CC BY
956
Журавлева Алена Владимировна канд. философ. наук, доцент кафедры гражданского права и процесса, Российского Православного Университета святого Иоанна Богослова, РФ, г. Москва
DOI: 10.24411/2520-6990-2019-10707 ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ
ОТНОШЕНИЙ: ПОНЯТИЯ И ВИДЫ.
Zhuravleva Alyona Vladimirovna
Candidate of sciences, associate professor of department of civil law and procedure Russian Orthodox University of Saint John the Evangelist, Russia, Moscow
PUBLIC LEGAL ENTITIES AS SUBJECTS CIVIL LAW RELATIONS: CONCEPTS AND TYPES.
Аннотация
В соответствии с нормами гражданского законодательства РФ, Публично-Правовые Образования являются субъектами гражданских правоотношений наравне с физическими и юридическими лицами. Нормы ГК РФ регулируют правоспособность публично-правовых образований, но при этом четкое определение данного термина в НПА отсутствует. Целью данной работы является рассмотрение института публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений. В статье авторрас-сматривает и систематизирует виды публично-правовых образований как субъектов гражданско-правовых отношений, анализирует и выделяет особенности правового регулирования.
Abstract
In accordance with the norms of civil legislation of the Russian Federation, public legal entities are subjects of civil legal relations on a par with individuals and legal entities. The norms of the civil code regulate the legal capacity ofpublic legal entities, but there is no clear definition of this term in the NPA. The purpose of this work is to consider the Institute ofpublic legal entities as subjects of civil relations. In the article the author considers and systematizes the types ofpublic legal entities as subjects of civil relations, analyzes and highlights the features of legal regulation.
Ключевые слова: публично правовые образования, субъекты, гражданское право, правоотношение, Российская Федерация, государство, закон, юридический термин, судебная практика.
Keywords: public legal entities, subjects, civil law, legal relationship, Russian Federation, state, law, legal term, judicial practice.
Согласно абз. 2 п. 5 ст. 66 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) участниками хозяйственных обществ признаются граждане, юридические лица и публично-правовые образования (далее - ППО). Новеллой данного положения является прямое регламентирование объема гражданской правоспособности данного субъекта в сфере участия в деятельности хозяйственных общества, а также применения данного термина, который ранее 2014 г. не использовался в ГК РФ [6].
Необходимо отметить, что в современной юридической литературе мало научных работ, которые касались бы толкования данного понятия и содержали бы комплексный анализ.
Чаще всего понятие ППО встречается в гражданско-правовых актах и актах, касающихся вопросов бюджета. Это объясняется тем, что данные субъекты являются собственниками государственного или муниципального имущества и распоряжаются ими в порядке, определенным бюджетным и гражданским законодательством.
Понятие ППО обозначает Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования. На это указывает ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), в которой указывается обязанность ППО представлять лицам и иным публично-правовых образованиям бюджетные средства в рамках договорных расходных обязательств [5].
Понятие ППО были закреплены в ГК РФ только в 2014 г., несмотря на это содержание термина так и не было раскрыто. Но в абз. 2 п. 5 ст. 66 ГК РФ существует прямая отсылка к ст. 125 ГК РФ, которая устанавливает порядок участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Это указывает на то, что под ППО в ст. 66 ГК РФ подразумеваются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования [7].
В тоже время с момента принятия ГК РФ в 1994 г. данные лица признавались самостоятельными субъектами гражданского права. Так, ст. 2 ГК РФ указывает среди участников правоотношений РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.
Появление в 2014 г. термина ШЮ в ГК РФ необходимо для исполнения требований принципа юридической техники - экономичности, а также как дань устоявшейся практики применения данного понятия в гражданско-правовой литературе. Так, например, Е.А. Суханов указывал в качестве ППО муниципальные и государственные образования.
Также появление понятия ППО обязано и судебной практике, которая использовала его в информационных письмах, актах толкования Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Единство правовой природы РФ, ее субъектов и муниципальных образований, сформированных для деятельности в рамках публичного права, также способствовало созданию и официальному закреплению данного термина.
Необходимо отметить, что потребность в обобщающем термине появилась с момента признания данных субъектов самостоятельными субъектами гражданского права. В тоже время предпосылки появились чуть ранее, так в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. государственная собственность РСФСР была определена как федеральная собственность и собственность республик, которые входили в состав РСФСР, автономных округов и областей, краев и областей [13].
Позже принятая в 1993 г. Конституция РФ установила, что РФ включает в себя равноправные субъекты и является правовым государством с суверенитетом, распространяющимся на всю территорию страны. Конституция РФ разграничила органы государственной власти и местного самоуправления, государственную и муниципальную формы собственности, что позволило признать возможность участия в гражданско-правовых отношениях РФ, ее субъекты и муниципальные образования [1].
Для юридической практики с развитием федеративных отношений и использованием в субъектах разных национальных и исторических наименований населенных пунктов, было необходимо введение унифицированного определения территорий, где осуществляется местное самоуправление [15]. Именно поэтому появился термин «муниципальное образование».
При взаимодействии с другими субъектами права муниципальное образование является субъектом права, особенно когда данное взаимодействие базируется на нормах гражданского законодательства. Необходимо отметить, что предоставляемый законодателем объем гражданской правоспособности ППО позволяет принимать участие в тех гражданско-правовых отношениях, которые имеют своей целью реализацию публичного интереса путем осуществления полномочий, которыми наделены данные субъекты для решения стоящих перед ними задач и обеспечения возложенных на них функций [11].
Таким образом, можно сказать, что понятие ППО можно рассмотреть как общий термин для
России, субъектов страны и муниципальных образований.
ГК РФ устанавливает правовые основы участия данных образований в гражданских отношениях, оставляя определение РФ, субъекты и муниципальные образования РФ конституционному и муниципальному праву. Гражданское законодательство выделяет Россию, республики, города федерального значения, края, области, автономные округа и области, а также разновидностей муниципальных образований.
Понятие правосубъектности государства является сложным и многогранным. Сам термин «правосубъектность» был закреплен в ст. 6 Всеобщей декларации прав человека. Данный документ указал, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, что означает способность каждого субъекта обладать и реализовывать самостоятельно либо при помощи своего представителя права и обязанности, следовательно, являться субъектом правоотношений [3].
В своих судебных актах Конституционный суд отмечает, что правоспособность ППО существенно отличается от других субъектов, которые обладают частным интересом. Правоспособность государства несет специальный характер [4].
Государство вступает в имущественные отношения с иными субъектами, чтобы разрешить возникающие вопросы и исполнить стоящие перед ним задачи. Это влечет за собой и специальный характер, и ограниченность полномочий и прав государства в данных отношениях.
Таким образом, можно сказать, что государство обладает гражданской правоспособностью, признается самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. Чаще всего для реализации своих интересов в гражданских правоотношениях государство пользуется специальными законами, такими как, ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О закупках товаров, работ услуг отдельными видами юридических лиц».
Следующим вопросом, необходимым к рассмотрению, является вопрос признания должностного лица государственного или муниципального органа субъектом гражданско-правовых отношений. Необходимо отметить, что чаще всего данное лицо не признается субъектом подобных отношений, но в тоже время гражданское законодательство в ст.ст. 16, 16.1, 1069 ГК РФ указывает на ответственность за вред, причиненный должностными лицами данных органов. Поэтому до сих пор существует интерес понимания в гражданском законодательстве понятия «должностное лицо».
В примечании 2 ст.2.4 Кодекса об Административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) также дается определение должного лица.
В ст. 2.4 КоАП РФ представлено определение термина представитель власти, которым является
<<ШУШетУМ~^®У©Ма1>#2]И41)),2©]]9 /
должностное лицо правоохранительных или контролирующих органов, иные лица, обладающие конкретными распорядительными полномочиями, которые возможно применить к определенным лицам, не находящимся в их должностной зависимости [10].
В связи с этим способность реализовывать свои полномочия в отношении субъектов, которые не входят в круг служебного подчинения можно назвать главным признаком властных полномочий. Такое понимание возможно применять в гражданской сфере.
Еще одной группой должностных лиц, которые указываются в смежных отраслях, признаются конкретные субъекты, которым принадлежат организационно-распорядительные и административно-хозяйственные полномочия. Данная группа не имеет распорядительные полномочия в отношении других субъектов, которые ни коем образом не подпадают в должностную зависимость [15].
В связи с этим такие субъекты не обладают способностью причинить реальный ущерб. Данные лица не осуществляют полномочий публично-правовых образований, а действуют только в отношении лиц, которые подпадают в их должностное подчинение.
Поэтому, можно сделать вывод, что полный перенос термина должного лица из смежных отраслей права в гражданскую отрасль не возможен и не принесет ожидаемого эффекта. В связи с этим, нам кажется, полезным внести дополнение в ст. 1069 ГК РФ, которое бы содержало определение должностного лица как лица, постоянно, временно или на основании специального полномочия исполнять представительные и организационно-распорядительные полномочии в отношении лиц, которые не подпадают в их служебное подчинение [8].
В гражданском законодательстве не принято применение примечаний, следовательно, утвердить понятие в нем невозможно. Поэтому в такой ситуации кажется наиболее вероятным обращение к судебной практике и разъяснениям судов. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» указывается возможность определить наличие у субъекта конкретных полномочий на принятие решений, которые впоследствии будут иметь юридическую важность и повлекут за собой определенные последствия [14].
Подобная трактовка не может объять всю особенность государства как субъекта, обладающего специальными полномочиями в отношении иных субъектов. Осуществлять деятельность и принимать решения, которые в будущем будут иметь значимость и последствия, могут и эксперты, нотариусы, оценщики, управляющие, но при этом они не обладают статусом должностных лиц.
Следовательно, нам представляется возможным понимать должное лицо в качестве лица, со-
стоящее на службе, имеющее властные полномочия, распространяющиеся на лица, не подпадающие в служебное подчинение.
В настоящий момент наблюдаются дискуссии в соотношении понятий «публично-правовое образование» и «юридическое лицо публичного права».
Е.В. Чиркин был первым правоведом, который сформулировал определение ППО. Согласно ему, это конкретная форма организации и деятельности коллектива на определенной территории. Данный коллектив имеет публичные полномочия и интерес, использует их для регламентирования отношений внутри самого коллектива. Подобная организация является юридическим лицом публичного права, обладающая ответственностью за деятельность своих органов и должностных лиц [17]. Существует позиция, согласно которой ППО признаются специальными субъектами гражданско-правовых отношений, являются государственными или местными образованиями, которым переданы властные полномочия [16].
Вопрос об определении данного понятия поднимался давно.
Е.В. Чиркиным были даны следующие признаками юридическому лицу публичного права: имеет целевое назначение; по своему происхождению является публично-правовым; не может преследовать частные интересы и использовать полномочия и имущество для своих участников; органы юридического лица имеют разными по характеру властные полномочия государственной корпоративной власти; полномочия могут иметь распорядительный, нормоустанавливающий и другой характер, но в широком понимании означают управленческие полномочия; решения данного юридического лица распространяются и на третьих лиц; всегда имеется имущество, которое не может быть использовано для извлечения прибыли; формируется особым образом; не всегда присутствует собственный устав; всегда формируется и действует на основании конкретного правового акта; ответственность имеет публично-правовой характер [18]. Необходимо отметить, что в настоящее время в состав признаков не было внесено изменений.
Сейчас к юридическим лицам публичного права можно отнести Аппарат Государственной Думы РФ, Аппарат Совета Федерации РФ, Администрацию Президента РФ. Органы местной власти согласно п. 2 ст. 41 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» имеют права юридического лица, признаются муниципальными казенными учреждениями, создаются для ведения управленческих функций, подлежат государственной регистрации как юридическое лицо. Представительный орган муниципального образования и местная администрация осуществляют свою деятельность на основании существующих принципах устройства данного вида в соответствии с ГК РФ, таким образом, их можно назвать юридическими лицами публичного права [12].
Существует позиция, согласно которой юридические лица публичного права имеют такие
формы, как государство, публично-правовые корпорации, учреждения и другие ППО. Другие считают, что представителями данных юридических лиц являются органы власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований.
Таким образом, можно сделать вывод, что юридическое лицо публичного права и публично-правовые образования не являются синонимами, не будут тождественны. ППО является формой организации публичного коллектива на конкретной территории в рамках административно-правовых границ.
Юридическое лицо публичного права - это конкретная организация, учреждение или орган, который выступает от имени определенного публично-правового образования в правоотношениях публичного или частного характера.
В тоже время данные определениями можно признать родственными и взаимосвязанными в рамках отраслей публичного права.
Например, данные понятия признаются субъектами гражданских правоотношений, реализующих публичные интересы в личных неимущественных и имущественных отношениях на равных началах друг с другом. В рамках конституционного права публично-правовое образование признается правоустанавливающим, а юридическое лицо публичного права является правореализующим. Так, в соответствии с Конституцией страны государственная власть в ППО проводится при помощи специально сформированные государственные органы, которым передается статус юридического лица публичного права [2].
Юридическое лицо публичного права более широкое понятие, чем публично-правовые объединения, так как включает в себя органы государственной и муниципальной власти, учреждения, организации, которые, так или иначе, выражают публичные интересы.
Следовательно, понятие ППО были закреплены в ГК РФ только в 2014 г., несмотря на это содержание термина так и не было раскрыто. Но в абз. 2 п. 5 ст. 66 существует прямая отсылка к ст. 125 ГК РФ, которая устанавливает порядок участия РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Это указывает на то, что под публично-правовыми образования в ст. 66 ГК РФ подразумеваются РФ, ее субъектов и муниципальных образований [9].
Необходимо отметить, что потребность в обобщающем термине появилась с момента признания данных субъектов самостоятельными субъектами гражданского права. Появление в 2014 г. термина публично-правовые образования в ГК РФ необходимы для исполнения требований принципа юридической техники - экономичности, а также как дань устоявшейся практики применения данного понятия в гражданско-правовой литературе.
Появление в 2014 г. термина публично-правовые образования в ГК РФ необходимы для исполнения требований принципа юридической техники - экономичности, а также как дань устоявшейся практики применения данного понятия в гражданско-правовой литературе.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 26.01.2009. - № 4. - ст. 445.
2. Там же, - ст. 445.
3. Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 г. // Российская газета от 10.12.1998 г.
4. Там же, - С. 72.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 27.12.2018 № 504-ФЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации. - 03.08.1998 г. - № 31. - ст. 3823.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ часть 1 (в ред. от 18.03.2019 № 34-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 05.12.1994 г. - № 32. - ст. 3301.
7. Там же, - ст. 3301.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2) от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 29.07.2018 № 225-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29.01.1996 г. - № 5.
- ст. 410.
9. Там же, - ст. 3301.
10. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 01.04.2019 № 52-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. -
07.01.2002 г. - № 1 (часть I). - ст. 1.
11. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 06.02.2019 № 3-ФЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации. - 06.10.2003 г. - № 40.
- ст. 3822.
12. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 06.02.2019 № 3-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 06.10.2003 г. - № 40. - ст. 3822.
13. Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. - 27.12.1990. - № 30. - ст. 416.
14. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» № 19 от 16.10.2009 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - декабрь 2009 г. -№ 12.
15. Епифанцева Т.Ю., Захарова О. Н. Понятие должностного лица в гражданском праве // Известия Иркутской Государственной Экономической Академии. - 2014. - № 4. CyberLeninka [сайт]. URL: httpsy/cyberleninka.ru/article/v/ponyatie; dolzhnostnogo-litsa-v-grazhdanskom-prave (дата обращения: 29.04.2019).
16. Романовская О.В. О юридических лицах публичного права // Гражданин и право. - 2015. -№ 5. - С. 32.
17. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. - М.: Норма, 2011. - С. 59.
18. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. - 2005. -№ 5. - С. 17.
