CC BY
55
МНЕНИЯ, КОММЕНТАРИИ, РАЗЪЯСНЕНИЯ СПЕЦИАЛИСТОВ
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
БЕЗРАБОТНЫХ В РФ
С началом рыночных преобразований в Российской Федерации появился ряд проблем в области социального обеспечения граждан, одной из которых является социальная зашита безработных. Возникновение этой проблемы было обусловлено отменой положения о всеобщей занятости населения и появлением такого риска, как риск потери работы. До 2000 года включительно основная часть расходов по социальному обеспечению безработных граждан осуществлялась за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ (ГФЗН). С 2001 года данный фонд был ликвидирован, и эти расходы в настоящее время осуществляются за счет средств федерального бюджета. Действующий в настоящее время порядок финансирования расходов федерального бюджета на социальное обеспечение безработных в РФ установлен в Положении о финансировании мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан за счет средств федерального бюджета, утвержденном приказом Минтруда России и Минфина России от 25.05.2002 N9 57/21н. Мероприятия в области социальной защиты безработных за счет средств федерального бюджета осуществляются уполномоченными министерствами, ведомствами, их структурными подразделениями, взаимодействие которых можно представить в виде следующей схемы:
Н.С. Шмиголь,
кандидат экономических наук, доцент
Реализуемый в современных условиях бюджетный механизм социальной защиты безработных имеет ряд преимуществ по сравнению с механизмом, используемым в период действия ГФЗН, так как:
• позволяет осуществлять на практике финансовый контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета, направляемых на социальную защиту безработных в РФ. В настоящее время такой контроль осуществляет прежде всего федеральное казначейство, а также Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России (его территориальные органы наделены правом проверять бухгалтерскую отчетность территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения) и Счетная палата РФ (проверяет документальное соответствие фактических расходов их объемам, утвержденным в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год;
• гарантирует получение выплат пособий по безработице и материальной помощи в денежной форме (при существовании ГФЗН многие регионы выплачивали пособия по безработице в форме товаров и услуг по отпускным ценам предприятий, которые включали различные надбавки);
• ликвидирует возможность направления средств на мероприятия, непосредственно не связанные с финансовым обеспечением безработных граждан: в настоящее время в расходы федерального бюджета на мероприятия по содействию занятости населения не включаются расходы на оплату труда работников территориальных органов Минтруда России. Финансирование таких расходов осуществляется по другому разделу функциональной классификации расходов федерального бюджета;
• повышает оперативность перечисления средств получателям бюджетных средств;
• позволяет планировать расходы федерального бюджета на социальное обеспечение безработных в необходимом объеме, с учетом фактической численности нуждающихся в различных формах выплат (пособия, стипендии, досрочные пенсии и т.д.)- До 2001 года службы занятости стремились перераспределять средства региональной части Фонда занятости в пользу активных программ (программ переподготовки, повышения квалификации, общественных работ) и мероприятий, не связанных с обеспечением безработных граждан (на капитальные вложения, формирование фонда оплаты труда работников территориальных органов Минтруда России), ограничивая численность получателей пособий по безработице. В этих условиях объем средств, выделяемых в бюджете ГФЗН в период с 1996 по 2000 год на программы материальной поддержки безработных не превышал 63,6% общего объема расходов Фонда. При бюджетном механизме социальной защиты безработных эта группа расходов была значительно увеличена и составила в 2002 году - 85,6%, а в 2003 году - 87% расходов федерального бюджета на мероприятия по содействию занятости населения1. Однако, несмотря на очевидные для нашей
страны преимущества перехода от бюджетно-стра-хового механизма социальной защиты безработных граждан, существовавшего в условиях функционирования ГФЗН, к бюджетному механизму, финансирование мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан за счет средств федерального бюджета имеет также ряд недостатков:
• мобильность средств бюджетного фонда, достигаемая в результате отсутствия закрепления доходов за конкретными видами расходов, может стать причиной сокращения расходов на социальные цели, в том числе на социальную защиту безработных;
'Федеральный закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ *0 федеральном бюджете на 2002 год»; Федеральный закон от 24.12.2002 М? 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год».
• бюджетный механизм порождает социальное иждивенчество и снижает, по сравнению со страховым механизмом, ответственность граждан за собственное материальное благополучие. Так, например, законодательно предусмотренная возможность досрочного выхода на пенсию безработных старших возрастов, не имеющих перспектив на рынке труда, с одной стороны, предполагает повышение уровня доходов такого безработного, так как размер трудовой пенсии по старости обычно значительно выше размера пособия по безработице. Однако, с другой стороны, данное преимущество фактически стимулирует к получению досрочной пенсии и может привести к скрытому снижению пенсионного возраста в стране;
• фактическое исполнение расходов федерального бюджета находится в прямой зависимости от объемов поступлений доходов в бюджет и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета (при наличии дефицита). Их снижение может стать основанием для принятия решения Правительством РФ о введении режима сокращения расходов федерального бюджета (ст. 258 Бюджетного кодекса РФ) и о необходимости внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год (ст. 258 Бюджетного кодекса РФ), что также отразится на объеме выделяемых средств на мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных;
• для бюджетного механизма не характерна практика привлечения к административной ответственности лиц, работающих в Министерстве труда и социального развития РФ и его территориальных органах и ответственных за предоставление полной и своевременной информации, содержащейся в реестрах, в органы федерального казначейства. Несоблюдение сроков представления реестров, их неправильное оформление на практике могут повлиять на сроки перечисления средств получателям бюджетных средств - Центрам занятости и безработным гражданам.
Учитывая перечисленные преимущества и недостатки бюджетного механизма социальной защиты безработных в РФ, представляется важным разработать и реализовать на практике пути повышения эффективности действующего финансового механизма социальной защиты безработных.
Прежде всего, необходимо уточнить действующую редакцию Федерального закона от 19.04.91 N9 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», включив в него положения, определяющие права и ответственность органов исполнительной власти федерального уровня, реализующих
мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан за счет средств федерального бюджета. Такое уточнение позволит минимизировать расхождение данных о количестве безработных и численности групп получателей различных форм выплат, имеющихся у Минфина России и Минтруда России, что должно положительно сказаться на планировании расходов на мероприятия по социальной защите безработных и своевременном исполнении принятых бюджетных обязательств.
По нашему мнению, следует также применять дифференцированный подход при определении форм, размеров и сроков выплат для различных групп безработных граждан. В основе такой дифференциации должны быть, кроме уже существующих критериев, материальное состояние получателей выплат, место их проживания (поскольку степень зависимости от величины выплат будет различна у граждан, проживающих в сельской местности, и горожан), возможность получения дополнительного заработка (кроме социальных выплат), способность и желание трудиться (об этом свидетельствует степень участия в активных программах социальной поддержки безработных), причины увольнения (в некоторых зарубежных странах, например в Польше, размер пособия по безработице увеличивается для уволенных по причинам, касающимся действий работодателя). Также представляется целесообразным проводить дифференциацию размера пособия по безработице для людей разных возрастных групп, но с одинаковым трудовым стажем. Как свидетельствует зарубежный опыт, в странах с развитой рыночной экономикой размер пособия по безработице, выплачиваемого лицам до 25-27 лет, ниже по сравнению с другими возрастными группами. Кроме того, при установлении размера пособия по безработице за рубежом (например, в Германии, США, Великобритании) исходят из общего трудового стажа безработного и размера ранее получаемой им заработной платы, что в конечном итоге может реально компенсировать гражданину утрату дохода при потере работы. В нашей стране размер пособия по безработице привязан к величине прожиточного минимума, а минимальный объем последнего установлен в абсолютной сумме, что в конечном итоге предопределяет его незначительную величину, необходимость индексации в зависимости от уровня инфляции и роста цен, и как следствие, заинтересованность безработных граждан в поисках дополнительных источников доходов.
В целях стимулирования реализации программ занятости представляется целесообразным рассмотреть возможность снижения уровня налогообложения выплат, производимых организацией за счет средств федерального бюджета гражданам, направ-
ленным в организацию органом федеральной службы занятости для участия во временных и общественных работах. В настоящее время эти выплаты подлежат включению в объект налогообложения по налогу на доходы физических лиц и единому социальному налогу. Также подлежат налогообложению указанными налогами выплаты, предусмотренные в п. 7 Положения о финансировании мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан за счет средств федерального бюджета, поскольку они не отнесены действующим законодательством к государственным пособиям. Данные выплаты производятся в рамках финансирования таких мероприятий по организации временного трудоустройства граждан, как:
• поддержка доходов безработных граждан, принимающих участие в общественных работах;
• поддержка доходов безработных граждан, особо нуждающихся в социальной защите, на период участия во временных работах;
• материальная поддержка несовершеннолетних граждан на период их участия во временных работах.
Необходимым условием повышения эффективности действующего бюджетного механизма социальной защиты безработных в РФ является увеличение объемов финансирования социальных программ в области обеспечения занятости населения за счет территориальных бюджетов. По нашему мнению, государственные органы власти в субъектах РФ и органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в финансировании активных программ содействия занятости населения на своей территории. Так, получив рабочее место после прохождения курсов переквалификации или переподготовки, работник восстанавливает утерянную заработную плату и становится налогоплательщиком и, следовательно, обеспечивает возврат в форме собственных налоговых платежей ранее произведенных сумм расходов из территориального бюджета на его переобучение. В целях содействия занятости населения государственные органы власти в субъектах РФ и органы местного самоуправления также должны быть заинтересованы в предоставлении работодателям, создавшим и (или) предоставившим рабочие места для безработных граждан, льгот по уплате налогов и других обязательных платежей в части, поступающей в собственный бюджет, а также в оказании иной, не запрещенной законом, поддержки. В перспективе представляется целесообразным разграничить в финансово-бюджетном законодательстве полномочия и степень ответственности в области обеспечения государственных гарантий социальной защиты безработных между государственными органами власти каждого уровня и органами местного самоуправления.
