CC BY
32
Анализ особенностей рентных отношений в государствах СНГ актуален для России, чья экономика все больше ориентирована на добычу и экспорт нефти и газа. Детальное рассмотрение этого опыта (ситуация в развитых и развивающихся государствах была представлена в № 4 и 5 журнала) позволяет сделать вывод, что государство практически всегда участвует в распределении природной ренты, и степень ее изъятия в большей степени зависит от политической воли собственника недр.
Распределение природной ренты между государством и нефтяными компаниями.
Казахстан и Азербайджан: уроки для России
С. П. БАШКИРОВ,
Ухтинский индустриальный институт, Н. В. ВОРОНИНА, главный специалист отдела методологического обеспечения ОАО «Лукойл», Москва
Наибольший интерес для России представляет опыт рентных отношений в странах СНГ, так как экономические условия в этих странах в значительной степени сходны. История развития рентных отношений в этих странах непродолжительна, а законодательная база в этой сфере развита относительно слабо.
Особый акцент был сделан на опыте основных нефтегазодобывающих стран - Казахстана и Азербайджана.
Казахстан. Порядок недропользования в Казахстане регулируется указами президента Казахстана «О недрах и недропользовании» от 27.01.96 г. (далее - Указ о недрах) и «О нефти» от 28.06.95 г. В результате внесенных значительных поправок в августе 1999 г. лицензионная система была заменена договорной системой недропользования. Данные © ЭКО 2006 г.
126 ЭКО
Ьь Ъ
нормативные акты обратной силы не имеют, т. е. все ранее выданные лицензии остаются в силе до срока их истечения.
Для получения своей доли природной ренты государство использует контракты с частным бизнесом: на проведение работ по разведке (сервисный контракт с риском); на проведение работ по добыче; о разделе продукции и на проведение работ по совмещенной разведке и добыче. Типовая форма договора между государством и инвестором, утвержденная постановлением правительства Республики Казахстан от 31.07.2001 г., определяет условия для всех трех упомянутых типов контрактов, поэтому они образуют последовательную цепочку операций, выполняемых в рамках одного договора.
По контракту на проведение работ по разведке контрактор за свой счет осуществляет на участке потенциального залегания полезных ископаемых разведывательные работы. Если разведка не выявила коммерчески рентабельных запасов полезных ископаемых, эти средства недропользователю не возмещаются.
В случае, если коммерчески рентабельные запасы обнаружены, контрактор имеет исключительное право на заключение контракта на добычу полезных ископаемых на данном участке. При заключении контракта на совмещенную разведку и добычу, обнаружив коммерчески рентабельные запасы, он автоматически приобретает исключительное право на их добычу.
В казахском законодательстве, регулирующем вопросы недропользования, можно выделить следующие значимые условия.
□ Контракторами в сфере недропользования могут являться как казахские, так и иностранные юридические и физические лица. Сторону государства в контрактах представляют уполномоченные правительством органы.
□ Контракт на разведку заключается сроком на 6 лет, при этом контрактор имеет право продлить контракт еще максимум на 4 года.
□ Контракт на добычу заключается сроком до 25 лет, а по месторождениям с крупными и уникальными запасами
полезных ископаемых - до 45 лет. В свою очередь, контракт на совмещенную разведку и добычу заключается на срок, включающий срок разведки и добычи, с учетом возможных сроков продления.
□ В ходе реализации договора контрактор обязан отдавать предпочтение казахским кадрам, привлекать услуги казахских предприятий, а также использовать оборудование и материалы, произведенные в Казахстане. При отсутствии каких-либо товаров и услуг в стране недропользователь может использовать товары и услуги иностранных организаций только по разрешению правительства (п. 1 ст. 63 Указа о недрах).
□ Договор предусматривает страхование контрактором предпринимательских рисков, имущества и гражданско-правовой ответственности, связанных с проведением работ по договору. Отдельно устанавливается также обязанность контрактора страховать риски, связанные с загрязнением окружающей среды, которые, помимо гражданско-правовой ответственности перед третьими лицами, включают в себя возможные затраты на ликвидацию последствий причиненного окружающей среде ущерба.
Таким образом, в Казахстане основной формой взаимодействия государства и частного бизнеса является соглашение о полном выполнении работ иностранными компаниями, без участия национального капитала, которое предусматривает финансирование всех работ исключительно инофирмой, принимающей на себя весь финансовый риск проекта. Обычно такой вид контракта считается оправданным лишь в тех случаях, когда речь идет о перспективных, но малоизученных районах. Если месторождения нефти или газа еще не открыты, то компании, как правило, оговаривают свое преимущественное право на получение эксплуатационной лицензии в будущем, в случае открытия месторождений и проведения конкурса (или даже без него), либо право свободно продавать (совместно с принимающим государством) геолого-геофизическую информацию, полученную в результате выполненных контрактных работ. В Казахстане 13 запад-
ных фирм работают без участия национального капитала. Восемь из них имеют контракты только на поисково-разведочные работы в различных районах страны, пять - комплексные контракты на поисково-разведочные работы и добычу нефти и газа.
Наиболее крупные иностранные компании, работающие в настоящее время в Казахстане на условиях полного риска, - это японская JNOC, англо-голландская Shell и германская Veba 01. Две последние на базе своих дочерних компаний Shell Temir Petroleum Development BV (60%) и Veba 01 Kazakhstan (40%) образовали совместное предприятие, которое в 1999 г. открыло нефтяное месторождение Сайгак в пределах блока Темир недалеко от Шубаркудука, примерно в 150 км от Актобе, и получило право на его разработку. Португальская компания Partex и оманская Oman Oil на тех же условиях проводят детальную сейсморазведку 3D и эксплуатационное бурение на месторождениях Дунга, Жоласкан и Еспелисай, в пределах западной предгорной части Мангышлака, с целью их последующей эксплуатации. JNOC, а также ряд других компаний пока выполняют только геофизические работы в пределах своих блоков.
Характерно, что и в этих случаях казахстанская сторона стремится в максимальной степени использовать для производства работ местные геофизические организации. Так, например, казахстанская компания «Геотекс» выполнила 300 км сейсморазведки 2D в пределах Северного Устюрта по заказу Oman Oil. Илийской геофизической экспедицией выполнены площадные сейсморазведочные работы 2D на прибрежном шельфе Каспия в пределах Бузачинского и Тен-гизского секторов по заказу JNOC.
Одним из рычагов изъятия природной ренты государством является его первоочередное право на приобретение у контрактора добытых полезных ископаемых по льготным ценам. Заключаемый контракт устанавливает предельный объем такого приобретения, порядок определения цен и оплаты.
Участки недр передаются для разведки и разработки на конкурсной основе. При этом национальные компании мо-
ОТРАСЛЬ 5 ЭКО № 6, 2006
гут получить участки недр на основе прямых переговоров с соответствующим компетентным органом. После принятия заявки на участие в конкурсе заявитель за отдельную плату приобретает пакет геологической информации по предлагаемому участку недр, на основании которой он вырабатывает программу своей деятельности и вычисляет основные технико-экономические показатели по осуществлению разведки и добычи. После этого заявитель составляет конкурсное предложение, которое должно содержать информацию о его предыдущей деятельности, источниках финансирования, программу работ, ожидаемый срок начала добычи, расчет расходов, доходов и капитальных вложений в развитие инфраструктуры территории, на которой будут проводиться работы.
Добывающая компания в ходе своей деятельности уплачивает адвалорные платежи, основанные на справочных ценах и объеме добычи, при этом их ставка регулируется в зависимости от затрат и качества добываемых ресурсов. Также компания уплачивает налог на прибыль корпораций, который составляет 30%. Кроме того, в Казахстане существует специальный налог на сверхдоходы от добычи нефти, основанный на внутренней норме рентабельности (IRR). Его шкала выглядит следующим образом:
0%, если IRR меньше 20%;
4%, если IRR больше 20%, но меньше 22%
8%, если IRR больше 22%, но меньше 24%
12%, если IRR больше 24%, но меньше 26%
18%, если IRR больше 26%, но меньше 28%
24%, если IRR больше 28%, но меньше 30%
30%, если IRR больше 30%.
Этот налог вычитается при расчете налога на прибыль корпораций.
Процедура проведения конкурсов страдает непрозрачностью - законодательство четко не устанавливает определяющие критерии при оценке конкурсных предложений, что создает поле для коррупции.
В настоящее время в Казахстане осуществляются реформы в области управления природной рентой. В соответствии с указом президента в январе 2001 г. был создан Национальный фонд, основной задачей которого стало снижение
зависимости страны от конъюнктуры сырьевых рынков. Первоначальный взнос в размере 600 млн дол. был внесен компанией «Шеврон» в обмен на 5%-ю долю участия в совместном предприятии по освоению месторождения Тенгиз. Источниками пополнения фонда служат дополнительные доходы бюджета, налоги, уплачиваемые нефтяными компаниями, а также бонусы и роялти, уплачиваемые иностранными партнерами совместных предприятий. В феврале 2002 г. президент Казахстана объявил о формировании национальной нефтегазовой компании «Казмунайгаз» путем слияния государственной нефтяной компании «Казахойл» и национальной нефтегазотранспортной компании «Транснефтегаз». Целью создания компании служит проведение единой государственной политики в области минеральных ресурсов.
Азербайджан. Раздел природной ренты между государством и частным бизнесом происходит на основе соглашений о разделе продукции (СРП). Для того чтобы соглашение вступило в силу, после его подписания участниками проекта оно должно быть утверждено парламентом страны.
В Азербайджане название соглашения о разделе продукции в соответствии с законом «О нефти и газе» меняется в зависимости от типа лицензии. В случае комплексной лицензии оно может называться соглашением о разведке, разработке и долевом разделе добычи или соглашением о реабилитации, разведке, разработке и долевом разделе добычи. Во втором случае контрактная площадь может быть условно разделена на две - реабилитируемую и разведываемую, для которых существенно различаются условия финансирования (в освоение ныне реабилитируемой площади Азербайджан в свое время уже вложил много средств, тогда как в освоение площади, которая только начала разведываться, средства будет вкладывать только новая компания). Фактически речь идет, конечно, не о различных площадях, а о различных объектах (тектонических блоках, горизонтах, структурных этажах), с топографической точки зрения нередко расположенных в пределах одной и той же площади. В данном случае «реабилитируемая площадь» и «разведы-
ОТРАСЛЬ
5*
ваемая площадь» - просто удобные финансово-юридические термины.
Модель раздела нефти зависит от того, добывается она на так называемых старых либо на новых месторождениях. Нефть, добываемая на старых месторождениях, разделяется на две части - «нефть местного рынка» и «нефть мирового рынка». Пропорция раздела зависит от условий добычи на данном месторождении и от динамики добычи нефти за последние несколько лет. Нефть местного рынка подлежит обязательной продаже государству по текущим внутренним ценам и за местную валюту. Нефть мирового рынка может быть реализована на экспорт. Выручка от ее продажи должна идти на погашение затрат операционной компании и распределяться в виде прибыли между партнерами.
Для новых месторождений разделения на нефть местного и мирового рынка не существует. Добываемая нефть используется для покрытия капитальных и эксплуатационных затрат операционной компании. Оставшаяся «прибыльная» нефть распределяется между государством и участниками проекта - от 50/50 в начальный период действия контракта до 90/10 в пользу государства к окончанию срока действия проекта.
Попутный газ, добываемый в ходе разработки нефтяных месторождений, должен бесплатно передаваться государственной нефтяной компании Азербайджана. Поскольку в этом случае иностранные инвесторы не заинтересованы в использовании попутного газа и лишь несут дополнительные затраты на его сбор и транспортировку, то фактически бо'льшая часть этого газа теряется. Однако такое положение может быть изменено, если в ближайшем будущем, в связи с открытием месторождения Шах Дениз, Азербайджан станет крупным экспортером природного газа, а совместные предприятия и операционные компании смогут принимать участие в этом экспорте.
В последнее время в СРП включаются пункты, предусматривающие соблюдение инвесторами требований техники безопасности и охраны окружающей среды. Государство имеет право применять к операционной компании санкции
за невыполнение условий контракта, вплоть до его прекращения. К наиболее распространенным нарушениям относятся несоблюдение сроков начала инвестирования и несоответствие заявленным объемам инвестиций и добычи нефти.
Принимающая сторона имеет право применять санкции к операционной компании за невыполнение условий контракта, вплоть до его приостановки или даже досрочного прекращения. Наиболее часто не выполняются такие условия контракта, как начало инвестирования и объем инвестиций, а также обещанный уровень увеличения добычи. Так, например, компании Commonwealth Oil & Gas, Frontera Resources и ВР Amoco, получившие в середине 1998 г. СРП-лицензии на разведку и разработку блоков соответственно на суше и в азербайджанской части Каспийского моря, к концу 1999 г. не начали на своих контрактных участках никаких работ по различным причинам (по вине инофирмы, вследствие объективных трудностей с буровым оборудованием или разного рода местных бюрократических причин). После энергичных действий государственной нефтяной компании Азербайджана, в том числе и по преодолению бюрократической волокиты, Frontera Resources приступила в начале 2000 г. к бурению на своем блоке, а ВР Amoco изыскала возможность начать проведение трехмерной сейсморазведки в пределах всей своей контрактной акватории. Британско-канадская компания Commonwealth Oil & Gas вынуждена была часть своей доли (11 из 80%) уступить американской компании Sooner Gobustan Ltd., дочерней компании Sooner International Petroleum Co (SIPCO), которая обязалась начать работы не позднее 6 мес. после оформления всей документации.
Если в ходе поисково-разведочных работ открыты коммерчески рентабельные запасы нефти, разработка месторождения начинается со дня утверждения государственной нефтяной компании Азербайджана программы разработки, составленной операционной компанией. Период разработки длится 25 лет. Этот срок может быть продлен на 5 лет в случае обнаружения запасов нефти на контрактной площа-
ди и уведомления об этом государственной нефтяной компании Азербайджана.
Уроки для России. Очевидно, что у государства и частных добывающих компаний интересы не совпадают. Для первого важно пополнение бюджета, обеспечение занятости населения, решение социальных и экологических проблем, для вторых главное - это получение прибыли. Поэтому государство и частный бизнес пытаются найти компромисс.
Анализ систем недропользования стран с различными политическими и экономическими системами показал, что практически везде государство принимает активное участие в процессе распределения природной ренты. Природные богатства принадлежат всему обществу, поэтому справедливо, чтобы доходы от их эксплуатации использовались во благо общества, а не только добывающих компаний. Особенно актуален этот вопрос для России, чья экономика становится все более ориентирована на добычу природных ресурсов. Сегодня нефтегазовый сектор создает крупнейшую долю ВВП, приносит большую часть валютной выручки и одновременно является одной из наиболее инвестиционно привлекательных отраслей. В результате и без того гипертрофированный нефтегазовый сектор аккумулирует значительную часть инвестиций, которые могли бы быть направлены в другие отрасли народного хозяйства.
Во взаимоотношениях государства и частного бизнеса в области разработки природных ресурсов мировая практика показывает, что можно выделить два основных подхода: лицензионный и договорной. В большинстве стран мира принята либо лицензионная, либо договорная система доступа к недрам.
Лицензионная система предполагает функционирование на основе административного права, т. е. с помощью нормативно-правовых актов и распоряжений. Государство распределяет лицензии на конкурсной основе. Условия конкурса определяют критерии, на основании которых выдаются лицензии. По итогам конкурса с победившими компаниями заключается лицензионное соглашение, которое регулирует права и обязанности лицензиатов в отношении государ-
ства. Компания, владеющая лицензией, в ходе своей хозяйственной деятельности уплачивает все налоговые сборы в соответствии с действующим налоговым законодательством в отношении всех корпораций, вне зависимости от рода деятельности. Помимо этого, как правило, нефтегазовая компания облагается специализированным налогом на прибыль, сбором за лицензию, платой за использование территории, роялти, экологическими сборами и другими многочисленными установленными в стране сборами и налогами. За лицензиатом остается право собственности на добываемые углеводороды, а право собственности на разрабатываемые месторождения - у государства.
Главное отличие договорного подхода от административного состоит в том, что между компанией-подрядчиком и государством заключается договор, и их взаимоотношения переходят в гражданско-правовую плоскость. Если лицензию государство может отозвать в одностороннем порядке, то договор этого сделать не позволяет, хотя, как правило, присутствует оговорка о расторжении государством договора в одностороннем порядке в «исключительных случаях». Однако эта «исключительность» должна быть обоснована. Государство также не вправе изменять и другие условия договора, к которым в первую очередь относятся положения о налоговой нагрузке на весь срок действия. При лицензионной системе налоговая нагрузка для лицензиатов может изменяться в значительной степени вслед за изменениями налогового законодательства, то есть при нестабильной налоговой системе порядок налогообложения инвесторов будет эволюционировать.
Если государство недостаточно политически и экономически сильное, происходит перекос в сторону интересов добывающих компаний, и природная рента в большей степени присваивается частным бизнесом. В противном случае у государства больше возможностей справедливо перераспределять ренту в свою пользу. Так, в недавнем прошлом у нефтедобывающих арабских стран с укреплением государственности появилась возможность изымать большую часть природной ренты. В настоящее время, как показывает опыт
нефтедобывающих государств, доля изъятия природной ренты в них одинаково высока вне зависимости от типа используемых моделей взаимодействия государства и добывающих компаний, а также государственного устройства (Норвегия и Австралия - лицензионный режим и развитая демократия; страны Ближнего Востока - сервисные соглашения и авторитарные режимы). Следовательно, степень изъятия природной ренты в большей степени зависит от политической воли собственника недр - государства.
В наиболее распространенных моделях взаимоотношений государства и бизнеса (при режиме концессий с неизменной ставкой роялти и налога на прибыль или в соглашениях о разделе продукции с фиксированной долей раздела продукции) уровень рентабельности нефтяной компании сильно варьирует в зависимости от характеристик месторождения (его местоположения, размеров, производительности, давности разработки скважин) и мировых цен на нефть.
Обычная схема четко установленной единой ставки налогообложения или раздела продукции, применяемая для месторождений с различными условиями добычи, приводит к неоднозначным, нередко дискриминационным результатам. По месторождениям с низкими затратами можно получать чрезмерную прибыль, и наоборот, для мелких месторождений рентабельность может оказаться недостаточной для привлечения инвесторов или даже для продолжения их разработки, что может привести к нерачительному использованию недр либо к тому, что компании отказываются от таких месторождений.
Поэтому для государства критически важно предложить добывающим компаниям условия, привлекательные как для крупных, так и для мелких месторождений, при сохранении долгосрочных интересов государства. Это особенно важно для развивающихся стран, желающих ускорить поисково-разведочные работы на новых перспективных территориях. В связи с этим многие страны рационализировали механизмы раздела сырьевых доходов, которые могут меняться в зависимости от конъюнктуры мировых сырьевых рынков и условий разработки конкретных месторождений.
В целях обеспечения адаптивности, гибкости при лицензионном режиме в отношении раздела природной ренты между государством и компаниями в зависимости от условий добычи используются различные инструменты, в том числе: прогрессивная ставка роялти (например, в Норвегии - от 8 до 16% от валовой стоимости добычи в зависимости от геологических условий); прогрессивный акциз в зависимости от стадии разработки и дебита месторождений (в Австралии - от 0 до 55% от валовой стоимости добычи); специальный налог на прибыль нефтяных компаний (в Норвегии -специальный налог на нефтедобычу в размере 50% или в Австралии - налог на ресурсную ренту в размере 40%), стоимостной объем которого зависит от степени прибыльности.
Несомненно, поиски наибольшей гибкости и прогрессивности в контрактных условиях представляют сложную задачу: приходится сделать выбор между простотой контрактов и сложностью некоторых механизмов. Применяя гибкие механизмы, государство тем самым создает финансовые стимулы добывающим компаниям для работы в направлении, нужном для принимающего государства.
Использование договорного или административного подхода в отношениях между государством-собственником минеральных ресурсов и добывающей компанией в значительной мере, как показывает мировая практика, зависит от степени развития демократии в принимающей стране. В странах со зрелыми демократическими институтами наибольшее распространение получил административный подход в виде лицензионного режима использования недр. В странах, где преобладают авторитарные формы правления, как правило, применяется договорной подход - концессии, СРП, сервисные соглашения. Это объясняется тем, что первую группу стран отличают достаточно зрелая рыночная среда, устоявшаяся законодательная база и стабильный налоговый режим. Во второй же группе стран добывающие компании стремятся установить с принимающим государством договорные отношения, которые позволяют более надежно и на достаточно продолжительный срок зафиксировать условия ведения бизнеса, что позволяет им оградить себя от возможных рисков, связанных с непредсказуемостью политического и экономического режима в принимающих инвестиции странах - собственниках нефти.
