CC BY
13
•Q С
о
>3 «Q
И &
С)
УДК 347.963 ББК 67.72(4Укр) П16
V.N. PANOV*
WAYS TO IMPROVE ADMINISTRATIVE AND REGULATORY FUNCTIONS OF THE HUMAN RIGHTS
OF THE PROSECUTION
Аннотация: в статье дано понятие «административно-правовое регулированиеправозащитной функции органов прокуратуры», а также на основании анализа современного состояния административно-правового регулирования правозащитной функции органов прокуратуры1 определены пути его усовершенствования.
Ключевые слова: органы прокуратуры, правозащитная функция органов прокуратуры, административно-правовое регулирование правозащитной функции органов прокуратуры.
ВАСИЛИИ НИКОЛАЕВИЧ ПАНОВ*
ПУТИ
УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Annotation: in this paper the concept of «administrative and legal regulation functions of the prosecution of human rights» is given, and ways to improve it are mentioned (based on an analysis of the current state of administrative and regulatory functions of the human rights of the prosecution)
Key words: prosecutors, advocacy function of the prosecution, administrative and legal regulation of the human rights of the prosecution function.
Социально обусловленный характер правозащитной функции, которая возлагается на органы прокуратуры, вызывает необходимость четкого и качественного правового урегулирования этой функции, так как недостатки и пробелы в законодательном обеспечении данного вопроса могут привести к нарушению прав и законных интересов граждан или несвоевременному предоставлению им правовой помощи из-за неоднозначности определения полномочий органов прокуратуры в правозащитной сфере. Важное значение приобретает административно-правовое регулирование правозащитной функции органов прокуратуры, поскольку с его помощью законодательно закрепляются организационные и управленческие основы реализации указанной функции. Этот вопрос приобретает особую актуальность в условиях реформирования уголовной процессуальной системы государства с принятием нового Уголовного процессуального кодекса. Именно поэтому определение современного состояния административно-правового регулирования правозащитной функции органов прокуратуры поможет выявить и устранить существующие недостатки в этой сфере, согласовать положения различных нормативных актов между собой и определить пути его усовершенствования.
Исследование данного вопроса прежде всего требует определения терминов «правовое регулирование» и «административно-правовое регулирование».
* Соискатель кафедры административного, финансового и информационного права Учебно-научного института права и массовых коммуникаций (Харьковский национальный университет внутренних дел) Е-шаЛ: [email protected].
С.С. Алексеев определял следующие специфические особенности правового регулирования: во-первых, по своей природе оно является такой разновидностью социального регулирования, которая строится так, чтобы иметь целенаправленный, организованный, потенциально результативный характер; во-вторых, осуществляется при помощи целостной системы средств, реально выражающих материю позитивного права как нормативного институционного образования - регулятора1. Таким образом, автор подчеркивает, что правовое регулирование, выступая частью социального регулирования, имеет целенаправленный организационный характер, то есть оказывает влияние на определенный вид правоотношений, обеспечивая при этом их упорядочение и приведение к системе общих правил. Для этой цели может использоваться определенный вид правовых средств.
Одним из видов правового регулирования выступает административно-правовое регулирование. По мнению В.М. Бевзенко, административно-правовое регулирование является производной категорией относительно общего правового регулирования. Следует отметить, что на специфику правового регулирования, а соответственно и специфику административно-правового регулирования влияют элементы общественных отношений, таких как правовой статус субъектов особенности объектов2. Можно выделить следующие специфические черты административно-правового регулирования: 1) выступает особым видом правового регулирования, отличаясь спецификой правового статуса субъектов и особым объектом; 2) направлено на упорядочение особого вида правоотношений - административно-управленческих правоотношений; 3) характеризируется использованием специфического набора правовых средств - приказ, государственные принудительные меры и т. д.
Учитывая такую специфику, административно-правовое регулирование правозащитной функции органов можно определить как механизм закрепления в административно-правовых нормах организационно-управленческих основ реализации правозащитной функции с целью упорядочения общественных правоотношений в сфере защиты прав и законных интересов граждан органами прокуратуры.
Основу административно-правового регулирования различных видов правозащитных функций органов прокуратуры Украины в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты: Конституция Украины3, Уголовный процессуальный кодекс Украины4; законы
Украины «О прокуратуре»5, «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»6 и т. п.; отраслевые приказы Генерального прокурора Украины «Об организации прокурорского надзора за соблюдением и применением законов» от 7 ноября 2012 г. № 3гн7, «Об организации работы по рассмотрению и разрешению обращений и личного приема в органах прокуратуры Украины»8 от 21 июня 2011 г. № 9гн, «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан» от 2 апреля 2012 г. № 7гн9 и т. п.
Каждый из этих нормативных актов определяет тот или иной вид правозащитной функции или регулирует отдельную сферу ее реализации. Так, Конституция Украины, как основной Закон государства, определяет функции и систему органов, наделяя эти органы статусом правоохранительных органов.
Уголовный процессуальный кодексУкраины наделяет органы прокуратуры широким кругом полномочий в сфере контрольно-надзорной функции за осуществлением досудебного следствия и функцией поддержания государственного обвинения в ходе судебногорассмотрения уголовных дел. Характерным моментом является то, что административно-правовой статус прокурора определяется его участием в уголовном производстве на стороне обвинения. Однако такое положение прокурора никоим образом не снижает правозащитный характер его функций, которая в уголовном производстве проявляется в защите прав и интересов участников уголовного процесса (причем как стороны обвинения, так и стороны защиты) во время проведения следственных действий, в судебном разбирательстве и т. д.
Закон Украины «О прокуратуре» определяет правовые основы, задачи и цель деятельности органов прокуратуры. Закон к правозащитным функциям относит: 1) поддержание государственного обвинения в суде; 2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом; 3) надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; 4) надзор за соблюдениемзаконов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
со ш ■Ö
I
0" ^
Сс
о 0"
•Q С
о
>3 «Q
И &
оо
Однако, несмотря на широкий круг функциональных обязанностей органов прокуратуры в сфере защиты прав и интересов граждан, определенных в этом Законе, по мнению некоторых ученых, отдельные его положения нуждаются в дополнении. В частности, П.В. Шумский считает, что в Законе «О прокуратуре» не надлежащим образом урегулирован вопрос соблюдения прав граждан при привлечении их к административной ответственности. По действующему законодательству налагать административные взыскания вправе 35 органов исполнительной власти, а также судьи10. Вследствие этого возникает необходимостьурегулирования процедуры осуществления прокурорского надзора в этой сфере, причем для конкретизации и упорядочения данной процедуры целесообразно принять отдельный отраслевой приказ Генерального прокурора.
Кроме того, по мнению разработчиков законопроекта «О прокуратуре» В.Д. Швеца, Ю.В. Про-копчука и др., в действующем Законе «О прокуратуре» недостаточно урегулирован вопрос прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Авторы законопроекта отдельно включили данную функцию органов прокуратуры и детализировали ее в гл. 13 законопроекта11. Это предложение является справедливым, учитывая недостаточный уровень законодательного упорядочения этой надзорной функции в действующем Законе. Учитывая обновление уголовного процессуального законодательства представляется необходимым принятие нового Закона «О прокуратуре», положения которого будут согласованы с новым Уголовным процессуальным кодексоми другими нормативными актами.
Правозащитная функция органов прокуратуры в антикоррупционной сфере определена Законом «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». Этот Закон возлагает на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции в пределах предоставленных полномочий. Конкретизируеткоординационные полномочия органов прокуратуры в этой сфере приказ Генерального прокурора «О координации деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия преступности и коррупции»12, принятие которого стало позитивным моментом современного административно-правового регулирования правозащитной функции, поскольку
до этого данный вопрос был урегулирован не в полной мере.
Особое значение правозащитная функция органов прокуратуры имеет в сфере защиты прав лиц, отбывающих уголовное наказание, вследствие того, что их конституционные права значительно ограничены, из-за чего данная категория граждан не в состоянии самостоятельно защитить свои законные права и интересы. На реализацию этой функции направлено действие приказа Генерального прокурора Украины от 2 апреля 2012 г. № 7гн «Об организации прокурорскогонадзора за соблюдением законов при исполнении судебныхрешений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан». Этот приказ определяет основания, условия, периодичность и порядок осуществления органами прокуратуры надзорной функции в этой сфере и указывает, что при осуществлении надзорной деятельности приоритетным направлением считается соблюдение: конституционных прав и свобод человека, гражданина, иностранцев и лиц без гражданства во время их пребывания в местах содержания осужденных, учреждениях предварительного заключения, выполнения наказаний и других мер принудительного характера, связанных с ограничением их личной свободы; режимных требований, порядка и условий содержания осужденных и взятых под стражу лиц, отбывания наказаний осужденными; законодательства, направленного на предотвращение пыток и других видов жестокого обращения с задержанными, взятыми под стражу и осужденными; законов во время производства оперативно-розыскной деятельности в учреждениях Государственнойпенитенциарной службы Украины; законов при выполнении наказаний, не связанных с лишением свободы; законов в сфере предотвращения и противодействия коррупции в поднадзорных органах и учреждениях; законодательстваоб обращении граждан, обеспечения гарантий независимости рассмотрения и решения заявлений, ходатайств, жалоб и предложений заключенных и осужденных. Таким образом, положения данного приказа направляют свое действие на утверждение режима законности в учреждениях предварительного заключения и местах отбывания криминальных наказаний, который включает в себя: 1) соблюдение законодательстваработниками и служащими соответствующих учреждений, в том числе регулирующих права заключенных и лиц, отбывающих наказание в этих учреждениях;
2) предоставление лицам, отбывающим наказание, необходимогоуровня социальных и правовых гарантий, обеспечивающих нормальные условия труда, проживания, питания и пр.; 3) обеспечение такого уровня соблюдения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами, который исключает возможность попадания в места лишения свободы или применение иных мер уголовной ответственности к невиновным лицам. К сожалению, последний элемент режима законности в значительной мере нарушается (как, впрочем, и другие его составляющие), что свидетельствует о недостаточном уровне административно-правового регулирования указанной правозащитной функции.
Не менее важное значение для администра -тивно-правового регулирования правозащитной функции органов прокуратуры имеет приказ Генерального прокурора Украины «Об организации работы по рассмотрению и разрешению обращений и личного приема в органах прокуратуры Украины». Он определяет полномочия органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением законодательствао работе с обращениями граждан государственными органами и организациями, а также самостоятельного произведения этой функции в системе своих органов. Недостатком приказа является нечеткость определения вопросов, с которыми граждане в своих обращениях могут обратиться к органам прокуратуры, а законодательная формулировка «кроме тех, которые отнесены к подведомственности судов» не дает четкого понимания критериев разграни -чения, поскольку к подведомственности судов отнесены все сферы правоотношений, возникающих в государстве(Конституция Украины). Необходимо конкретно определить вопросы законности деятельности государственных учреждений и органов государственной власти, их должностных лиц, включая жалобы на их действия; вопросы, связанные с соблюдением прав участников уголовного производства во время осуще-
ствления досудебногорасследования уголовных дел; вопросы, связанные с соблюдением прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения (или ограничения) свободы, или лиц, к которым применены иные меры уголовной ответственности; вопросы, касающиеся защиты прав и интересов социально незащищенных групп населения; вопросы, касающиеся соблюдения законодательства в сфере права граждан на обращение в государственные органы; вопросы, связанные с деятельностью должностных лиц органов прокуратуры, законности в этой сфере и пр. Хотя данные вопросы тем или иным образом затронуты в разных отраслевых приказах Генерального прокурора, тем не менее следует сосредоточить указанный перечень в одном правовом документе, и целесообразнее всего это сделать в приказе «Об организации работы по рассмотрению и разрешению обращений и личного приема в органах прокуратуры Украины». Кроме того, считаем, что территориальная подведомственность должна решаться путем передачи соответствующего обращения в тот орган прокуратуры, к чьей территории относится урегулирование данного вопроса. Таким образом, отказать в принятии и рассмотрении обращения на основании территориальной неподведомственности органы прокуратуры не смогут.
Для усовершенствования административно-правового регулирования правозащитной функции органов надо принять следующие меры: 1) систематизировать многочисленные нормативно-правовые акты, наиболее важные положения вынести в Закон «О прокуратуре»; 2) в соответствующих отраслевых приказах или иных законодательных актах предусмотреть урегулирование общественных отношений, возникающих в сфере реализации правозащитной функции органами прокуратуры, поскольку не все сферы этих отношений урегулированы должным образом; 3) некоторые нормативные акты обновить или согласовать с новым Уголовным процессуальным кодексом Украины.
со ш ■Ö
I
О" ^
Сс
о
О"
Список использованной литературы
1 См.: Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория Философия. Опыт комплексногоисследования М., 1998. С. 361.
2 См.: Бевзенко В.М. Участие в административном судопроизводствесубъектов которые обеспечивают институтпрезидентства в Украине // Адвокат: 2008. N° 3. С. 28.
3 См.: ВедомостиВерховнойРады Украины. 1996. № 30. Ст. 141.
4 Урядовый курьер. 2012. № 99 [Электронный ресурс]. URL: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/ 4651%D0%B0-17.
5 См.: ВедомостиВерховнойРады Украины. 1991. № 53. Ст. 793.
6 См.: Там же. 2011. № 40. Ст. 404.
7 [Электронный ресурс]. URL: http://zakon:nau:ua/doc/?uid=1041:51103.2& nobreak=1.
8 [ Электронный ресурс]. URL: http://www.gp.gov.ua
9 [Электронный ресурс]. URL: http://www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102.
10 См.: ШумскийП.В. ПрокуратураУкраины учеб. пособие. Киев, 1998. С. 18. ^ 11 О прокуратуре: законопроэкт от 19 сентября 2008 г. № 2491 [Электронный ресурс]. URL: http:// Q w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pi3511=32493.
12 См.: О координациидеятельности правоохранительных органов в сфере противодействияпреступности и коррупции приказ Генерального Прокурора Украины от 16 ачня 2013 р. № 1/1гн [Электронный ресурс]. ^ URL: http://www. gp.gov.ua/ua/gl.html?_m= publications&_t=rec&id=94102.
IS *
& oo
