается не столько эффективностью и селективностью, сколько их справедливостью [6].
Несмотря на все преимущества, уже в 2002 г. А. Тостенсен и Б. Булл, изучив различные виды таргетированных санкций, обозначили в своей статье ряд вопросов, касающихся их эффективности, применимости и законности. Они особо подчеркнули недостаток опыта при их применении, а также несовершенство политических и административных систем, задействованных в этом процессе [7]. Позже появились и другие работы, авторы которых подвергали критике таргетированные санкции, в частности, работы Дж. Гордон. Так, в одной из своих статей она называет ошибочным распространенное мнение, что целевые санкции освобождают от необходимости беспокоиться о гуманитарных последствиях, ибо ущерб, который они причиняют, просто не виден на первый взгляд[8].
Выше отмечалось, что главное свойство, которое отличает таргетированные санкции от всех прочих, состоит в том, что они наносят удар прямо по интересам индивидов и групп, находящихся у власти, а не по обществу, которое они контролируют [9]. Хотя перечь санкций с такими свойствами может в будущем расширяться, однако к настоящему времени в международно-политической практике выделились три основных вида: эмбарго на поставки оружия, запрет
на поездки и финансовые меры[10]. Оружейные эмбарго и запреты на поездки квалифицируются как таргетиро-ванные санкции, поскольку они оказывают ограниченное воздействие, не затрагивая все население. Финансовые меры могут быть квалифицированы аналогичным образом, охватывая собой широкий перечень инструментов, от заморозки активов до приостановки кредитования.
По ряду причин заморозка активов отдельных лиц, компаний и фондов считается одним из самых многообещающих видов таргетированных санкций. Списки, включающие имена террористов и нарушителей прав человека, олицетворяют собой точность и справедливость, лежащие в основе идеи целевых санкций. Действительно, на первый взгляд заморозка личных активов кажется более сильным и действенным средством, чем, например, ограничения на поездки. Однако применение этого средства наталкивается на логистические препятствия. Коррумпированный диктатор может спрятать свои активы за рубежом, как это делают преступники, занимающиеся наркоторговлей и отмыванием денег. Чтобы заморозка активов дала результат, необходимо точно определить, какие активы принадлежат лидерам санкционного государства. При этом эти лидеры должны быть больше заинтересованы в сохранении своего материального богатства, чем в сохранении своей власти. Даже если удастся установить местонахождение активов указанных выше лидеров, их заморозка будет эффективной только при определенных обстоятельствах. Во-первых, санкционное государство должно быть относительно бедной страной, лидеры которой не имеют других вариантов обретения богатства, а во-вторых, условия, выдвигаемые санкционирующим государством, должны требовать лишь умеренных изменений, не угрожающих режимной стабильно-сти[11].
Финансовые санкции приобрели яркую политическую окраску, лишив судебный процесс прозрачности, а обви-
няемых надежных конституционных гарантий. Некоторые из тех, кто оказался в «черных» списках, подали законные иски против национальных правительств, избравших такие меры. В марте 2006 г. Управление по правовым вопросам ООН пришло к выводу, что Совету безопасности следует разработать четкие и понятные процедуры для применения финансовых санкций, которые бы предполагали право индивидов знать о мерах, введенных против них, право быть услышанным Советом в течение разумного времени, право на эффективную судебную защиту. В июне того же года генеральный секретарь потребовал от Совета безопасности разработать такие процедуры, которые бы касались как включения, так и исключения из «черных» списков финансовых санкций. Только в декабре Совет безопасности установил порядок уведомления включенных в санкционный список лиц, включавший обязанность короткого изложения причин избрания мер финансового принуждения. Также Совет учредил специальный орган, в функции которого вошло получение петиций от тех, кто хотел бы оспорить свое включение в санкционные списки. Однако эта структура не рассматривала конкретные случаи и не принимала решение о справедливости включения того или иного лица в санкционный спи-сок[12].
Критика практики финансовых санкций расширялась, и вскоре уже более 50 государств выразили беспокойство относительно произвола и отсутствия надлежащего процесса защиты прав при применении таких мер принуждения. В начале 2009 г. Международная комиссия юристов опубликовала доклад о контртеррористических мерах и правах человека, в котором прямо указывалось на произвольный и дискриминационный характер многих финансовых санкций, не достойных членов ООН[13]. В конце того же года Совет безопасности заменил орган, принимающий петиции, на омбудсмена, напрямую встречавшегося с заявителями и защищавшего их интересы[14]. Однако с тех пор, не-
смотря на проводимые реформы, далеко не все проблемы, связанные с судебной защитой лиц, включенных в санкцион-ные списки, нашли свое решение. Таким образом, традиционные финансовые санкции, учитывая небольшое число лиц, на которых они оказали негативное действие, и большое число случаев необоснованного включения в «черные» списки, редко дают как желаемый результат, так и результат без побочных эффектов.
Подводя итог рассуждениям о тарге-тировании в области санкционного инструментария, отметим, что «умные» санкции требуют своего пересмотра, поскольку они не дают ожидаемых от них результатов. Так, финансовые санкции, включаемые в число таких санкций, порождают проблемы импле-ментации и побочного эффекта. Также следует упомянуть широкие возможности избежать их негативного воздействия, которыми умело пользуются элиты, оказавшиеся под их бременем. В контексте этих рассуждений возникает закономерный вопрос, будут ли эти санкции применяться далее, продолжая демонстрировать свою неэффективность, либо все же подвергнутся совершенствованию, целью которых будет задача избавится от присущих недостатков и параллельно сохранить все их преимущества? Уже сегодня отдельные факты показывают, что ведущие акторы мировой политики выбирают второй путь, совершенствуя финансовые санкции переносом их сферы действия из физического мира в киберпространство, даже зачастую в ущерб их селективности. На лицо конвергенция привычных финансовых инструментов и специфических инструментов киберпространства, которая должна по замыслам сохранить лучшие черты экономического инструментария, т.е. исключить необходимость применения физического насилия, заставить население усилить низовое давление на собственных лидеров, а также помещать этим самым лидерам и поддерживающим их группам материально процветать и гарантировать себе политическое господство.
- Психологические науки -
Библиографический список
1. Giumelli F. Understanding United Nations Targeted Sanctions: An Empirical Analysis // International Affairs. 2015. Vol. 91. № 6. P. 1351-1368.
2. Portela C. Are European Union Sanctions «Targeted»? // Cambridge Review of International Affairs. 2016. Vol. 29. № 3. P. 915-916. (912-929)
3. Цит. по: Biersteker T.J. et al. Targeted Financial Sanctions: A Manual for Design and Implementation: Contributions from the Interlaken Process. Providence: The Thomas J. Watson Jr. Institute for International Studies, 2001. P. vi.
4. Организация Объединенных Наций (ООН). Доклад Генерального секретаря о работе Организации (A/55/1). Нью-Йорк: ООН, 2000. С. 18. (70)
5. Brzoska M. A Brief Background to the «Bonn-Berlin Process» // Design and Implementation of Arms Embargoes and Travel and Aviation Related Sanctions: Results of the «Bonn-Berlin Process» / Ed. by M. Brzoska. Bonn: Bonn International Center for Conversion, 2001. P. 10.
6. Herzog L., Walton A. Qualified Market Access and Inter-Disciplinarity // Ethics and Global Politics. 2014. Vol. 7. № 2. P. 83-94.
7. Tostensen A., Bull B. Are Smart Sanctions Feasible? // World Politics. 2002. Vol. 54. № 3. P. 373-403.
8. Gordon J. The Invisibility of Human Harm: How Smart Sanctions Consumed All the Oxygen in the Room // Social Research: An International Quarterly. 2015. Vol. 82. № 4. P. 863-874.
9. Stenhammar F. UN Smart Sanctions, Political Reality and International Law // Peace and security: Current Challenges in International Law / Ed. by D. Amneus, K. Svanberg-Torpman. Lund: Studentlitteratur, 2004. P. 150. (145-175)
10. Eckert S. The Role of Sanctions // The UN Security Council in the 21st Century / Ed. by S. Einsiedel, D.M. Malone, B.S. Ugarte. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2015. P. 413-439.
11. Elliott K.A. Analyzing the Effects of Targeted Sanctions // Smart Sanctions: Targeting Economic Statecraft / Ed. by D. Cortright, G.A. Lopez. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, 2002. P. 179. (171-182)
12. Gordon J. Smart Sanctions Revisited // Ethics and International Affairs. Vol. 25. № 3. 2011. P. 330.
13. International Commission of Jurists (ICJ). Assessing the Damage, Urging Action: Report of the Eminent Jurists Panel on Terrorism, Counter-Terrorism and Human Rights. Geneva: ICJ, 2009. P. 116-117. (213)
14. Организация Объединенных Наций (ООН). Резолюция 1904, принятая Советом Безопасности на его 6247-м заседании 17 декабря 2009 года (S/RES/1904). Нью-Йорк: ООН, 2009. С. 6-8. (18)
- noMumoMoeua -
DISCUSSIONS ON THE TARGETING IN THE FIELD OF SANCTION INSTRUMENTATION IN THE THEORY AND PRACTICE OF INTERNATIONAL
POLITICAL INFLUENCE
N.Yu. Shlyundt, candidate of legal sciences Nevinnomyssk state humanitarian and technical institute (Russian, Nevinnomyssk)
Abstract. In the article, within the framework of doctrinal reasoning, an attempt is made to analyze the advantages and disadvantages of targeted sanctions as a foreign policy tool in the theory and practice of international political influence. In the context of the comparative analysis, despite the considerable effectiveness of the research institute, the author identified the main problem associated with such sanctions, which consists in the fact that they do not guarantee the absence of side effects. It is consistently concluded that today targeted sanctions need to be revised in view of not generating the expected results from them, and the ongoing improvement of financial sanctions is effected by transferring their scope from the physical world to cyberspace, which, according to the intentions of world politics actors, is intended to preserve the best features of economic instruments.
Keywords: targeted sanctions, financial sanctions, «smart» sanctions, comprehensive sanctions, international practice, efficiency, tools, sanctions lists.
