CC BY
73
5. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО; ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО; СЕМЕЙНОЕ ПРАВО; МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03); ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС; АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.15)
5.1. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Ситдикова Любовь Борисовна, д-р юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Московский городской педагогический университет. Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин. E-mail: [email protected]
Аннотация: На современном этапе развития общества контракты в сфере закупок товаров, работ, услуг обусловлены особой целевой направленностью, поскольку они направлены на удовлетворение потребностей государства в лице его органов и органов местного самоуправления, обеспечения их жизнедеятельности и выполнения функций. В статье рассматриваются вопросы совершенствования законодательства, а также обеспечения частных и публичных интересов при их регулировании, на примере материалов судебной практики.
Ключевые слова: договор, закупки, товары, работы, услуги.
WAYS OF IMPROVEMENT OF LEGISLATION IN THE SPHERE OF PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS
Sitdikova Lyubov Borisovna, Dr of law, Professor. Position: Professor. Place of employment: Moscow city pedagogical University. Department: civil and legal disciplines chair. Email: [email protected]
Annotation: At the modern stage of society development contracts in the procurement of goods, works, services due to the special goal, because they are aimed at meeting the needs of the state represented by its bodies and bodies of local self-government, providing their vital activity and functions. The article considers the issues of improving legislation and ensuring private and public interests when regulating, for example, materials of judicial practice.
Keywords: contract, procurement, goods, works, services.
Анализ отношений, возникающих по поводу государственного контракта, служит основой, показывающей тесное взаимодействие права и экономики на современном этапе. Посредством заключения государственного контракта достигаются такие цели, как поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности страны, обеспечение нормального функционирования экономики, социальной сферы, медицинской и образовательной систем и т.д. Именно этим можно объяснить о возрастании роли государст-
венного регулирования отношений в сфере публичных закупок.
В Закон № 44-ФЗ был внесен ряд изменений, которые направлены на защиту интересов участников государственных закупок в условиях кризиса. Новые нормы установили возможность в 2016 году изменять существенные условия контракта, предоставлять контрагенту отсрочку уплаты неустоек и в определенных случаях не устанавливать в документации о закупке требование об обеспечении исполнения контракта.
Порядки и условия реализации данных мер были утверждены Правительством РФ в марте 2016 года. Так, были приняты три постановления, направленные на реализацию «антикризисного» плана: Постановление Правительства РФ от 14 марта 2016г. № 190 [1]; Постановление Правительства РФ от 11 марта 2016г. № 182 [2]; Постановление Правительства РФ от 14 марта 2016г. № 191 [3]. Эти постановления Правительства РФ являются временными мерами и действуют до 1 января 2017 года.
При неисполнении обязательств по контракту контрагента необходимо внести в список недобросовестных поставщиков, размещенный в Единой информационной системе. Так, если контракт не может быть исполнен по причине резкого удорожания товаров или услуг, а не по вине контрагента, принятые меры позволят снизить такой риск. Применяя нормы постановлений, учреждение поможет снизить финансовую нагрузку на поставщика в условиях кризиса. Указанные мероприятия призваны в условиях кризиса обеспечить исполнение государственных и муниципальных контрактов в 2016 году.
Рассматривая контрактную сферу закупок следует остановиться на примере Центрального аппарата Ро-симущества Так, независимый негосударственный исследовательский центр «Национальный Рейтинг Прозрачности Закупок» подвел итоги закупочной деятельности государственных органов власти в 2015 году. По результатам анализа, проведенного Центром, Роси-мущество было признано добросовестным заказчиком среди федеральных органов исполнительной власти и награждено высшей премией «Гарантированная прозрачность»! В проведённом в 2015 году исследовании приняли участие 72 государственных закупщика федерального уровня, 83 субъекта Российской Федерации и 86 муниципальных образований. Были учтены результаты закупок 64 корпоративных и 106 коммерческих заказчиков. Общий объем размещенных закупок за анализируемый период составил порядка 5,65 трлн. руб., что на 15% меньше прошлогоднего значения. При этом количество конкурентных закупочных процедур увеличилось на 23% и составило 3 123 772.
1 Росимущество второй год подряд входит в число лидеров национального рейтинга прозрачности закупок среди федеральных органов исполнительной власти. Код доступа http://www.rosim.ru/press/278158 (дата обращения 08.04.2016).
Согласно отчетности по закупкам для обеспечения функционала центрального аппарат Росимущества в
2015 г. проведено 651 процедура размещения заказов. Общая экономия бюджетных средств по результатам проведения процедур составила 14,54% от общей суммы размещения заказа.
Однако не все участники контрактной системы занимают такую высокую позицию. На практике возникает множество споров, возникающих в процессе применения Закона № 44-ФЗ. Рассмотрим некоторые из них для целей выявления проблем и предложений по их устранению.
Так, Арбитражным судом Курской области в январе
2016 года было рассмотрено дело по иску ООО «Сум-лайн» к детскому саду «Росинка» г. Курска о взыскании 8954 руб. 38 коп. долга по договору, 98 руб. 50 коп. процентов за нарушение срока оплаты поставленного товара и 10000 руб. судебных расходов за юридические услуги [4].
В процессе рассмотрения дела ответчиком сумма основного долга была оплачена в полном размере, и истец отказался от иска в данной части, определением суда в данной части производство по делу было прекращено.
Как следует из материалов дела, между ООО «Сум-лайн » (поставщик) и детский сад «Росинка» г. Курска (заказчик) с соблюдением Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заключен гражданско-правовой договор №4 от 12.01.2015 года в соответствии с которым поставщик принял на себя обязательства поставить для нужд заказчика гречневую крупу питания дошкольников (далее - товар), а заказчик обязался принять и оплатить этот товар (пункт 1.1 договора). Условиями договора определено, что.
Оплата по данному договору производится заказчиком за счет средств городского бюджета, внебюджетных средств (родительская плата) путем перечисления денежных средств на расчетный счет поставщика в сумме, указанной в договоре, за фактически поставленный товар, в течение 30-ти календарных дней после подписания товарной накладной, получения сертификата соответствия (декларации), акта приемки товара.
Во исполнение условий вышеуказанного контракта истец поставил в адрес ответчика товар на общую сумму 8954 руб. 38 коп., что подтверждается подписанными сторонами без замечаний и без разногласий по количеству, качеству и стоимости поставленного товара. Направленная в адрес ответчика претензия №166/2 от 14.07.2015 города с требованием оплаты долга оставлена без своевременного удовлетворения.
Ответчик оплату поставленного товара произвел с нарушением установленного договором срока. В связи с нарушением срока оплаты задолженности за поставленный и принятый товар, истец на основании ст. 395 ГК РФ начислил к взысканию с ответчика 178 руб. 53коп. процентов за пользование чужими денежными.
Суд пришел к выводу о том, что исковые требования подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Поскольку заключенный между сторонами гражданско-правовой договор связан с поставкой товара для муниципальных нужд, правоотношения сторон по такому договору подлежат регулированию нормами параграфа 4 главы 30 ГК РФ и нормами Закона о контрактной системе. В соответствии с п.1 ст. 516 ГК РФ
покупатель оплачивает поставляемые товары с соблюдением порядка и формы расчетов, предусмотренных договором поставки. Если соглашением сторон порядок и форма расчетов не определены, то расчеты осуществляются платежными поручениями. В порядке 310 Гк РФ односторонний отказ от исполнения обязательства не допускается.
В соответствии с пунктом 1 ст. 395 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 08.03.2015 №42-ФЗ) за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Эти правила применяются, если иной размер процентов не установлен законом или договором.
Ответчик требование о взыскании процентов отклонил, сославшись на необоснованное начисление процентов, отсутствие у бюджетного учреждения денежных средств, для своевременной оплаты, и факта пользования чужими денежными средствами. Суд посчитал доводы ответчика безосновательными исходя из следующего.
Материалы дела свидетельствуют, что спорные правоотношения между сторонами вытекают из гражданско-правового договора №4 от 12.01.2015 года. При этом из буквального содержания самого договора, не усматривается, что оплата поставлена в зависимость от поступления ответчику денежных средств из бюджета.
Пунктом 1 статьи 401 ГК РФ предусмотрено, что лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Доказательства, подтверждающие наличие оснований, предусмотренных статьей 401 ГК РФ, для освобождения ответчика от ответственности за ненадлежащее исполнение обязательства, в материалах дела отсутствуют. Доказательств наличия непреодолимой силы, вследствие которой надлежащее исполнение обязательств по оплате поставленного товара оказалось невозможным, ответчиком не представлено. Исходя из буквального содержания пункта 3 статьи 401 ГК РФ просрочка по оплате поставленного товара конечными получателями (контрагентами) таковой не является. Факт просрочки оплаты поставленного товара подтвержден материалами дела (оплата произведена 07.12.2015 года). Количество дней просрочки исполнения ответчиком обязательства истцом определено правомерно.
Таким образом, исковые требования ООО «Торговый дом «Мир» были удовлетворены.
Указанный пример позволяет сделать вывод о том, что бюджетные организации в силу проблем с финансированием не могут выполнять свои обязательства при исполнении договоров поставки для государственных и муниципальных нужд. Решение указанной проблемы видится только в более качественном подходе таких организаций к планированию закупок.
Планирование закупок должно соответствовать принципам: информирования потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), повышения открытости и прозрачности закупочной деятельности в целом, обеспечения конкуренции, снижения уровня коррупции в сфере закупок. Неспособность заказчика спланировать свои потребности в товарах, работах,
услугах, необходимых для реализации возложенных на него функций и полномочий негативно сказывается на контрактной системе.
При качественной организации работы по планированию предстоящих закупок с учетом финансового положения и достижения необходимого уровня по увеличению конкуренции и прозрачности в сфере закупок повышается вероятность организации, осуществляющей закупку товаров для государственных и муниципальных нужд в достижении баланса и оптимизации своих расходов, позволяющих избегать возможного неисполнения своих обязательств.
Несмотря на достаточно недолгую продолжительность действия Закона 44-ФЗ следует отметить, что данный закон не в полной мере удовлетворяет его основным принципам.
В Законе № 44-ФЗ одним из основных принципов контрактной системы в сфере закупок провозглашен принцип - стимулирования инноваций, на сегодняшний день закупки не являются значимым инструментом стимулирования инновационной активности, в то время как в мировой практике закупки для государственных нужд выступают в качестве важного ресурса для создания спроса на инновации. В соответствии с положениями ст. 10 Закона № 44-ФЗ, заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Однако, проблемы, препятствовавшие закупке инновационной продукции для государственных и муниципальных нужд в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.05.2005 № 94-ФЗ, во многом не решены в рамках законодательства о контрактной системе. Федеральным законом № 44-ФЗ был расширен перечень доступных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), были введены такие способы закупки как конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс.
При этом двухэтапный конкурс является процедурой, в рамках реализации которой у заказчика появляется возможность приобрести инновационную продукцию, т.к. в этом случае заказчик вправе скорректировать первоначально установленные требования к закупаемой продукции по результатам переговоров с участниками, то есть частично решена одна из проблем закупки инновационной продукции - необходимость установления конкретных требований к характеристикам закупаемой продукции в отсутствии информации о характеристиках инновационных товаров, работ, услуг у сотрудника заказчика. Кроме того, в рамках двухэтап-ного конкурса есть возможность установить дополнительные требования к участникам и выявить победителя из участников, которые имеют необходимую квалификацию и ресурсы.
Ожидалось, что предоставляемые возможности проведения двухэтапного конкурса, как и возможности устанавливать дополнительные требования к участникам закупки, обеспечат увеличение объема инновационной продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд.
Однако на сегодня проблемой, препятствующей закупкам инновационной продукции, является то обстоятельство, что перечень случаев и порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны по-
ставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, устанавливается Правительством Российской Федерации. Те товары, работы, услуги, которые не попали в такой перечень, заказчик не сможет закупать с использованием конкурса с ограниченным участием, а также не сможет устанавливать дополнительные требования к участникам при осуществлении закупки с использованием двухэтапного конкурса.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в целях обеспечения принципа стимулирования инноваций необходимо предусмотреть действенные механизмы, направленные на увеличение объема закупок инновационной продукции, в том числе, законодательно определить критерии отнесения продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд, к категории «инновационная».
Кроме указанного, проблема системы закупок для государственных и муниципальных нужд состоит в «нехватке кадрового состава». Прежде всего такая ситуация вызвана тем обстоятельством, что до вступления в силу Федерального закона № 44-ФЗ, единственным квалификационным требованием являлось требование о необходимости включения в состав комиссии не менее, чем одного специалиста, прошедшего профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков. Кроме того, существенным основанием для отсутствия заинтересованности в получении должности, предполагающей привлечение к процессу закупок для государственных и муниципальных нужд, является административная ответственность, которая может быть применена к должностному лицу заказчика в случае выявления факта нарушения законодательства о закупках.
Необходимым условием успешного развития системы закупок является профессионализм работников, чья деятельность непосредственно связана с государственными и муниципальными закупками. Обеспечение эффективности и результативности закупок возможно только в том случае, если заказчик будет применять правильные стратегии закупок (правильно определять требования к объекту закупок, устанавливать оптимальные условия исполнения контракта, формировать требования к участнику закупок, обеспечивающие возможность исполнения контракта на заданных условиях, корректно определять начальную (максимальную) цену контракта, формировать порядок определения победителя и т.д.).
Один из основных принципов контрактной системы в сфере закупок провозглашен принцип профессионализма заказчика, предусматривающий осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.
В рамках Федерального закона № 44-ФЗ предприняты меры, направленные на повышение качества кадрового обеспечения системы закупок. В отношении работников контрактной службы, равно как и в отношении контрактных управляющих, устанавливается требование о том, что такие работники должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.
Следует отметить, что установление принципа профессионализма и требований в отношении наличия образования в сфере закупок на сегодняшний день не
обеспечило значимого повышения эффективности отечественной системы закупок. Отсутствие законодательного регулирования в области обеспечения качества образовательных программ в сфере закупок и единой государственной политики в сфере подготовки кадров для системы закупок соответствующий документ об образовании может не гарантировать наличие у специалиста теоретических знаний и навыков, необходимых для решения профессиональных задач в сфере закупок. Реализация принципа профессионализма, заложенного в контрактную систему и требование закона об обязательности обучения должностных лиц заказчика привела к появлению «серого рынка» документов о прохождении профессиональной переподготовки (повышении квалификации).
Решить проблему может периодическая аттестация работников заказчика на базе региональных аттестованных высших учебных заведений. Либо, как вариант, сертификация только тех специалистов, которые вправе принимать ключевые решения о закупках. Конечно, принцип персональной ответственности сотрудников контрактной службы за соблюдение требований, предусмотренных законом, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта очень важен и должен соблюдаться. Даже при надлежащем исполнении своих должностных обязанностей контрактный управляющий может допустить ошибку, которая влечет за собой наступление определенных финансовых последствий. В связи с чем, возможно предусмотреть как вариант ответственности - возможность ограничиться замечанием по факту нарушения.
Список литературы
1. Постановление Правительства РФ от 14.03.2016 № 190 «О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2016 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)» // Собрание законодательства РФ. 21.03.2016. № 12. Ст. 1669.
2. Постановление Правительства РФ от 11.03.2016 № 182 «О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» // Собрание законодательства РФ. 28.03.2016. № 13. Ст. 1822.
3. Постановление Правительства РФ от 14.03.2016 № 191 «Об утверждении Правил изменения по соглашению сторон срока исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) цены единицы товара, работы, услуги, и (или) количества товаров, объема работ, услуг, предусмотренных контрактами, срок исполнения которых завершается в 2016 году» // Собрание законодательства РФ. 21.03.2016. № 12. Ст. 1670.
4. Решение Арбитражного суда Брянской области по делу № А09-10414/2015 от 11.01.2016 // СПС «Кон-сультантПлюс».
Рецензия
на статью Ситдиковой Л.Б. «Пути совершенствования законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Представленная на рецензию статья посвящена изменениям, внесенным в Гражданский кодекс Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в последнее время. В частности, автором анализируются нормы гражданского законодательства и материалы судебной практики, регулирующие данные правоотношения. Данная тематика в правовой литературе на сегодняшний день практически не исследована.
Следует согласиться с автором статьи в том, что многочисленные проблемы системы закупок для государственных и муниципальных нужд связаны с нехваткой профессиональных кадров, реализующих данные программы.
Данная область исследования требует сегодня всестороннего изучения с учетом практики применения новейшего законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг, а также с учетом того, что многие аспекты получили надлежащее законодательное урегулирование совсем недавно. Что же касается имеющихся правовых решений, то они в ряде случаев нуждаются в развитии и совершенствовании. Сказанное дает основание для утверждения, что тематика данной статьи должна быть отнесена к числу актуальных проблем, представляющая несомненный научный, практический интерес.
Статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.
Рецензент:
Адвокат Гриднев О.В.
Адвокатская контора О.В. Гриднева «Ваш адвокат»
