CC BY
78
Пути совершенствования платы за землю в условиях формирования рынка земли в городах
Н.В. Волович
директор Института оценки собственности и финансовой деятельности города Томска, кандидат экономических наук
Выбор стратегии развития земельного рынка и форм его государственного регулирования в России должен основываться на национальных особенностях развития земельных отношений с учетом сложившихся факторов социально-экономического развития. Учитывая уникальное значение природного фактора в формирования национального дохода, в настоящее время поставлена задача провести адекватные изменения в налоговой системе. «Мы по-прежнему живем преимущественно в «рентной», а не в производительной экономике. Наша экономическая система по сути мало изменилась... Сегодня наш стратегический приоритет - это рациональное, справедливое обложение налогами природных ресурсов - основного богатства России, недвижимости, последовательное снижение нерентных доходов, окончательная ликвидация налогов с оборота».1
Сегодня в России появилась уникальная возможность осуществить такие преобразования. Во-первых, российское законодательство находится в стадии своего реформирования. Во-вторых, фактическое отсутствие частной собственности на землю позволяет провести необходимые преобразования в интересах всего общества. Эти изменения должны касаться всей сложившейся в стране системы платежей за землю. Центральное место в системе экономических мер принадлежит именно системе налогообложения. Две другие формы платы за
землю (нормативная цена земли и арендная плата) прямо основываются на существующих ставках земельного налога. Так, во многих городах ставки земельного налога для некоторых видов использования земли существенно выше ставок земельного налога, но сама система установления ставок арендной платы во всех без исключения регионах России напрямую связывает их с существующими ставками земельного налога. Несмотря на то, что нормативная цена земли должна рассчитываться напрямую от рыночной стоимости, фактически такая связь отсутствует. В большинстве регионов нормативная цена определяется кратно ставкам земельного налога.2 Учитывая эти и другие факторы, законодатель при разработке нового Земельного кодекса Российской Федерации при продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков прямо определил собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений в качестве цены земли 3-30 кратный размер ставок земельного налога3.
Эти положения объективно закрепляют за земельным налогом основную роль среди других экономических форм регулирования земельных отношений. Сложившаяся в России система налогообложения земельных участков определена Законом Российской Федерации «О плате за землю», устанавливающим для каждого типа города средние ставки налога. Эти ставки подле-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. № 66.
2 Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 году» // Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. М., 2001. С. 137.
3 Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-Ф3 «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
жат ежегодной индексации на основании федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации. Учитывая малую (1,5-2 раза) дифференциацию ставок между экономическими регионами, а также использование фактически всеми городами с численностью более 100 тыс. жителей повышающих коэффициентов для городов с развитым социальноэкономическим уровнем, основное влияние на дифференциацию ставок налога в конкретном городе оказывают различия в численности жителей. В целом на 2002 год используется следующий диапазон ставок налога: населенные пункты с численностью до 20 тыс. жителей в Северном и ВосточноСибирском экономических районах имеют установленную ставку налога 72 к. за кв. м, а в Центральном - в два раза выше, областные центры с численностью жителей от 500 тыс. до 1 млн человек в Центральном экономическом районе - 7,95 р. за кв. м, а в Москва и Санкт-Петербурге - 19,44 и 15,12 р. за кв. м соответственно. Необходимо учесть то, что налогообложение земельных участков строится в зависимости от отнесения участка к той или иной категории земель. Поэтому, например, для земельного участка промышленного предприятия, находящегося вне черты поселений, устанавливается ставка налога на землю в размере 20 процентов от установленной средней ставки налога в поселениях с численностью до 20 тыс. жителей. Установленные средние ставки налога в границах городской черты органы местного самоуправления имеют право дифференцировать по местоположению и зонам различной градостроительной ценности. Однако наличие в одной ценовой зоне участков с существенно различными показателями рыночной стоимости приводит к нарастанию конфликтов с налогоплательщиками и сдерживает развитие системы платы за землю.
В итоге основным недостатком действующей системы взимания платы за землю является ее малая связь с реальной ценностью земельных участков. Поэтому новый Земельный кодекс Российской Федерации фактически отрицает возможность совершенствования современной системы взи-
мания платы за землю. При этом ясно, что реализация взятого курса на активное развитие частной собственности на землю в городах России и развитие земельного рынка не возможны без реформирования системы налогообложения земельных участков. Налогообложение самым существенным образом влияет на величину капитализируемых рентных доходов и, соответственно, на стоимость земельных участков. Однако отсутствие серьезных теоретических работ в этой области определило необходимость поиска оптимального механизма налогообложения земельных участков путем практических экспериментов.
Нам представляется, что причины возникших трудностей совершенствования системы определения и взимания платы за землю в меньшей степени лежат в технической области, а касаются неясностей самих экономических целей земельной политики в России. Этот вопрос носит институциональный характер, а его содержание охватывает весь комплекс проблем изъятия земельной ренты. Если попробовать глубже проанализировать комплекс проблем, возникших в связи с принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что в России переход к земельному рынку осуществляется при отсутствии самой концепции развития этого рынка. Фактически это означает отказ государства как собственника земли от получения значительной части потенциальных доходов. Так, большинство частных предприятий осуществляет свое землепользование на праве постоянного (бессрочного) пользования. Ставка же земельного налога для них равна ставке земельного налога, установленной и для государственных предприятий, и для частных предприятий, выкупивших земельные участки в собственность. В качестве яркого примера можно привести и фактический отказ государства от экономических форм регулирования сокращения сельскохозяйственных и лесных угодий. Принятое в 1993 году в продолжение сложившейся в советский период практики положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендато-
рам в связи с изъятием земель под застройку на основе определения нормативов затрат на новое освоение таких земель взамен изымаемых фактически не действует.4 Нормативы изъятия не индексировались и превратились в более чем символическую сумму (50 к. за кв. м богатых краснодарских черноземов).
Однако и муниципальные органы, несмотря на постоянно высказываемые инициативы получения в свою собственность земли под предлогом более эффективного регулирования использования земель городов, фактически отказались повысить экономическую эффективность использования городских земель. Это проявляется в отсутствии в подавляющем большинстве городов практики предоставления земельных участков под застройку на аукционах, которые позволили бы существенно пополнить бюджеты городов. Фактически можно говорить о том, что государство и местные органы власти, являясь монопольными собственниками на рынке земли, отказались от своей монополии. Такая политика во многом близка стремлению государственных и муниципальных органов развитых стран привлечь инвестиции в производственную и социальную сферы за счет снижения требований на рынке земельных участков. Однако в этих странах она носит открытый характер и обеспечивает равный доступ инвесторам на рынок земли.
Неопределенность в вопросе налогообложения земли есть следствие сложностей в выработке и реализации целей земельной политики в целом. Земельная реформа осуществлялась без учета социально-экономической значимости земель в формировании благоустроенной среды проживания. Прошедшая в начале 1990-х годов приватизация предприятий проводилась без приватизации занимаемых ими земельных участков. И если в то время это было оправдано необходимостью быстрых преобразований и экономией средств для выкупа предприя-
тий, то в конце 1990-х годов несоответствие в форме прав на земельный участок и находящихся на нем объектов недвижимости стало тормозом для дальнейшего рыночного развития. При этом неопределенность с будущей системой налогообложения земельных участков не устраивает как государственные и муниципальные органы, так и частных землепользователей.
Учитывая, что проведение широкого эксперимента в этой сфере вряд ли возможно, выбор конкретного варианта налогообложения будет связан с возможностями трансформации действующей системы при минимизации затрат на проводимые реформы. Сам по себе экономический эффект в виде дополнительных доходов бюджета не является определяющим в условиях, когда существующие возможности их получения сознательно не используются.
В этом случае надлежит сравнить заложенные в Земельным кодексе Российской Федерации варианты налогообложения (налогообложение рыночной или кадастровой стоимости земельных участков) и сделать между ними выбор. Рассматривать налогообложение от нормативной стоимости земли не имеет смысла, т. к. она сама должна устанавливаться на базе рыночной стоимости (быть не выше 75 процентов от рыночной стоимости земельного участка). Как правило, признанным различием между кадастровой и рыночной стоимостью является предмет оценки. Считается, что в отличие от рыночной стоимости кадастровая стоимость дает оценку текущего использования земельного участка5. Однако противопоставление кадастровой и рыночной стоимости земельного участка в зависимости от оценки на основе вида его текущего или наилучшего использования не позволяет реализовать основное требование Земельного кодекса Российской Федерации как определение кадастровой стоимости на основе его рыночной стоимости. Естественно, что определяющим будет понятие ры-
4 Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 08.02.1993, № 6, ст. 483.
5 Нестерова О.А. Почему необходима государственная кадастровая оценка земель? // Земельный вестник России. 2001. №1 (5). С. 30-35.
ночной стоимости земельного участка. При этом необходимо видеть особенности земельного рынка, не соответствующего распространенному либеральному подходу, в рамках которого возможна быстрая смена видов использования участков.
Во-первых, каждый земельный участок в силу оригинальности местоположения, формы, размера и специфического вида использования нельзя в полной мере заменить другим участком. Теоретически каждый земельный участок можно было бы представить как отдельный рынок, владелец которого имел бы монопольное положение. В реальности же большинство земельных участков через возможности комбинации их качеств (размеров, формы и т. д.) в значительной степени можно заменить другими участками. Но это не меняет положения вещей, при котором земельные участки имеют значительную степень индивидуальности и поэтому их владельцы в определенной степени находятся в положении монополистов. Дифференциация видов деятельности еще больше увеличивает это свойство земельного рынка вплоть до образования отдельных подвидов рынка земли (прежде всего, под жилые или производственные объекты, сельскохозяйственные угодья, рекреационные зоны и т. д.).
Во-вторых, в отличие от других товаров, ресурсы земли нельзя считать безграничными, поэтому даже смена видов деятельности на конкретных земельных участках трудно реализуема и занимает длительное время в отличие от потребления обычных товаров и услуг. Поэтому отсутствуют необходимые предпосылки для функционирования идеального рыночного механизма. В силу этого, например, возможности воспроизводства участков под застройку определяются решениями властей в форме градостроительного планирования и разрешений на застройку, а решения о предложении земельных участков не принимаются только их владельцами, что соответствовало бы требованиям свободного рынка. Структура предложения в силу этой же
причины не ориентирована в полной мере на спрос. В итоге потенциальное предложение земли постоянно и почти не реагирует на изменения цен. Спрос на земельные участки с развитием общества растет, что приводит к неконтролируемому росту цен на этом рынке. Является ли предложение земельных участков полностью или только относительно неэластичным - это вопрос степени влияния государственных и муниципальных инвестиций, прежде всего, либеральности градостроительной политики, а в теоретическом плане - находится в центре дискуссий.
Сложности формирования рыночной стоимости земельного участка при желании государственных органов максимализиро-вать налогооблагаемую базу привели к стремлению определить ее через условную оценку на основе принципа наилучшего и наиболее эффективного использования. «Рыночная стоимость земельного участка определяется исходя из его наиболее эффективного использования, то есть наиболее вероятного использования земельного участка, являющегося физически возможным, экономически оправданным, соответствующим требованиям законодательства, финансово осуществимым и в результате которого расчетная величина стоимости земельного участка будет максимальной (принцип наиболее эффективного использования)».
Однако, дав такое определение в «Методических рекомендациях по определению рыночной стоимости земельных участков»6, Министерство имущественных отношений Российской Федерации (далее - Минимущество России) не только не сняло проблему создания налогооблагаемой базы, а создало ситуацию полной неопределенности. Во-первых, оно прямо противоречит законодательному определению понятия «рыночная стоимость». Законом Российской Федерации от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» дается следующее определение, зафиксированное в стандартах оценки:
6 Документ не был опубликован. См. Справочная система «КонсультантПлюс».
«Рыночная стоимость объекта оценки - наиболее вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны действуют разумно, располагая информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обсто-ятельства»7. Во-вторых, в практическом плане сложно провести на этой базе расчет налогооблагаемой базы, а главное, убедить в ее обоснованности самого налогоплательщика. Последний может быть ориентирован только на цены по реальным сделкам. В итоге, оценив таким образом рыночную стоимость земельных участков, их налогооблагаемую базу придется рассчитывать другим образом - через новый условный расчет. «Преимущество кадастровой оценки в том, что не подавляется деятельность существующих предприятий обременительным земельным налогом. Недостаток - в том, что не в полной мере используются необходимые экономические стимулы для изменения землепользования, а также в закреплении на неопределенный период текущего и неэффективного использования земельных участков. При втором подходе создаются экономические стимулы для изменений землепользования при одновременном подавлении хозяйственной деятельности значительной части промышленных предприятий, расположенных в центральной и срединных частях городов. Для решения указанных проблем необходимо (добавлено автором) введение в практику налогообложения особого сценария действий, предусматривающего последовательное установление возрастающих ставок земельного налога (арендной платы) от оценки, определяемой текущим использованием, до оценки, учитывающей разрешенное будущее использование.»8
В итоге, стремясь отойти от явно заниженных цен сделок с земельными участками (находящихся при этом в собственности
государства), само государство еще более запутывает проблему, т. к. в силу правовой неопределенности любой расчет рыночной стоимости будет определяться только «искусством» самого оценщика, но будет трудно доказуем в судебных процессах. Поэтому необходимо вернуться к законодательно закрепленному определению рыночной стоимости. В этом случае основное различие между понятиями рыночной и кадастровой стоимости будет связано с целью оценки. Кадастровая стоимость определяется непосредственно для целей налогообложения и использует для этого специально утвержденные процедуры, а определение рыночной стоимости связано с потребностями самих участников рыночных сделок в справедливом определении цены земельных участков. На наш взгляд, кадастровая стоимость земельного участка есть приведенная стоимость (или капитализация) тех преимуществ и выгод, которые имеет землепользование на оцениваемом земельном участке (земельной ренты), независимо от формы собственности исходя из разрешенного вида использования данного земельного участка, без учета произведенных непосредственно на нем улучшений (застройки) и определенная для целей налогообложения.
Однако согласование понятий рыночной и кадастровой стоимости имеет смысл только в случае, если сложившаяся практика оценки позволяет определить налогооблагаемую базу на основе рыночной информации. В теоретическом плане это означает возможность дать количественное определение земельной ренты применительно к подавляющему числу земельных участков. Однако многие функциональные виды земель не находятся в активном рыночном обороте, а в соответствии с земельным и гражданским законодательством значительная часть земельных участков, в том числе в городах, изъята из оборота или ог-
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 года № 519 «Об утверждении стандартов оценки» // Российская газета. 2001.
8 Гудзь Т. Повышение эффективности использования земельных участков, занятых объектами промышленности в городах / Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. к.э.н.: М., с. 17.
раничена в обороте. Рынок даже жилой недвижимости (в основном квартир) в небольших городах и поселках также не слишком развит. Такая ситуация вызывала и вызывает попытки объединения факторного и рыночного подходов к оценке земли. Можно говорить о том, что подход к кадастровой оценке земель поселений, основанной на создании модели связи между факторами формирования земельной ренты и кадастровой стоимостью земельного участка или оценочной зоны, является наиболее реальным. Федеральная служба земельного кадастра России (далее - Рос-земкадастр), отвечающая непосредственно за проведение работ в области государственной кадастровой оценки земель, всегда стремилась соединить два подхода к оценке городских земель: оценку факторов, влияющих на стоимость земли, и оценку через рыночные сделки с землей и другой недвижимостью. И если в начале 1990х годов рассматривался только факторный подход (во многом повторяющий сформированный в советское время подход к оценке городских земель на основе факторов их градостроительной ценности), то по мере развития рынка недвижимости все в большей степени привлекался анализ рыночных цен.
Действующая Методика государственной кадастровой оценки земель поселений (далее - Методика) была разработана Росзем-кадастром по согласованию с другими ведомствами во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 № 945 «0 государственной кадастровой оценке земель»9. Эта Методика, несмотря на ряд новых положений, имеет и существенные недостатки. Необходимо признать, что многие заложенные в ней положительные требования к кадастровой оценке не реализуются из-за отсутствия глубокой теоретической проработки поставленной задачи.
Во-первых, отсутствует разграничение понятий кадастровой и рыночной стоимости земельных участков. Кадастровая стоимость земельного участка определяется
9 // Российская газета.1999. № 171.
как «расчетная величина, отражающая представление о ценности (полезности) земельного участка при существующем виде его использования». Это определение является слишком общим, поэтому и информация, необходимая для оценки кадастровой стоимости, носит несистемный характер, что не дает возможности применить единую процедуру ко всем объектам оценки и получить сравнимые результаты по всем поселениям. В соответствии же с законодательно определенным понятием рыночной стоимости и в случае кадастровой оценки основным источником сведений должна являться только база регистрационных палат и центров Министерства юстиции Российской Федерации.
Во-вторых, недостаточный теоретический и практический анализ рынка земли в российских городах не позволяет создать достаточно убедительную модель распределения в городской черте земельных участков по стоимости и видам деятельности. Эти закономерности носят общий вид, например, стоимость земли снижается от центра к окраинам (что не справедливо для некоторых видов использования земель). В итоге выделение 14 различных сегментов рынка недвижимости (жилые, рекреационные, промышленные и другие сегменты) не дает ожидаемого эффекта и приводит к мало обоснованным результатам оценки. По отношению к оценке земельных участков промышленных предприятий это осуществляется путем переноса на их стоимость показателей стоимости по землям другого функционального использования, по которым есть данные о сделках с недвижимостью, а именно по квартирному рынку в домах многоэтажной застройки.
Все это не могло не вызывать сомнения в обоснованности оценки. Поэтому в настоящее время все больше распространяется мнение о том, что необходимо передать кадастровую оценку земель от Росземкадаст-ра региональным и местным органам влас-ти.10 Однако реализация такого подхода возможна (при сохранении за Правительством Российской Федерации роли как мето-
дологического и методического центра), если быть уверенными, что города и регионы в погоне за земельными платежами не откажутся от самого принципа формирования налогооблагаемой базы на основе рыночной стоимости участков. Это возможно, если учесть, что современные платежи за землю во многих случаях существенно выше определенной проектом Налогового кодекса Российской Федерации ставки земельного налога в размере максимум 2 процента от рыночной стоимости объекта недвижимости. В первую очередь это опасение относится к возможному снижению поступлений от платы за земельные участки промышленных предприятий, традиционно имеющих значительные землеотводы в черте крупных городов и соответственно дающих значительную часть поступлений от сбора земельного налога.
Именно с желанием обезопасить бюджеты всех уровней от снижения земельных платежей при переходе к налогообложению на базе рыночной стоимости, на наш взгляд, и связан подход Минимущества России к определению рыночной стоимости. Для этого потребовалось признать, что условия формирования рыночной стоимости на различных сегментах земельного рынка существенно не различаются.
По нашему мнению, отрицать принципиальные различия между такими сегментами рынка земли, как рынок сельскохозяйственных и лесных земель, промышленных площадок и участков под жилищное строительство, невозможно. В сельском и лесном хозяйстве земля выступает основным средством производства, а в случае застройки земля служит условием размещения объектов. Соответственно и при формировании стоимости такого земельного участка играют роль другие факторы. При этом эти два вида использования земель и с точки зрения землеустройства невозможно представить как свободно сообщающиеся
элементы единого рынка. Хотя возможно использование земель после застройки для повторного озеленения или другого рекреационного использования, но это достаточно дорогостоящее мероприятие и в реальной практике встречается крайне редко. Таким образом, перевод сельскохозяйственных или лесных угодий под застройку означает сокращение рынка этих земельных участков.
Существенные различия между участками для размещения промышленных или жилых объектов, на наш взгляд, заключаются в следующем.
Во-первых, если промышленные площадки фактически используются исключительно в целях получения доходов от их эксплуатации, то жилые объекты служат преимущественно для личного потребления. В силу этой и других причин рынок земель под жилые объекты является массовым, с точки зрения спроса на них со стороны жителей. Субъекты рынка промышленных площадок представляют собой очень ограниченную группу предпринимателей. В итоге принятие решений по купле-продаже участков для размещения промышленных предприятий или строительства жилых объектов происходит различным образом.
Во-вторых, требования к размерам участков при размещении промышленных и жилых объектов различны. С одной стороны, промышленное предприятие предъявляет спрос на значительно большие площади, что ограничивает выбор. С другой стороны, новые технологии позволяют существенно сокращать занятые промышленностью территории и использовать их вторично под новые виды производства. В это же время с ростом уровня и качества жизни населения постоянно увеличивается спрос на участки под жилье. Характер такого спроса определяется показателями социально-демографического и социально-культурного развития.
В-третьих, основные требования при вы-
10 Палий Н.В., Прорвич В.А., Семенова Е.А. Роль государствнной кадастровой оценки земель поселений в рыночном реформировании экономики России и актуальные проблемы их надлежащей корректировки (на примере городов Подольска и Балашихи Московской области и города Москвы) / В кн.: V международный конгресс «Развитие оценочной деятельности в российской Федерации». Москва 5-6 декабря 2002 г. Материалы пятого конгресса. М., 2002.
боре земельного участка под промышленную застройку связаны с возможностью его подключения к объектам инженернотранспортной инфраструктуры. При этом значительная часть таких объектов, как правило, является непосредственным элементом застройки промышленной площадки. Факторы экологического состояния, уровня развития социальной инфраструктуры, престижности фактически не влияют на стоимость промышленных площадок. В то же время для стоимости земель в жилых районах эти факторы играют существенную роль.
В-четвертых, технический прогресс в промышленности приводит к необходимости более быстрого обновления всей застройки, однако вложение средств в жилые дома является более долгосрочным. Это приводит к различным уровням рисков при альтернативном вложении средств и другому механизму ценообразования.
Со своей стороны, землеустроительные требования определяют фактическое обособление промышленных и селитебных территорий, промышленных зон и жилых районов, по необходимости разделенных санитарно-защитными зонами и другими массивами земель. Одновременно необходимо учесть, что возможности вторичного использования промышленных площадок под жилищно-социальное строительство в силу экологического состояния почв ограничены даже при значительных вложениях на их рекультивацию. Поэтому любой инвестор, определяя многовариантность видов будущего использования, сводит их количество к минимуму в случае приобретения именно промышленных земель, т. к. на них нельзя планировать строительство объектов здравоохранения, детского образования, а также элитных жилых домов. Практика показывает, что промышленные площадки чаще всего опять застраиваются промышленными и инженерными объектами.
Таким образом, ни в социально-экономическом плане, ни с точки зрения требований и практики землеустройства, возможности рассмотрения рынка земельных участков как единого рынка отсутствуют. Бе-
зусловно, рынок промышленных площадок и участков под жилье не охватывает весть рынок земель под застройкой. Существует достаточно много участков, занятых смешанной коммерческо-жилой застройкой, часто вредные, с экологической точки зрения, промышленные предприятия в нарушение всех норм отвода и требований законодательства расположены вблизи жилых объектов. Однако даже в этом случае все основные характеристики спроса и предложения на земельные участки для промышленного и гражданского строительства принципиально различаются, заставляя выделять их в качестве самостоятельных объектов рыночного оборота. В итоге как с точки зрения субъектов и объектов земельного рынка, так и характера связи между спросом и предложением, рынок промышленных земель и участков под жилье представляют в своей основе совершенно различные рынки. Поэтому и ценовые пропорции на рынке промышленных площадок кардинально отличаются от показателей на рынке участков под жилую застройку. Для промышленных видов деятельности нет прямой связи между ценностью участка и близостью к центру города. Для другого основного вида использования земли в городах - жилищного строительства - эта закономерность теоретически существует. Однако для того чтобы понять, насколько реально использовать эти закономерности для практики налогообложения земельных участков в российских городах, необходимы специальные исследования на основе массовой оценки земельных участков.
Так, анализ земельного рынка Германии свидетельствует, что различия между отдельными участками внутри городов по ценам на промышленную застройку мало зависят от близости к центру города и составляют, как правило, 1,5-2 раза, в то время как разброс цен на участки под застройку торговыми и жилыми зданиями и сооружениями на порядок выше. В итоге в Германии различия в стоимости типовых земельных участков под промышленное освоение между городами составляет от 20 до 200 евро за один кв. метр, в то же время под ин-
дивидуальную жилую застройку - от 50 до 750 евро за один кв. метр. Например, в городе Дортмунде различия стоимости участков под индивидуальную жилую застройку и промышленную застройку в зависимости от качества местоположения составляют 3-5 раз.11
Отсутствие подобной статистики по рынку земель (да и самого земельного рынка как такового) в России приводит к умозрительным построениям и создает условия для попыток реализации на формируемом земельном рынке множества несвойственных ему функций в зависимости от точки зрения конкретных руководителей министерств и ведомств, руководителей регионов и городов. Представляется, что такая ситуация во многом связана с тем, что государство одновременно выступает как собственник основной части земель и, кроме обычных налогов, претендует на изъятие у землепользователей дополнительно части земельной ренты. Учитывая, что основными плательщиками земельного налога и арендной платы за землю являются и будут являться крупные промышленные комплексы, оно стремится при любых изменениях в земельных отношениях обосновать такое положение ради увеличения доходной части бюджетов. При этом забывается, что государство как институт организации всей социальноэкономической жизни в обществе должно формировать надежный механизм регулирования всей жизни в обществе, в том числе путем выработки единых подходов к оценке земельных участков всеми участниками рынка.
Сама процедура кадастровой оценки в соответствии с требованиями утвержденных стандартов оценки должна осуществляться по следующим этапам. Во-первых, необходимо разделить единый объект оценки (всю территорию города в утвержденных его границах) на отдельные сегменты - территориальные зоны, различающие-
ся по функциональному назначению входящих в них земельных участков и соответствующие правовому зонированию. Во-вторых, необходимо провести собственно кадастровую оценку выделенных территориальных зон.
Территориальная зона - это часть территории, характеризующаяся особым правовым режимом использования земельных участков, границы которой определены при зонировании земель в соответствии с существующим законодательством. Непосредственное установление количественных и качественных характеристик этих зон как объектов оценки определяется в соответствии с правовым зонированием территории города. Именно эти правила в соответствии с требованиями и Земельного (статьи 83 и 85), и Градостроительного (ст. 37) кодексов Российской Федерации определяют правовой режим, в основе которого лежит единый градостроительный регламент, установленный для каждой территориальной зоны. Таким образом, в основе выделения территориальных зон как объекта собственно кадастрового учета и оценки лежит градостроительная документация как административный механизм определения прав по использованию земельных участков. Т. к. рыночная стоимость земельного участка определяется ожидаемыми от его использования доходами, то правовое зонирование, определяя характер использования земель в территориальной зоне, устанавливает их ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Поскольку использование земли гарантировано соответствующим правовым нормативным актом, то возможные доходы и выгоды от ее использования начинают осознаваться, и реальная стоимость земли начинает воплощаться в более высоких оценках при совершении операций с недвижимостью. Именно в силу этого система кадастровой оценки связывает в единое целое административные и экономические
11 RDM - Immobilienpreisspiegel 1999 Gewerbeimmobilien. Der Gutachterausschuss fuer Grundstueckswerte in der Stadt Dortmund.Grundstuecksmarktbericht. / Der Gutachterausschuschess fuer Grundstueckswerte in der Stadt Dortmund Uebersicht ueber den Grunstuecksmarkt des Jahres 2001 in Dortmund. - Dortmund, im Februar 2002.-
S 24.
методы регулирования земельных отношений в городах.
На следующем этапе работ по кадастровой оценке проводится собственно оценка земель в выделенных территориальных зонах города. Утвержденными стандартами оценки определены три подхода к оценке: сравнительный, затратный и доходный. В российских условиях применение сравнительного подхода сталкивается с малым массивом сопоставимых участков из-за неразвитого земельного рынка и с частой недостоверностью информации о совершаемых сделках. Отсутствие развитого рынка земли усложняет процедуру кадастровой оценки земельных участков на основе рыночной стоимости, однако не отрицает ее возможность. Для доказательства этого положения автором было проведено комплексное исследование рынка недвижимости города Томска, крупного промышленного центра Сибири.
В основу оценки кадастровой стоимости земель выделенных территориальных зон с многоэтажной жилой застройкой в городе Томске была положена информационная база Томского областного регистрационного центра (ТОРЦ) о сделках купли-продажи квартир с 1 января 1999 года по 30 января 2002 года (всего более 12 тысяч сделок), т. е. только корректная и полностью доказуемая в правовом отношении информация, отражающая реальные пропорции по сделкам в территориальном разрезе и по типам объектов недвижимости.
База данных ТОРЦа состоит из адреса квартир (улица, номер дома, номер квартиры), количества комнат, общей площади, даты сделки и цены сделки. После совмещения этой базы данных с данными Бюро технической инвентаризации города Томска были выделены три основных типа многоэтажных жилых домов:
• 75-я серия панельных 9-ти и 10-ти этажных жилых домов (стандартной и улучшенной планировки), возраст в основном 12 лет;
• «хрущевки» - четырехэтажные и пятиэтажные панельные и кирпичные дома ориентировочно постройки конца 1950-х - конца 1970-х годов;
• кирпичные многоэтажные, в том числе новые элитные, дома.
После разбиения базы данных по основным типам жилья квартиры были сгруппированы по выделенным территориальным зонам. За основу деления было взято разбиение города на отдельные жилые районы. Внутри районов основными критериями группировки явились удаленность от главных магистралей и сложившееся восприятие населением города отдельных зон (например, «Золоотвал», «Каштак I и II», 2-й и 3-й микрорайоны по Иркутскому тракту и т. д.). Получилось 33 оценочных зоны.
При этом автором было сознательно исключено использование метода остатка для земли, который считается классическим при оценке стоимости земли по методу наилучшего использования в рамках инвестиционных проектов, но в нашем случае дает большую погрешность для оценки уже застроенных территорий. Не случайно и авторы Методики стараются свести расчеты на его основе к минимуму, что, правда, вообще лишает применение Методики какой-либо обоснованности.
Автором предлагается вместо метода остатка для земли использовать метод единицы сравнения (рентно-затратный). Представляется, что он в большей степени соответствует задачам именно массовой оценки уже застроенных участков. Метод массовой оценки кадастровой стоимости земельных участков под многоэтажными домами связан с выявлением внутригородской ренты по местоположению и определением базовой стоимости земли для территориальных зон города с наихудшим местоположением. В настоящее время наличие информации по совершенным сделкам с недвижимым имуществом позволяет произвести этот расчет. Для этого в границах селитебной части города выделяется базовый микрорайон (жилой район), в котором стоимость земли под типовыми многоэтажными домами, рассчитанная методом остатка, является минимальной и близка к стоимости земли под малоэтажной застройкой или домовладениями усадебного типа. В качестве базового района в городе Томске был определен жилой район спич-
фабрики «Сибирь» («Спичфабрика»). Он является наиболее удаленным от центра города, и в то же время там присутствуют все инженерные коммуникации. Преимущественный тип застройки этого района -смешанный (усадьбы и многоэтажные жилые дома). Стоимость земли под деревянной застройкой в этом районе составила 50 р. за 1 кв. м, что близко к стоимости земли, полученной методом остатка под «хрущевками» и одновременно соответствует предельной стоимости восстановления городских лесов. Эта стоимость увеличивается на стоимость минимума необходимых затрат на инженерные подключения в размере 90 р. за 1 кв. м и принимается в качестве базового показателя кадастровой стоимости земельных участков для пограничной в селитебной части города территориальной зоны «Спичфабрика».
На следующем этапе определяются различия в стоимости 1 кв. м общей площади жилых помещений по всем типам многоэтажной жилой застройки в каждой зоне по сравнению с аналогичным показателем в территориальной зоне «Спичфабрика». Это различие характеризует сложившиеся рентные различия в стоимости жилья в различных зонах. Получение конечного показателя стоимости типового земельного участки в каждой территориальной зоне определяется сложением рентного показателя с базовой кадастровой стоимостью в районе «Спичфабрика» и приведением полученной суммы к кадастровой стоимости земли путем применения показателя плотности застройки. Некоторые из полученных результатов показаны в таблице 1.
На наш взгляд, исходя из целей оценки -определение налогооблагаемой базы для земельного налога - рентно-затратный подход к оценке стоимости земли является оправданным. Даже представители либерального направления экономической теории согласны, что собираемый земельный налог в форме процента от земельной ренты будет ограничен землевладельцами и не будет влиять на цены земли или модель по-
селения. Если какая-то часть берется в виде налога, модель остается наиболее доходной для землевладельца и наиболее удовлетворительной для арендатора. В целом предложенный подход приводит к выводу традиционной теории ренты. Однако на практике существует опасность, что земельный налог в силу разных причин будет неравномерно соотноситься со стоимостью земли (в теоретической модели это означает равномерное распределение налога по территории вне зависимости от доходности использования участков). Принятие варианта минимизации земельной ренты на предельной по местоположению территориальной зоне делает земельный налог наименее обременительным для землевладельцев и не меняет рыночных пропорций.12
Учитывая, что формирование стоимости и цены земельного участка необходимо строить на основе не текущих, а долгосрочных тенденций, сложившаяся динамика стоимости одного квадратного метра жилья различного типа в выделенных территориальных зонах подтверждает правильность их разграничения. На рисунках 1 и 2 представлена такая динамика по центральной зоне города Томска «Кировский район» и по окраинному району «Спичфабрика». На них наглядно показано, что процессы качественно различаются. Во-первых, графики роста стоимости жилья находятся в разном отклонении от динамики затрат на строительство. Это означает, что различия в стоимости земельных участков (земельная рента) только возрастают. Во-вторых, динамика изменения стоимости недвижимости разного типа (в нашем случае на основе показателей стоимости квартир в кирпичных, панельных домах и «хрущевках») фактически в каждой зоне совпадает. Таким образом, различия в земельной ренте носят устойчивый долгосрочный характер и позволяют осуществить переход на новые условия налогообложения.
Оценка земельных участков промышленных предприятий (рис. 3) проводилась на основе затратного подхода. Кроме всего
12 Alonso W. Location and land use. Toward a general theory of land rent. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts, 1965. C. 115-117.
Кузовлевский тракт Спичфабрика «Сибирь» Черемошники > ■О со Каштак 1 р-н улицы Лебедева Томск-1 Кировский р-н Подзоны жилой застройки
і со ч о со со 1407 2133 3570 3275 со ■ч со со Стоимость земли, определенная рентным методом, р./кв. м
1 ■ч 4^ ю ■ч 4^ ю 9,54 13,25 18,02 22,26 23,85 Ставка земельного налога, установленная на 2002 г., р./кв. м
1 ю 00 22,66 28,14 42,66 71,4 СГ) сл сл 75,66 2 % от стоимости земли жилой застройки, р./кв. м
ТНХК - приборный завод Спичфабрика «Сибирь» Черемошники, ЛПК, Томск грузовой, Томск Северный Ул. Смирнова, ЖБК-100 Ролтом Сибкабель ГРЭС-2 Сибэлектромотор -Манотомь Пром. предприятия в Кировском районе Подзоны промышленной застройки, расположенные в непосредственной близости от соответствующих жилых зон
СО ■ч СП СО 1\Э ■ч 4^ 4^ со СГ) СО -р^ і СГ) 4^ СО ■ч о СО СО о СО 1226 Стоимость земли, определенная затратным методом, р./кв. м
СП СО СГ) ■ч 4^ ю ■ч 4^ ю 9,54 О О СО 11,14 12,46 сл со Ставка земельного налога, установленная на 2002 г., р./кв. м
■ч сл 1\Э СГ) сл 4^ со 00 СГ) 12,68 12,86 4^ СГ) 16,16 24,52 2 % от стоимости земли промышленной застройки, р./кв. м
О
о
о
3
о
Є
со $
ъ і сь
1
-с I о-
тз
03 &
0 у
1 § оз Ф
' I
о-5
0
3
1
о
о
3
3
тз
I
со
сь
■ч сь 1 ^
о
03
I
03
ф §< IV) х
Р е
IV) 5
:и
00
03
3
I
03 СО 03
о
-3
0
1
яз
о\
ь
■Г
яз
2
ю
о
о
и
07.98 09.02.99 28.08.99 15.03.00 01.10.00 19.04.01 05.11.01 24.05.02
Рис.1. Динамика рыночной стоимости и стоимости строительства 1 кв. м жилья
в центре города (Кировский район)
Рис. 2. Динамика рыночной стоимости и стоимости строительства 1 кв.м жилья на границе селитебной части города (р-н «Спичфабрика»)
прочего, это обусловлено тем, что экономика крупных предприятий в целом (и не только в современной России) не позволяет непосредственно использовать сравнительный и доходный подходы к оценке занимаемых ими территорий. Адекватных способов оценки финансовых результатов и стоимости активов крупных предприятий, а также оценки влияния на них фактора местоположения занимаемого земельного участка не имеется. Даже при продаже промышленного предприятия как имущественного комплекса из общей суммы такой сделки невозможно выделить собственно стоимость земельного участка, т. к. восстановительная и остаточная стоимости объектов недвижимости чаще всего значительно превышают продажные цены.
В исследованиях в области стоимости земельных участков расчету стоимости
пример, при оценке промышленных зон в Москве.13 Однако потребности различных видов использования земельных участков по-разному связаны с использованием тех или иных объектов инженерно-транспортной инфраструктуры. Возможно, что отказ от конкретных расчетов по каждой промышленной площадке связан не только с опасением сокращения налогооблагаемой базы, но и с отсутствием информации о технических и стоимостных условиях подключения промышленных предприятий (впрочем как и строительных площадок) к объектам инженерно-транспортной инфраструктуры.
Для оценки кадастровой стоимости промышленных площадок в городе Томске был использован следующий порядок расчетов.
1. В соответствии с землеустроительной документацией в границах городской черты
700,00
500,00^
300,00
100,00
5 ш го _ т і * 1 С Ш со о ром зона ТНХК юмзона спичфабрики «Сибирь» юмзона Томск Северный на ЛПК, Томск рузовой 5 5 X 3 о 5 <и О. 0) т л со о X о. 5 5 О О О
° ? п X 2 О с Ц- С 8 " г & га X о Г) 2 і * 8 Е
о. с и. 1= [= О о. с а с
1 5
О- ю
га га о ю
2 О
о
о.
□ стоимость площадки под застройку
■ полигон промотходов
□ подъездные пути
■ газоснабжение
□ водоотведение
□ водоснабжение
□ теплоснабжение
□ электроснабжение
Рис. 3. Структура стоимости промышленных площадок в городе Томске
подключений по отдельным промышленным площадкам не уделяется достаточного внимания. В лучшем случае оценивается вся городская инфраструктура, стоимость которой распределяется по всей территории города. Так происходит, на-
выделяются земельные участки, занимаемые промышленными объектами. Эти участки объединяются в соответствии со своей территориальной принадлежностью в промышленные зоны (районы). Формирование зон строится на основании генерального
13 Прорвич В.А. Основы экономической оценки городских земель. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 1998. С.175-177.
плана развития города и другой градостроительной документации с учетом существующих ограничений на размещение и застройку промышленных земель.
2. Для промышленных объектов, удаленных от селитебной части города, базовая стоимость промышленной зоны может быть приравнена к утвержденной в этом населенном пункте стоимости перевода лесных или сельскохозяйственных земель соответственно в земли под застройку или к стоимости восстановления живого надпочвенного слоя вместе с лесными и нелесными культурами с увеличением данной стоимости на стоимость затрат по подготовке площадки под строительство (вертикальная планировка, топосъемка и изыскательские работы). Восстановительная стоимость земель под городскими лесами в городе Томске на дату оценки была определена на основе приведенных затрат и составляла от 35 до 50 р. за 1 кв. м. Предельные затраты в размере 50 р. за 1 кв. м были взяты в качестве базовой стоимости для целей изъятия земельных участков под объекты промышленности для тех случаев, когда именно леса были расположены в этой территориальной зоне до размещения промышленной площадки. По тем промышленным зонам, которые возникли на месте индивидуального жилого фонда, предельная величина определялась как стоимость таких участков, полученная методом остатка. В центре города она составила 250 р. за 1 кв. м.
При этом надо учесть, что если бы в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 года № 77 стоимость освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей была пересчитана на основе индексации цен за этот период, то минимальна стоимость (рассчитанная по самым низким по качеству типам почвы -оврагам) составила бы по Томску на конец 2001 года 290 р. за 1 кв. м.
3. Определяется стоимость внешнего подключения каждой промышленной площадки к объектам инженерно-транспортной инфраструктуры. Наиболее достоверные
сведения о затратах можно получить по договорам с энергетическими и другими коммунальными предприятиями об объеме оказываемых услуг конкретному предприятию, которые и были использованы для оценки. Расчет стоимости улучшений включает следующие виды подключений (как инженерные сети, так и головные источники):
• электроснабжение;
• теплоснабжение;
• водоснабжение и канализация;
• газоснабжение;
• утилизация промотходов;
• подъездные пути и автомагистрали.
Распределение стоимости этих объектов
по конкретным земельным участкам строилось на основе согласованных технических условий на их эксплуатацию. Часто приводимый аргумент промышленников против такого подхода о том, что в данном случае происходит повышение налогооблагаемой базы за счет оплачиваемых переменных издержек, несостоятелен. Сама суть имущественного налогообложения заключается в начислении налогов на уже оплаченное имущество. В случае же реализации земельного участка его цена будет прямо определяться потребностями его внешнего обустройства. Так, по новому Земельному кодексу Российской Федерации (ст. 30) предоставление земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности требует определения технических условий подключения объектов к сетям инженерно-транспортной инфраструктуры.
Представленная на рисунке 3 оценка стоимости подключения отдельных промышленных площадок к объектам инженернотранспортной инфраструктуры свидетельствует о том, что по отношению к различным площадкам влияние этого фактора различно. Это связано как с особенностями самого промышленного производства, так и с различными возможностями для каждого участка подключиться к общегородским объектам. Итоговая кадастровая стоимость промышленных земельных участков определяется как сумма приведенных затрат на изъятие земельного участка у предыдущего землепользователя и подключения к внеш-
ним объектам инженерно-транспортной инфраструктуры.
Проведенная массовая оценка промышленных зон в городе Томске (таблица 1) в итоге показала, что кадастровая стоимость земельных участков, расположенных в центральной части города, существенно выше, чем аналогичные участки, расположенные на периферии, при фактически равных затратах на первоначальное изъятие земель под застройку. Причем на всех участках имеются зоны с почти аналогичными по профилю и объемам выпуска предприятиями. Объяснение этому может быть только одно. В селитебной части города в силу повышенной платы за землю и наличия спроса на новые участки под застройку (а соответственно более высокой стоимости земли) предприятия имеют возможность повысить интенсивность землепользования путем передачи части земель для другого вида использования. Еще одним доказательством этого является административное ограничение (запрет) размещения экологически вредных производств в селитебной части города. Так, например, площадка Томского нефтехимического предприятия, находясь на значительном удалении от жилых зон, имеет высокую стоимость в силу большой зависимости от потребления энергии, воды и т. п. В то же время потребность в доставке рабочей силы легко решается посредством современного транспорта.
Проведенные расчеты кадастровой стоимости земель в различных промышленных зонах города путем расчета стоимости освоения промышленных площадок и их сравнение с кадастровой стоимостью земельных участков жилых зон показывают, что итоговые показатели кадастровой стоимости не соответствуют предложенной Методикой Государственной кадастровой оценки земель поселений пропорции 1:3 между кадастровой стоимостью в промышленных и жилых зонах. На границе и за пределом селитебной части города стоимость подключений промышленных площадок существенно выше стоимости по жилым зонам, полученным методом остатка (примерно в 2,5 раза по территориальной зоне спичфабрики «Сибирь»).
В то же время различия между кадастровой стоимостью промышленных жилых зон в центральной части города и других районах города не так существенны, как это могло бы показаться априорно. Эти различия в городе Томске составляют всего 1,5 - 2 раза. При этом кадастровая стоимость земельных участков под промышленными предприятиями, расположенными в центральной части города, существенно выше, чем аналогичные участки на периферии, хотя и в центральной части, и на периферии есть зоны с примерно аналогичными по профилю и объемам выпуска предприятиями. Объяснение этому может быть только одно. В селитебной части города в силу повышенной платы за землю и наличия спроса на новые участки под застройку, а соответственно более высокой стоимости земли, предприятия имеют возможность повысить интенсивность землепользования путем передачи части земель для другого вида использования. Таким образом, размер земельной ренты и соответственно стоимости земли влияет только на размер земельного участка, но не определяет, почему предприятие расположено в этом конкретном месте. Это также доказывает, что предложение земли даже в застроенной части городов не является постоянным, и в ряде случаев в центральной части города мы наблюдаем изменения в видах использования промышленных земель. При этом различия в кадастровой стоимости промышленных зон в центре и на периферии позволяют устанавливать эффективные дифференцированные ставки платежей за землю. В итоге у городов даже при отсутствии возможностей прямого административного давления на предприятия остается надежный механизм влияния на эффективность их землепользования.
Однако стимулирование этого процесса путем повышения базы налогообложения промышленных предприятий через использование в качестве базы налогообложения рыночной стоимости земельных участков в жилых зонах может привести только к росту издержек производства у предприятий и мало согласуется с политикой поддержки отечественного производителя. В реальной практике такой подход малоперспективен.
Граница городской черты
Рис. 4. Структура затрат на освоение промышленных площадок в городе Томске
на начало 2002 года
Поэтому подход к оценке кадастровой стоимости земельного участка действующего предприятия должен исходить именно из такого вида разрешенного его использования, как производственная деятельность. По нашему мнению, постепенное реальное повышение интенсивности использования промышленных площадок (в том числе путем фактического перепрофилирования самих предприятий) позволяет не отказываться от единого подхода к оценке и строить промышленную, налоговую и земельную политику исходя из единых требований. Поэтому можно говорить о том, что, несмотря на сложности индивидуализации расчета по стоимости улучшений промышленных земельных участков, совершенствование методов такой оценки не имеет альтернатив применительно к крупным промышленным территориям.
В целом можно сделать вывод о том, что распределение видов деятельности по территории (и соответственно стоимости земли) определяется не только экономическими, но и административными методами. Центральным элементом экономического механизма регулирования земельного рынка должна
оставаться система налогообложения. Несмотря на предложенные в Земельном кодексе Российской Федерации варианты ее совершенствования, наиболее реально ожидать использование государственной кадастровой оценки земельных участков. При этом существует необходимость и возможность провести оценку кадастровой стоимости на базе рыночной информации по сделкам с земельными участками. Однако в реформировании нуждается весь механизм платного землепользования, включающий в себя и определение арендной платы за землепользование на государственных или муниципальных землях, и определение цены выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями, нормативной цены земли, компенсационных выплат за изъятие сельскохозяйственных и лесных угодий под застройку, т. е. оценку стоимости предоставляемых земельных участков в целом. При этом в методологическом плане было бы ошибочным отказаться от законодательно зафиксированного и подтвержденного постановлениями Правительства Российской Федерации определения рыночной стоимости земельного участка.
