CC BY
205
1(91) - 2012
Государственные финансы
УДК 336.14:352
пути решения проблем финансового обеспечения
МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ (на примере Владимирской области)
А. И. ЗОЛОТЬКО,
аспирант кафедры финансов, бюджета и страхования E-mail: goldrose@bk. ru Всероссийский заочный финансово-экономический институт
В статье освещены основные аспекты, связанные с формированием доходов и финансированием расходов бюджетов муниципальных образований Владимирской области. Выявлены и раскрыты основные проблемы, связанные с нехваткой средств для покрытия значительного перечня расходов. Приведены меры, способствующие укреплению собственной финансовой базы муниципальных образований Владимирской области, и предложения по повышению эффективности бюджетных расходов.
Ключевые слова: местный, самоуправление, бюджет, анализ, налог, финансовый, самостоятельность, расходная часть, уровень, собственные доходы.
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.
Необходимым условием получения достоверной информации о формировании доходов местных бюджетов является анализ состава, структуры и динамики доходов местных бюджетов, позволяю-
щий при помощи качественных и количественных характеристик выявить основные направления бюджетно-налоговой политики субъекта Федерации и муниципальных образований, находящихся на его территории, а также определить перспективы увеличения степени финансовой самостоятельности местных органов власти и децентрализации финансовых ресурсов на этом уровне.
Владимирская область относится к регионам со средним уровнем социально-экономического развития (18-е место в общероссийском рейтинге) с типичными проблемами функционирования местного самоуправления. На этой территории находятся 127 муниципальных образований, в том числе 5 городских округов, 16 муниципальных районов, 26 городских и 80 сельских поселений.
Сравнительный анализ доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований позволил сделать вывод, что доходная часть бюджетов муниципальных образований в 2004-2009 гг. уменьшилась с 53,8 до 40,2 %, в то время как доходная часть областного бюджета увеличилась в тот же период с 46,2 до 59,8 % (табл. 1). На взгляд автора, это связано с изменениями в формировании доходов местных бюджетов и принятием Федераль-
Таблица 1
Соотношение доходов бюджетов Владимирской области в динамике
год Консолидированный бюджет Областной бюджет Бюджеты муниципальных образований
Млн руб. % Млн руб. Млн руб.
2004 17 742,4 100 8 198,6 46,2 9 543,8 53,8
2005 20 949,9 100 10 745,7 51,3 10 204,2 48,7
2006 31 212,4 100 15 886,4 50,9 15 326,0 49,1
2007 39 286,5 100 22 201,1 56,5 17 085,4 43,5
2008 48 251,2 100 27 845,3 57,2 20 405,9 42,3
2009 52 318,8 100 31 290,9 59,8 21 027,9 40,2
ного закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
При рассмотрении особенностей формирования доходов муниципальных образований на территории Владимирской области важным является определение степени финансовой самостоятельности местных бюджетов. На рис. 1 видно, что большая часть доходов муниципальных образований формируется за счет безвозмездных поступлений, объем которых снизился с 65,9 % в 2006 г. до 55,1 % в 2009 г. и в среднем превышает собственные доходы муниципальных образований более чем в 3 раза.
Степень финансовой самостоятельности муни-
70
60
50
40
30
%
2006
1 Налоговые доходы
2007
2008
Безвозмездные поступления Неналоговые доходы
-Доля собственных доходов в общем объеме доходов муниципальных образований
- Общероссийский уровень собственных доходов в общем объеме доходов муниципальных образований
Рис. 1. Укрупненная структура доходов бюджетов муниципальных образований Владимирской области в 2006-2009 гг.
ципальных образований, которая преимущественно определяется уровнем их собственных доходов, оставалась стабильной на протяжении рассматриваемого периода и составляла в среднем 16,8 %.
Сравнительный анализ уровня собственных доходов муниципальных образований Владимирской области с общероссийскими показателями показывает, что с 2006 по 2009 г. собственные доходы были ниже общероссийских только в 2006 г. Рост этого показателя с 12,3 % в 2006 г. до 18,5 % в 2007 г., по мнению автора, связан прежде всего с увеличением налога на доходы физических лиц на 38,9 %, а также с закреплением транспортного налога за местными бюджетами в 100 %-ном объеме.
В 2009 г. снижение доли собственных доходов муниципальных образований по РФ объясняется снижением поступлений неналоговых доходов, которые составили 243,5 млрд руб., что ниже уровня 2008 г. на 12,5 %, или 34,9 млрд руб. Основное снижение произошло за счет уменьшения доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, по сравнению с 2008 г. на 8,2 % и доходов от продажи материальных и нематериальных активов - на 26,1 %.
На снижение объема поступлений
2009
собственных доходов муниципальных образований во Владимирской области повлияло не только снижение неналоговых доходов, но и увеличение задолженности по уплате налогов в бюджеты муниципальных образований. Наиболее значительный рост задолженности наблюдался по земельному налогу (120,7 %), единому налогу на вмененный доход (120,2 %) и налогу на имущество физических лиц (123,8 %).
К негативным моментам, оказывающим влияние на снижение доходной части областного бюджета, можно отнести снижение ликвидности, неплатежи, низкую инвестиционную активность предприятий основных отраслей экономики, резкое сокращение доступа к дополнительным финансовым ресурсам -пользованию кредитами для реализации проектов по созданию новых производств и расширению существующих.
Увеличение налоговых доходов свидетельствует об увеличении степени финансовой самостоятельности местного самоуправления на территории Владимирской области. Однако доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов местных бюджетов остается еще крайне высокой и составляет более половины всех доходов муниципальных образований. Тенденция увеличения зависимости муниципальных образований от финансовой помощи, предоставляемой из других бюджетов, приводит к снижению заинтересованности местных органов власти в экономическом развитии своей территории, расширении базы налогообложения и повышении собираемости налогов на территории муниципальных образований.
Одним из направлений повышения финансовой самостоятельности местных бюджетов является усиление роли неналоговых доходов в составе доходов бюджетов муниципальных образований. Управление данным видом поступлений в нашей стране развито слабо как на уровне местного самоуправления, так и в целом в бюджетной системе. Его потенциал недооценивается, что порождает особенно негативный результат при формировании доходной части местных бюджетов.
Использование муниципального имущества как основной путь аккумулирования неналоговых доходов в составе местных бюджетов имеет ряд серьезных недостатков, ведущих к потере средств. Поэтому в настоящее время необходима принципиально новая модель управления муниципальным имуществом в административно-правовой и эконо-
мической сферах. К основным элементам данной модели относятся следующие.
1. Формирование состава муниципального имущества на основании четкого разграничения объектов собственности между органами государственной власти и местного самоуправления для обеспечения имущественной основы выполнения законодательно установленных полномочий.
2. Совершенствование нормативно-правового обеспечения процессов использования муниципального имущества, в том числе в части оценочной деятельности и реализации арендного механизма.
3. Внедрение новых форм использования муниципального имущества, таких как доверительное управление, лизинг, концессия и др.
4. Оптимизация числа муниципальных учреждений исходя из принципа эффективного обеспечения необходимого количества и качества производства продукции и услуг, экономии бюджетных средств и расширения круга налогоплательщиков.
5. Повышение качества планирования неналоговых доходов.
Внедрение данной модели на практике позволит добиться эффективного выполнения функций органов местного самоуправления и существенного роста неналоговых доходов местных бюджетов от указанной деятельности.
Анализ расходной части бюджетов муниципальных образований Владимирской области показал, что последние не обладают необходимым количеством доходов для обеспечения своих расходных обязательств. Это подтверждается информацией об итогах исполнения консолидированного бюджета Владимирской области (рис. 2).
Из анализа данных рис. 2 следует: если общий результат исполнения областного бюджета Владимирской области характеризуется бездефицитностью, то аналогичные показатели муниципальных образований в различные годы существенно изменялись. В частности, в 2007 г. бюджеты 33 % муниципальных образований были исполнены с дефицитом, общая сумма которого составила 75,1 млн руб., а в 2008 г. бюджеты 70 % муниципальных образований были дефицитными. Наибольшая сумма дефицита местных бюджетов составила 314,5 млн руб. в 2008 г.
Для выявления возможных причин роста дефицитности местных бюджетов необходимо рассмотреть в динамике изменение соотношения доходов и расходов областного бюджета и бюджетов муници-
600
500
400
300
200
100
-100
-200
Консолидированный бюджет
Бюджеты муниципальных образований
□ 2006 □ 2007
Рис. 2. Итоги исполнения консолидированного бюджета Владимирской области
за 2006-2009 гг., млн руб.
пальных образований. Рисунок 3 иллюстрирует увеличивающийся разрыв между доходами и расходами муниципальных образований в консолидированном бюджете Владимирской области.
Так, если в 2006 г. доля доходов местных бюджетов составляла 49,1 %, а расходов - 50,1 %, то в 2009 г. - соответственно 40,1 и 40,2 %.
Таким образом, из основных показателей общей характеристики консолидированного бюджета Владимирской области видно, что в последние годы сохраняется негативная тенденция снижения доли доходов местных бюджетов по сравнению с долями доходов областного бюджета и расходов муниципальных образований. Можно констатировать: это, с одной стороны, подтверждает процессы централизации финансовых ресурсов на уровне субъектов Федерации, а с другой стороны, свидетельствует о том, что путем передачи расходных
60 000
50 000
40 000
30 000
функций бюджетам низового уровня без обеспечения их соответствующими источниками доходов органы власти субъекта сосредоточивают бюджетный дефицит на уровне местного самоуправления.
В структуре расходов бюджетов муниципальных образований Владимирской области наибольший удельный вес имеют три социально ориентированные статьи: образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и физическая культура (табл. 2).
В качестве приоритетных сфер рассматриваются:
• образование - в г. Коврове (58 % от общих расходов), Гусь-Хрустальном районе (51 %);
• жилищно-коммунальное хозяйство - в Горохо-вецком (32,9 %), Александровском, Камешков-ском и Суздальском районах (по 28,5 %);
• здравоохранение - в Ковровском районе (15 %), г. Муром (13 %), Владимир, Петушинском районе (по 11 %).
Наиболее бюджетоемкой составляющей социальной сферы является образование. На него
Областной бюджет □ Бюджеты муниципальных образований
2008
Областной бюджет
I 2009
..111111
Доходы Расходы Доходы Расходы Доходы Расходы Доходы Расходы 2006
Доходы Расходы 2007
2008
Расходы Доходы Расходы 2009
Рис. 3. Соотношение доходов и расходов бюджета субъекта и бюджетов муниципальных образований во Владимирской области за 2006-2009 гг., млн руб.
0
Таблица 2
Расходы муниципальных образований Владимирской области за 2006-2010 гг., %
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2010 к 2006
Общегосударственные вопросы 6,1 7,2 7,6 7,1 5,4 -0,7
Национальная оборона 0,03 0,05 0,05 0,06 0,05 +0,02
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 4,2 4,2 4,6 0,9 1,3 -2,9
Национальная экономика 4,3 6,3 4,6 4,1 4,6 +0,3
Жилищно-коммунальное хозяйство 17,3 24,9 25,1 20,7 23,3 +6,0
Охрана окружающей среды 0,07 0,09 0,2 0,2 0,15 +0,08
Образование 32,5 34,3 36,2 42,4 38,8 +6,3
Культура, кинематография и средства массовой информации 4,2 5,7 5,6 5,7 5,1 +0,9
Здравоохранение, физическая культура и спорт 11,2 11,8 8,6 9,3 9,1 -2,1
Социальная политика 20 5,5 7,4 9,6 12,1 -7,9
приходится 27 % расходов консолидированного бюджета области (по РФ - 21,5 %). От рационального использования этих ресурсов зависит не только качество образовательных услуг, но и перспективы развития региона.
Позитивным фактором, влияющим на рост эффективности используемых финансовых ресурсов, стало введение в 2009 г. нормативно-подушевого принципа финансирования образовательных программ. Положительные результаты достигнуты при переводе муниципальных общеобразовательных учреждений на отраслевую систему оплаты труда. Это позволило увеличить среднемесячную зарплату учителей на 25,5 % и довести ее до 11,6 тыс. руб. Этот показатель вырос во всех муниципальных образованиях, кроме Кольчугинского района, причем на семи территориях (г. Ковров, г. Радужный, Александровский, Гороховецкий, Ковровский, Меленковский, Петушинский районы) он превысил среднеобластной уровень.
В сфере образования необходим постоянный жесткий контроль. К примеру, проверка управления образования Владимирской области контрольными органами (контрольно-ревизионное управление Минфина России, контрольные отделы фонда социального страхования и финансового управления областной администрации) выявила в 2010 г. двукратное завышение больничных расходов (т. е. каждый больничный лист проходил дважды), кроме того, практически по всем школам в сметах обнаружены завышения нормативов численности техработников. Проверка обнаружила в 90 % школ и дошкольных образовательных учреждений факты несоответствия работников занимаемым должностям, что вызывает ежегодное отвлечение государственных средств в размере более 7 млн руб. по Владимирской области. Средства на методическую литературу,
как показала та же проверка, фактически являются одной из надбавок к зарплате учителей, поэтому представляется более эффективной организация в школах библиотек методической литературы, куда и необходимо направлять средства по этой статье.
Следующей по величине статьей расходной части бюджетов муниципальных образований являются траты на жилищно-коммунальное хозяйство, которые увеличились с 2006 г. на 6,3 % и составили в 2010 г. 23,3 %. Исполнение расходов местных бюджетов в 2010 г. составило 5 740 млн руб. (96,5 % от утвержденного плана и 132,4 % к отчету 2009 г.), из которых на жилищное хозяйство направлено 2 204 млн руб., коммунальное хозяйство - 1 093 млн руб., благоустройство - 2 160 млн руб.
Основной проблемой в этой сфере является очень высокий уровень износа объектов коммунальной инфраструктуры - 54,5 %. Доля убыточных предприятий жилищно-коммунального хозяйства составляет 40 %. Низок уровень благоустройства жилья по некоторым показателям, причем с горячим водоснабжением плохо и в городской, и в сельской местности.
По результативности здравоохранения Владимирская область по итогам 2008 г. заняла 4-е место в стране (в 2007 г. - 12-е). Объем неэффективных расходов в этой сфере составил 0,3 % общего объема финансирования при среднероссийском значении около 5 %.
В финансировании этой сферы необходимо придерживаться принципа «одно учреждение - один бюджет», т. е. оставить в распоряжении органов местного самоуправления поликлиники, амбулатории, фельдшерско-акушерские пункты, женские консультации и пр., а больницы и роддома передать субъектам Федерации.
Финансирование крупных учреждений здравоохранения пока не под силу органам местного са-
моуправления, кроме того, острая необходимость в оперативном управлении ими отсутствует. Высокая степень вмешательства в дела организации, присущая местному самоуправлению, плохо сказывается на работе таких организаций. Практика показала хорошие возможности оказания ими платных услуг, однако крупные учреждения нуждаются в более стабильном источнике финансирования, нежели местный бюджет. Кроме того, высокая удельная доля средств, поступающих из фонда обязательного медицинского страхования, не позволяет местным органам напрямую контролировать деятельность указанных учреждений.
Кроме того, население муниципального образования, как правило, не имеет особенных пристрастий по видам медицинских услуг и в любом населенном пункте желает только повышения их качества, что позволяет судить о необязательности вмешательства в работу крупных медицинских учреждений.
В сфере физической культуры и спорта необходимо усилить контроль за поступлением оплаты услуг, а в составе расходов уменьшить долю заработной платы, введя вместо этого надбавку за выполнение нормативов по сборам, и увеличить долю расходов на проведение спортивных мероприятий, финансирование которых ведется по остаточному принципу.
Расходы по статье «Культура, кинематография и средства массовой информации» составляют незначительную часть расходной базы местных бюджетов Владимирской области - 5,7 %. Наибольший удельный вес имеют расходы на культуру - 85 %, наименьший - на кинематографию (0,1 %). Расходы на телевидение, радиовещание и периодическую печать составляют 1,2 и 4,4 % соответственно.
В части финансирования культуры необходимо повысить роль такого источника финансирования, как привлеченные средства. В зарубежной практике, например в США, они составляют около 70 % всех финансовых поступлений в этой сфере.
При правильном позиционировании учреждений культуры коммерческие организации рассматривают инвестиции в них как составную часть программы связей с общественностью, направленной на расширение внешних контактов, создание благоприятного имиджа фирмы, как недорогой способ рекламы и доступа к развлечениям высокого уровня, а также способ эффективного управления персоналом фирмы. Кроме того, учреждения куль-
туры могут иметь и собственные доходы. Опыт негосударственного сектора в сфере культуры показал, что эти организации вполне могут быть не только самоокупаемыми, но и прибыльными.
В социальной сфере существует достаточно много проблем, которые остались без рассмотрения. К ним относятся:
1) устаревшая материально-техническая база, особенно низкая фондовооруженность специалистов в здравоохранении;
2) медленное решение проблем обеспечения жильем детей-сирот, не имеющих закрепленного жилого помещения;
3) очередь на помещение одиноких престарелых граждан и инвалидов в дома-интернаты. Требуется более активное внедрение новых форм обслуживания указанных граждан, в частности на дому;
4) широкое распространение платных услуг в лечебных учреждениях в рабочее время, что снижает доступность и качество бесплатной медицинской помощи;
5) необходимость значительного увеличения бюджетных инвестиций в инфраструктуру, в первую очередь для решения жилищной проблемы;
6) хроническое отставание уровня заработной платы большинства работников бюджетной сферы от зарплаты в экономике.
Для повышения эффективности бюджетных расходов требуется реализация рациональной финансовой политики в решении задач, от которых напрямую зависит социальное самочувствие людей. В этом плане внедрение современных технологий, направленных на улучшение деятельности органов исполнительной и представительной власти, приобретает огромное значение и является одним из основных направлений модернизации системы государственного управления.
Результатом бюджетных реформ, проведенных во Владимирской области в предыдущие годы, стало создание правовых и методологических основ современной системы управления государственными и муниципальными финансами. В то же время пока не удалось применить ряд законодательно введенных принципов и механизмов. В результате в этой сфере сохраняются системные недостатки и нерешенные проблемы:
• структура и динамика расходов слабо увязаны с
целями государственной политики, что создает
условия для неоправданного увеличения бюджетных расходов;
• во многом формальным остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;
• установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета ограничений бюджетного дефицита может быть причиной восстановления «необеспеченных мандатов».
Для повышения эффективности использования и целевой направленности средств местных бюджетов целесообразно проведение таких простых мер:
а) введение ответственности главы органа местного самоуправления за превышение объема выданных кредитов, ограничение числа возможных получателей кредитов перечнем, принимаемым по согласованию с Министерством финансов РФ;
б) ужесточение контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий, введение минимальных показателей по прибыли, вносимой в бюджет, относительно вклада администрации в уставной капитал муниципального унитарного предприятия (кроме перечня социально необходимых предприятий, утверждаемого по согласованию с органом власти субъекта);
в) введение обязательной публикации расшифровки прочих расходов в разрезе каждой конкретной суммы. Это позволит избежать таких затрат, как, например, приобретение музыкальных инструментов оркестру пограничных войск или выдача средств в уставной фонд частным предпринимателям из других районов (что имело место в бюджете Владимирской области в 2010 г.);
г) ускоренное внедрение системы муниципального заказа и максимальное повышение прозрачности проведения конкурсов.
Список литературы
1. Кузин В. П. Поддержка населения - одна из основных антикризисных мер // Бюджет. 2010. № 4.
2. Ларина С. Е. Проблемы управления муниципальными финансами //Финансы и кредит. 2009. № 32.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Российская газета. 18.10.2003.
