CC BY
189
УДК 336.5
БАЙОТАО АТЙОААВЙОААГ ГТаТ А^АяАОА: ЙТААояАГЁА Ё ОБА ГЙОТб! АОЁВ
Расходы государственного бюджета представляют собой важнейшую составляющую государственных расходов, они определяют динамику последних, качественную структуру и результативность.
Тенденции изменения (роста) государственных расходов и их составляющей - расходов государственного бюджета - исследуются и объясняются посредством различных теорий и гипотез. Среди теорий, объясняющих причины динамики государственных расходов, в том числе расходов государственного бюджета, особое место занимают теория внутренних экономических факторов, теория внутренних политических факторов и теория внешних факторов.
Методологический подход к исследованию этих вопросов основан на том, что уровень государственных расходов трактуется как результат функционирования рынка предлагаемых государством товаров и услуг. Если учесть, что государственные услуги направлены на предоставление общественных благ, то фактически динамика государственных расходов определяется соотношением предложения и спроса на общественные услуги.
Основу теории внешних факторов составляет гипотеза о том, что крупномасштабные социальные потрясения типа войн, периодов депрессий или кардинального реформирования общественного устройства изменяют представление людей об уровне и пределах налогообложения, с одной стороны, и об уровне и динамике государственных расходов - с другой. Последствием трансформации поведения людей является так называемый «эффект смещения» (смещения государственных расходов и доходов к более высокому уровню, чем это было до возникновения особых социальных событий).
Развитие расходов государственного бюджета тесным образом связано с изменением направленности и содержания функций государства. Традиционные функции государства обеспечиваются бюджетными расходами по таким статьям, как «общегосударственные вопросы», «национальная оборона», «национальная безопасность и правоохранительная деятельность». Современные функции государства соответствуют критериям социального государства и обеспечиваются такими бюджетными расходами, которые представлены через статьи «национальная экономика», «образование», «здравоохранение и спорт», «социальная политика», «культура, кинематография, средства массовой информации».
В современных условиях большинство стран мира на реализацию «современных» функций государства в виде расходов государственного бюджета затрачивают 17,5% ВВП, а на обеспечение «традиционных» - лишь 5,3% от ВВП, соотношение между функциями государства и расходами государства на обслуживание этих функций складывается как 3,4 к 1. Для развитых стран, где аналогичные показатели составляют в среднем 25% и 3,9%, пропорции характеризуются как 6,4 к 1 [3. С. 27 - 35].
Если же обратиться к анализу показателей федерального бюджета в России, то в 2006 г. на выполнение «традиционных функций» государство расходовало около 6% ВВП. Такой показатель на 25% больше вышеупомянутого «мирового уровня», тогда как на выполнение «современных» функций - всего около 3,5% ВВП (это в 5 раз меньше, чем мировой показатель) [2. С. 7 - 9].
При исследовании природы расходов государственного бюджета необходимо определиться с качественной характеристикой государственного бюджета как экономической категории. Правомерно рассматривать государственный бюджет как систему денежных отношений, возникающих между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, и как совокупное движение бюджетных ресурсов посредством входящих и исходящих денежных потоков.
Результативность денежных отношений, составляющих содержание расходов государственного бюджета, зависит от различных факторов, в
А. Í. ЫадаТоаа,
ёаТаёаао уёТТТ/ ё+а-пёёд Таоё, аТоаТо ёа-оаади ааТаа ё ёдааё-оа, ЫАЫУО
ААЙОГёЁ. 2008. № 5(24)
том числе от качества бюджетного фонда или государственного бюджета. В свою очередь, качество государственного бюджета зависит, во-первых, от модели организации процессов составления и исполнения бюджета; во-вторых, от обеспечения принципов составления и исполнения бюджета.
В отношении первого фактора, оказывающего влияние на качество бюджета, отметим, что в мировой практике встречаются две модели организации процессов составления и исполнения бюджета.
Первая модель имеет основой программно-целевой метод бюджетного планирования. Вторая модель характеризуется как среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат. Начиная с 2005 г. в России активно идет процесс реализации бюджетной реформы. Суть этой реформы сводится к смещению акцентов бюджетного процесса с управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса. Изменяются временные параметры формирования бюджетного фонда: они распространяются на среднесрочные перспективы для участников бюджетных отношений. Целью реформирования процесса расходования бюджетного фонда является создание механизмов, обеспечивающих эффективное управление бюджетными средствами.
При рассмотрении второго фактора, оказывающего влияние на качество бюджета, необходимо исходить из следующих принципов составления и исполнения бюджета:
1) сбалансированность бюджета (характеризуется как обеспечение количественного соответствия расходов и доходов бюджета);
2) пропорциональность бюджета (характеризуется определенными соотношениями между элементами расходов и доходов бюджета. При этом наполняемость показателей доходной части бюджета должна быть определена в соответствии с нормами налогового законодательства, в свою очередь, наполняемость расходной части бюджета должна отражать направления заявленной экономико-социальной политики государства);
3) прозрачность бюджета (информационная открытость бюджетной системы не только для государственных органов, но и для общества в целом);
4) эффективность бюджета (характеризуется обеспечением наилучших результатов, которые должны достигаться с наименьшими затратами для государства);
5) ликвидность бюджета. Данный принцип, характеризующий процесс обеспечения качества бюджетного фонда, заключается в стремлении иметь в распоряжении необходимый объем ликвидных активов для осуществления оплаты бюджетных обязательств с позиций наибольшего эффекта.
Таким образом, при исследовании содержания расходов государственного бюджета и факторов, определяющих их динамику, необходимо принимать во внимание результативность реализации различных принци -пов, характеризующих качество бюджета, в том числе способность бюджетных отношений обеспечивать ликвидность бюджета и его расходов.
Расходные полномочия в ходе бюджетного процесса приобретают форму расходных обязательств. Такой под-
ход в российской практике был реализован путем введения ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Расходное обязательство как преобразованная форма расходов государственного бюджета позволило четко разграничить реальные расходные обязательства между уровнями бюджетной системы. Расходные обязательства согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Расходы бюджета, предусмотренные в законе о бюджете на соответствующий финансовый год, представляют собой следующее звено трансформации расходов бюджета. Утвержденный закон о бюджете содержит распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов определенного бюджета. Таким образом, бюджетные ассигнования - это бюджетные средства, предназначенные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. В ходе дальнейшей трансформации в рамках бюджетного процесса расходы государственного бюджета приобретают форму бюджетных обязательств.
Бюджетные обязательства представляют собой такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Данное определение выявляет отличие расходного обязательства от бюджетного обязатель -ства, а именно: неисполненные объемы расходных обязательств, не включенные в бюджет текущего года, не могут быть признаны бюджетными обязательствами.
В ходе исполнения бюджета при составлении получателями бюджетных средств платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, происходит преобразование бюджетного обязательства в принятое денежное обязательство. В процессе принятия денежных обязательств должно быть выдержано обязательное условие: суммы принимаемых денежных обязательств не могут превышать суммы доведенных до получателей средств лимитов бюджетных обязательств.
Одним из завершающих этапов рассматриваемой трансформации является подтверждение (исполнение) принятых денежных обязательств.
Соответственно, объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. При этом подтвержденные денежные обязательства могут отличаться от принятых денежных обязательств, что обусловлено отказом органа, исполняющего бюджет, подтвердить принятые денежные обязательства. Исчерпывающий перечень случаев отказов определен ст. 226 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1]. Так, отказ от исполнения принятых денежных обязательств может последовать в случае несоответствия принятых денежных обязательств закону о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств или в случае несоответствия принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения и т.д.
После завершения процедуры подтверждения принятых денежных обязательств производится расходова-
ние бюджетных средств, которое осуществляется путем списания денежных средств со счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. При этом объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств. Как результат - происходит преобразование формы расходов государственного бюджета как денежного обязательства в форму кассового расхода или денежного потока.
Приведенная выше схема трансформации расходов государственного бюджета позволяет судить о транзитном характере данных расходов. На это указывают, с одной стороны, соотношение момента поступления доходов в виде государственных денежных средств на счет бюджета и осуществления расходов в виде кассового платежа, с другой стороны - наличие определенной ас-симетрии (неравнозначности) процесса формирования расходных обязательств, начиная от расходных полномочий и заканчивая денежными обязательствами.
Казначейское исполнение бюджета реализуется в отношении бюджета как денежного фонда и в отношении бюджетополучателей как институциональных субъектов, которым обеспечивается доступ к государственным средствам.
В отношении бюджетного фонда в целом, каждого звена бюджетной системы (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, муниципальных бюджетов) посредством кассового исполнения бюджета органами Федерального казначейства осуществляются:
- мобилизация и учет поступлений в бюджетную систему налогов, сборов и иных обязательных платежей с последующим их распределением между бюджетами бюджетной системы;
- проведение и учет операций кассовых выплат из бюджетов;
- кассовое обеспечение распределения финансовой помощи из Федерального бюджета между бюджетами.
В отношении бюджетополучателей кассовое исполнение бюджета органами Федерального казначейства определяется следующими операциями:
- доведением до бюджетополучателей показателей бюджетных обязательств;
- контролем за принятием со стороны бюджетополучателей денежных обязательств (с целью ограничения суммы денежных обязательств величиной доведенных бюджетных обязательств, проверки правомочности принятия обязательства);
- проведением кассового расхода (включая контроль за наличием свободного остатка бюджетных обязательств, остатка доведенных объемов финансирования, соответствием проводимой операции кодам бюджетной классификации расходов бюджетов и пр.).
Обращает на себя внимание тот факт, что формирование денежных обязательств осуществляется бюджетополучателями, и идентификация их с бюджетными обязательствами происходит только тогда, когда Федеральное казначейство примет эти обязательства на учет и тем самым от имени государства предоставит право на расходование бюджетных средств в соответствии с заключенным бюджетополучателем договором.
Бюджетополучатели, заключая договоры с субъектами рынка на поставку товаров (работ, услуг), оформляя платежные документы с целью проведения расходных кассовых операций из бюджетного фонда, определяя
сроки потребности в денежных средствах и дискретность их поступления, фактически формируют финансовые параметры для расходов государственного бюджета.
Казначейство также играет активную роль в ходе процесса принятия бюджетополучателями денежных обязательств и последующего проведения кассовых расходов в оплату этих обязательств.
Во-первых, принятые денежные обязательства бюджетополучателя принимают характер бюджетных при постановке их на учет органами казначейства. В настоящее время данная схема реализована при заключении бюджетополучателями договоров на оплату коммунальных услуг и арендных платежей.
Во-вторых, органами казначейства осуществляется мониторинг процесса принятия бюджетных обязательств, в ходе которого реализуется предварительный контроль на стадии санкционирования расходов. Данный контроль заключается в проверке соответствия суммы принимаемых денежных обязательств, определенных для каждого конкретного бюджетополучателя, лимитам бюджетных обязательств на финансовый год.
В то же время необходимо отметить, что на сегодняшний день существуют различные варианты казначейского исполнения бюджетов, за исключением федерального, функции по кассовому исполнению кото -рого возложены на органы Федерального казначейства.
Первый вариант предусматривает открытие и ведение лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета в органах Федерального казначейства.
Второй вариант предусматривает открытие главным распорядителем, распорядителем и (или) получателем средств соответствующего бюджета лицевых счетов для учета операций по расходам бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета.
Первый вариант представляет собой процесс казначейского исполнения бюджетов различных уровней. Второй вариант - это совокупность операций органов Федерального казначейства по кассовому исполнению бюджетов и взаимодействию с бюджетополучателями, так как в данном случае имеют место связи, аналогичные тем, что возникают в ходе кассового исполнения федерального бюджета.
Таким образом, понимание содержания расходов государственного бюджета как двусторонней категории, сосредоточение внимания на изменении роли бюджетополучателя в процессе исполнения расходов бюджета, а также выделение в качестве важнейшего фактора эффективного казначейского обеспечения расходов бюджета фактора ликвидности позволяет, на наш взгляд, обеспечить теоретическую основу для последующего рассмотрения настоящей проблемы.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145-ФЗ (принят 17.07.1998 г.) с изм. от 8.11.2007 // Российская газета. 2007.14 нояб. (№254).
2. Нестеренко Т.Г. Этапы бюджетной реформы // Финан-сы.2008. № 2.
3. Первеева Б.Н. Бюджетирование в кредитных организациях России // Вестник ГУУ. 2006. № 1.
