CC BY
23
ПРАВО
РАСПОРЯЖЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Королев С.Н.
Рассматриваются проблемы практики органов местного самоуправления в области земельных отношений. Предлагаются научно-практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления.
DISPOSAL OF LAND BY LOCAL AUTHORITIES S.N. Korolev
The problems of the practice of local authorities in the field of land relations are discussed in the article. Available scientific and practical recommendations are given to improve the performance of local governments.
(Окончание. Начало в №1 (10) 2010 г.)
Особенности предоставления земельных участков (землеотводов) для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов
Правовая основа совершения юридических процедур в данной области достаточно устоявшаяся, хотя в ст. 30 ЗК РФ были внесены изменения и дополнения в 2004, 2006, 2008, 2009 гг.
Первой процедурой является формирование земельного участка, т.е. его индивидуализация фактическая - на местности и юридическая - документальное закрепление. Затем проводится кадастровый учет с присвоением кадастрового номера. Третьей процедурой являются торги. Согласно п. 2 [1] ст. 30 ЗК РФ допускается предоставление земельного участка без торгов при условии заключения договора о развитии застроенной территории. Публикация сообщения о проведении торгов или без проведения торгов является следующей юридической процедурой. Современным законодательством предусматриваются 2 вида публикаций:
1) в СМИ;
2) в виртуальной среде. При этом публикация в СМИ имеет приоритетное значение. В случае возникновении противоречий
в текстах необходимо руководствоваться не электронным, а бумажным носителем. Затем торги проводятся. Значительной стадией является подписание протокола о результатах торгов. Процедуры закреплены в п. 4 ст. 30 ЗК РФ.
Порядок проведения юридических процедур предусматривается ст. 31 и п. 5 ст. 30 ЗК РФ. Сначала выбирается, на основе норм площадей, которые устанавливаются законами субъектов РФ либо актами органов местного самоуправления (ст. 33 ЗК РФ). Данное действие предполагает фактическое и юридическое закрепление. Причем Решение о предварительном согласовании является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка и действует в течение 3 лет (п. 8 ст. 31 ЗК РФ). Затем проводятся кадастровые работы по участку с целью его занесения в кадастр недвижимости с индивидуальным номером. Заключительной стадией является принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.
Различают два вида жилищного строительства: индивидуальное и строительство многоквартирных жилых домов. Правила предоставления земельных участков закреп-
Королев С.Н.
ляются ст. 30 [1], 30 [2], 38 [1], 38 [2] Земельного кодекса РФ, а также предусматриваются земельным, экологическим и градостроительным законодательством.
Общее правило земельного процесса состоит в том, что земельные права на такие участки возникают у субъекта, победившего на аукционе. Без аукциона участки предоставляются только лицам, имеющим контракт на строительство объекта недвижимости либо заказ о выполнении работ; договор о развитии территории; либо в связи с признанием аукциона не состоявшимся (п. 2 ст. 30 [1] ЗК РФ).
Вторая особенность состоит в том, что участки предоставляются без предварительного согласования по территориальному зонированию, установленному градостроительными документами.
Третья особенность заключается в том, что ЗК РФ предусматривает особый порядок хода аукциона по продаже объектов и прав по ним в целях комплексного освоения земельного участка (ст. 38 [2] ЗК РФ). Под этим видом освоения следует понимать застройку участка объектами, имеющими социальное, хозяйственное значение с последующей их передачей в муниципальную собственность.
Изъятие (выкуп) земель проводится в связи с государственными или муниципальными нуждами с соблюдением целого ряда требований и в строго регламентированном порядке. Оно рассматривается как одно из оснований принудительного прекращения права на землю (п. 5 ст. 45 ЗК РФ). При этом основание должно быть законным, прямо предусмотренным федеральными законами либо в отдельных случаях - законами субъектов РФ ( пп. 3 п.1 ст. 49 ЗК РФ). Из приведенного правила следует вывод о том, что к изъятию земель органы государственной власти или местного самоуправления, уполномоченные законом решать вопросы их распределения и перераспределения, могут подходить только в случаях, когда иные варианты решения земельных вопросов от-
сутствуют, т.е. в случаях особой необходимости. Это объясняется тем, что процедура изъятия имеет серьезные политические, нравственные и материальные последствия. Принимая во внимание возможные последствия изъятия, законодатель установил в ст. 55 ЗК РФ условия и порядок изъятия, а в ст. 63 ЗК РФ - гарантии прав субъектов. Ст. 64 ЗК РФ предусматривает возможность судебной защиты прав в случае возникновения земельных споров при изъятии земель.
Не подпадает под понятие «изъятие» изменение границ и размеров земельных пользований, которое производится на основе научно обоснованных проектов землеустройства, а также принудительное прекращение земельного права субъекта в случае совершения им земельного правонарушения либо в иных случаях прямо установленных законом (ст. 54 ЗК РФ).
Понятие «выкуп» применяется и к землям, состоящим в собственности. В практике нередки случаи, когда изъятие земель становится предпосылкой к последующему их предоставлению. Процесс предоставления земельных участков включает стадии, которые предусмотрены Земельным кодексом РФ (ст. 28, 30, 30 [1], 30 [2], 34, 36).
Земельный кодекс РФ, как и Градостроительный кодекс РФ, не является актом прямого действия, поэтому его нормы предполагают развитие и конкретизацию других нормативных актов. Это также негативно сказывается на состояние законодательства о земле и градостроительной деятельности, порождая коллизии норм (противоречия) и проблемы.
Другим недостатком является межотраслевая природа отношений, возникающих на землях, которые согласно ст. 1 ЗК РФ являются пространственной основой для хозяйственной и иной деятельности. К таким отношениям нормы права применяются на основе межотраслевого подхода, суть которого закреплена в п. 3 ст. 3 ЗК РФ и состоит в приоритетности применения
Королев С.Н.
гражданско-правовых норм, если иного правила не содержится в специальном законодательстве.
Наконец, противоречия и проблемы обусловлены непоследовательностью законотворческой политики, проводимой в отношении земельного фонда РФ. Об этом можно судить на основе сопоставления норм ст. 30 ЗК РФ и введенных в 2004 г. ст. 30 [1], 30 [2]. Весьма сложная редакция и норм, регулирующих проведение аукционов (ст. 38, 38 [1], 38 [2] ЗК РФ).
Противоречия и проблемы устраняются посредством обращения к основным и специальным принципам земельного и градостроительного законодательства. В этом заключается основная научно-практическая рекомендация.
В последнее время законодательство, регулирующее отношения в области земельных пользований, активно развивается.
Специалистам следует принимать во внимание новеллу, установленную ст. 284 ГК РФ о том, что в случае неиспользования земельного участка, состоящего в собственности в течение 3 лет и предназначенного для сельскохозяйственного производства, жилищного и иного строительства, изымается, а не выкупается по решению суда. Использование этой нормы позволит на практике активнее реагировать на не-
рациональное использование земельных участков.
Важной новеллой является положение п. 8 ст. 1 ЗК РФ о том, что деление земель на категории должно определяться, исходя из разрешенного использования и зонирования территорий. Данная норма была введена в 2008 г. и позволит активно применять в правоприменительной практике положения Правил землепользования и застройки, которые нередко верно определяются как «земельная конституция города».
В 2008 г. в Земельном кодексе РФ было введено большое число новых поправок, 7 - федеральными законами. Для сравнения: в 2004 году таких законов было принято 5, а в 2005 г. - 4.
Значительное по практической важности дополнение было внесено в ЗК РФ Федеральным законом от 10.05.2007 г., предоставляющее возможность органами государственной власти и местного самоуправления резервировать земли на срок до 7 лет, а под строительство линейных объектов -до 20 лет.
Серьезные изменения произошли во времени кадастрового дела. Согласно ФЗ от 13.05.2008 г. № 66 государственный земельный кадастр был заменен земельным государственным кадастром недвижимости и вошел в содержание последнего.
ЛИТЕРАТУРА
1. Советское земельное право / Под ред. проф. В.С. Шелестова. Харьков: Высшая школа, изд-во при Харьк. ун-те, 1981. С. 59.
2. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 56.
3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. 4- изд. М.: ЭКСМО, 2009. С. 190-193.
4. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 54.
5. Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций. М.: Проспект, 2009. С. 72.
6. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2009. С. 190.
7. См. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. 4-е изд. перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2009. С. 16.
ПРАВО
8. Муниципалитет - (лат.) самоуправляющая община.
9. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1998. С. 242.
10. В юридической литературе позитивно оценивается деятельность Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который занимается проблемой «избыточных» функций, которые предлагается упразднять либо передавать иным субъектам: саморегулируемым организациям и др. См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2009. С. 191.
11. Российская газета. 2008. 30 июня.
12. Крассов О.Н. Земельное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 120.
13. Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций. М.: Проспект, 2009. С. 108.
14. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ. М.: Проспект, 2010. С. 349.
15. Крассов О.Н. Земельное право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 176.
16. В связи с учреждением Госфонда содействия развитию жилищного строительства ожидается, что с 2012 года не менее 30% жилья будет возводится на госземлях. Деятельность Госфонда РЖС станет мощным стимулирующим фактором для органов местного самоуправления. См.: Коммерсант. 2009. 20 ноября.
