CC BY
87
УДК 32.001
Зайцев Александр Владимирович
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
Никовская Лариса Игоревна
Институт социологии РАН (г. Москва) [email protected]
Якимец Владимир Николаевич
Институт системного анализа РАН (г. Москва)
ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА В КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ: СУБЪЕКТЫ И ИНСТИТУТЫ (по результатам социологического исследования)
В статье изложены результаты социологического исследования публичной политики в Костромской области, которое было проведено в мае 2012 года. Анализируется состояние субъектов, институтов и механизмов межсекторного взаимодействия региональной власти, бизнеса и НКО. Определяется ЯН-индекс и приведена оценка состояния публичной политики в сопоставлении с другими регионами, где ранее уже проводились аналогичные исследования. Определяется тип публичной политики и антирейтинг субъектов и институтов публичной политики.
Ключевые слова: власть, бизнес, НКО, публичная политика, ЯН-индекс, субъекты, институты.
Институт публичной политики выступает тем социально-политическим образова нием, которое по своей природе призвано выступать условием и средством, позволяющим обществу формировать стратегическую «повестку дня», создавать внутренние стимулы и ценности творческого и инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты и столкновения в позитивно-функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.
Публичная политика во всем многообразии своего проявления представляет собой широкий круг процессов и явлений. Во-первых, она являет собой особое качество государственного управления, которое ориентируется на идеи постбюрократичес-кой организации, предполагающей отказ от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы «господства-подчинения» (на это были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современном мире в последней четверти ХХ века). Во-вторых, активное гражданское участие в процедурах подготовки и принятия властных решений, а также разработка с общественным участием различного рода программ расширяет возможности для развития партнерства при решении острых социальных проблем. В-четвертых, в основе публичной политики лежит процесс многосторонней коммуникации разнообразных общественных групп, выстраиваемых большей частью симметрично, в диалоговом режиме. Политологические исследования, более или менее охватывающие сферу публичной политики, концентрируются преимущественно либо на общей тео-
рии политики, либо на политических технологиях, востребованных электоральной практикой. Редко встречаются исследования, посвященные методам формирования публичной политики, механизмам реализации публичной политики, учету интересов различных групп населения и т.п. Нами был разработан количественный инструмент исследования состояния публичной политики в регионах России [1-3], в ходе применения которого была выявлена типология ее реализации в регионах, особенности ее институциональных и субъектных срезов формирования [4-6].
Разработанный новый инструмент для количественной оценки и мониторинга состояния публичной политики в регионах России [1; 3] (далее ЯН-индекс) строился на основе показателей, характеризующих состояние субъектов публичной сферы и степень развитости институтов и механизмов публичной политики. ЯН-индекс - составной. Он состоит из двух частных индексов, а именно: ЯН-индексаразвитости субъектов публичной политики (оценивает развитость субъектов публичной сферы - представительной власти, исполнительной власти, НКО-сектора, бизнеса, партий, профсоюзов и пр.) и ЯН-индекса, характеризующего состояние институциональной инфраструктуры публичной политики (характеризует степень открытости и демократичности ключевых институтов и процедур, касающихся систем и каналов участия граждан в публичной политике (выборы, верховенство закона, возможности ведения экономической деятельности, гражданский контроль и пр.)).
В целом задачи расширения рамок и качества социально-политического представительства интересов полноценно может осуществляться и функционировать только в публичной сфере. Публичная сфера - это сфера диалога, общения, коммуникации, это сфера договора с государством по об-
щезначимым вопросам. Как только атрибут публичности начинает исчезать или ощутимо «уменьшаться», сразу же на смену ему идут закрытость, коррумпированность, клановость и пр. Каналы влияния на органы государственной власти начинают монополизироваться сильнейшими группами давления, а гражданские институты оказываются не в состоянии донести свои интересы до власть имущих.
Можно сказать, что публичная сфера - это своеобразный «инновационный инкубатор» для современных социальных технологий, задача которых заключается в следующем:
- оптимизация механизмов взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества на основе межсекторного социального партнерства;
- преодоление с целью конструктивного реформирования «закостенелости» государственных институтов и их способов коммуникации с гражданами;
- подключение ресурса гражданских инициатив к формированию государственной политики и к общественному контролю за деятельностью власти.
Публичная сфера выполняет четыре важнейшие функции взаимодействия власти и общества в формировании политики, выражающей публичный интерес [7]:
- артикуляция общественных интересов;
- публичный контроль деятельности власти и состояния дел в обществе, в государстве, в экономике, в социокультурной сфере;
- влияние на формирование государственной политики;
- политическое просвещение граждан.
В результате обработки данных, полученных в ходе исследования в 24 регионах России, было выявлено пять типов публичной политики (далее -1111) в регионах [8; 9]:
1. Регионы с консолидированными низкими оценками - там, где респонденты из 3 секторов одинаково низко оценивают состояние ПП (Республика Дагестан, Мурманская и Иркутская области, Республика Коми и др.).
2. Центрированные регионы - там, где консолидированно была дана средняя оценка (ха-рактерены для Ярославской, Нижегородской, Курской и Амурской областей, Алтайского края и др.).
3. Регионы с разрывами оценок - там, где оценки ПП респондентами из разных секторов характеризуется значимым разрывом (выявлен в Краснодарском крае, Республике Татарстан, Пензенской, Архангельской и Тюменской областях).
4. Регионы с партнерскими отношениями между секторами - там, где, по крайней мере, респонденты из двух секторов дали консолидированно высокие оценки состояния ПП (Новосибирская и Челябинская области, а также Республика Карелия).
5. Регионы с неконсолидированными оценками ПП - там, где между оценками респондентов из разных секторов большие разрывы в зоне низких оценок (Хабаровский и Пермский края, Томская и Волгоградская области).
ЯН-индекс использовался при проведении в мае 2012 года социологического исследования особенностей состояния ПП в Костромской области. В опросе участвовали представители трех секторов общества:
1) государственные и муниципальные служащие, депутаты, сотрудники законодательной и исполнительной власти области;
2) представители малого и среднего бизнеса: владельцы и наемные работники;
3) представители «третьего сектора», включая членов некоммерческих и общественных организаций1.
с
ю
<D
гЛ
Ю
О
о
Бизнес ф Ж Госслужащие
НКО ■
0.2
0.3
I
0.4
0.5
0.6
0.7
Институты публичной политики Рис. 1. ЯН-индекс, Костромская область, 2012 г.
Опросная анкета представляла собой набор из 22 вопросов, раскрывающих степень развитости субъектов и институтов 1111 в регионе. При этом каждый из 22 вопросов характеризовал различные аспекты проявления публичной политики и публичной сферы в регионе, а также активных субъектов (акторов) этого процесса - партии, бизнес, НКО, региональную исполнительную и законодательную власть, местное самоуправление, профсоюзы и т.д. Респондентам из всех трех целевых групп необходимо было оценить по 10-балльной шкале каждый показатель. Так, респондентам было предложено оценить деятельность следующих институтов и механизмов ПП: 1) выборы; 2) механизмы освещения проблем в СМИ; 3) верховенство закона и институт суда; 4) терпимость к конфессиям и вероисповеданию; 5) институты защиты собственности; 6) механизмы противодействия коррупции;
7) институты образования; 8) система здравоохранения; 9) механизмы поддержки гражданских инициатив; 10) механизмы публичного контроля;
11) механизмы отстаивания общественных интересов; 12) деятельность института общественно-кон-сультативныхструктур; 13) правила и условия для работы конструктивной оппозиции.
Соответствующим образом оценивалась и деятельность субъектов и акторов (участников) региональной ПП политики: 1) население; 2) представители малого и среднего бизнеса; 3) исполнительная власть; 4) законодательная власть; 5) местное самоуправление; 6) партии; 7) профсоюзы; 8) общественные и некоммерческие организации; 9) экспертные организации и СМИ.
Согласно результатам опроса, Костромская область попала в группу регионов с консолидированно низкой оценкой состояния ПП.
Соблюдаются правила н условия для работы конструктивной оппозиции (системной н непарламентских партий и обществ, движений)
Ооществ.-консульташЕные инсштуты (Советы, Палаты, переговор.площадки, УПЧ и др.)влияют на формирование региональной по лишки
Действенны механизмы формирования и отстаивания общественных интересов с учетом позиций и ожиданий Вашей социальной группы
Работоспособны механизмы публичного контроля за деятельностью органов власти
Налажена поддержка гражданских инициатив и общественных объединений
Система здравоохранения предоставляет качественное медицинское обслуживание населения
Институты образования обеспечивают равные возможности для профессионального роста и развития граждан
Действенны механизмы противодействия коррупции
Эффективны институты защиты собственности и обеспечения равенства экономических возможностей
Проявляется терпимость к вероисповеданию, к лицам других конфессий и национальности
Соблюдается верховенство закона, защищаемое независимой судебной властью
Действуют механизмы объективного освещения проблем общества н выражения разных мнении через газеты, ТВг Интернет
В регионе проводятся свободные и честные выборы
2 3 4
Рис. 2. Оценка институтов ПП, Кострома, 2012
Оценки, данные представителями всех трех секторов (власти, бизнеса и НКО) оказались весьма близки друг к другу (см. рис. 1). Это свидетельствует о том, что все значимые социальные группы регионального сообщества практически одинаково оценили состояние дел в публичной сфере - как неудовлетворительное. Следует отметить, что данное исследование проводилось в течение первой и второй декады мая 2012 года, почти сразу же после отставки губернатора И.Н. Слюняева, которая состоялась 13 апреля 2012 года. Кандидатура нового губернатора Костромской области - С.К. Сит-никова - была утверждена 28 апреля 2012 года. Вследствие этого в оценках всех респондентов нашло отражение весьма негативное отношение к последствиям «ручного управления» областью в период довольно конфликтного руководства регионом со стороны прежнего губернатора.
После обработки анкет было проведено три экспертных сессии в виде фокус-групп (по одной с представителями власти, бизнеса, общественности), где были интерпретированы и уточнены полученные в ходе опроса результаты. Практически все эксперты подтвердили достоверность полученных результатов, прокомментировали и пояснили их региональную специфику.
Результаты оценки институтов ПП отражены на рисунке 2. Из него видно, что положительную оценку среди респондентов получил только один институт: терпимость к вероисповеданиям и лицам дру-
гих конфессий и национальностей. Любопытно, что все оценки состояния институтов ПП со стороны представителей власти оказались более оптимистичны, чем со стороны второго (бизнеса) и третьего (некоммерческого) секторов. Так, довольно существенно разошлись мнения по поводу работоспособности механизмов публичного контроля за деятельностью власти, соблюдения принципов верховенства закона, борьбы с коррупцией. А вот по поводу наличия, а точнее - как это продемонстрировали результаты опроса - отсутствия в регионе честных выборов, все три сектора оказались чуть ли не единодушны.
Деятельность общественно-консультативных институтов (общественных палат, советов и других переговорных площадок), механизмы поддержки гражданских инициатив и, особенно, противодействия коррупции, а также действенности публичного контроля за деятельностью власти была оценена крайне низко. Чуть более высокую оценку получила активность местных СМИ по освещению социально значимых проблем региона и трансляции различных точек зрения на их разрешение. Консолидированно низкой оказалась оценка региональной системы здравоохранения. Правда, во время экспертных сессий представители всех трех секторов сообщили интервьюерам, что положение в здравоохранении, как и в ряде других сфер, характеризующих функционирование институтов ПП, при новом губернаторе стало заметно меняться
Экспертные организации и СМИ формируют общественное мнение, оценивают деятельность органов власти и продвигают публичные интересы
Общественные и некоммерческие организации реально предоставляют социальные услуги населению и проводят общественную экспертизу и контрать
Профсоюзы бескомпромиссно отстаивают интересы наемных работников, защищают их права
Партии - реальный инструмент формирования власти и лоббирования общественных интересов
Местное самоуправление - власть, имеющая полномочия и средства для их обеспечения, действует в интересах местного сообщества
Исполнительная власть эффективно реализует функции управтения регионом (надзор и контроль, управление госнмуществом. соцобслужнванне. безопасность, пр.)
Представительная власть создает законы, защищающие права и интересы избирателей и региона в целом
Бизнес социально ответственен и вносит вктад (качество продукции н услуг, рабочие места, выплата налогов и пр.) в развитие территории
Население реально участвует в обсуждении значимых вопросов на основе отбытого диалога с властью в регионе
служащие
Рис. 3. Оценка субъектов и акторов ПП, Кострома, 2012
Рис. 4. Антирейтинг субъектов 1111 в Костромской области
к лучшему. Однако о результатах только наметившегося позитивного тренда говорить рано. Реальные перемены в ПП - если они все-таки произойдут в области - можно будет зафиксировать в ходе повторного опроса весной 2013 г.
Среди субъектов 1111 в области (см. рис. 3) лучше всего была оценена деятельность экспертных организаций и СМИ, а также некоммерческих и общественных объединений (около 5 баллов). Отметим, что это не самая высокая оценка из возможных 10 баллов. Своеобразной «региональной спецификой» 1111 стала крайне низкая оценка реального участия населения в обсуждении значимых вопросов на основе открытого диалога с региональной и местной властью. Во время обсуждения данного факта на фокус-группе было выявлено, что такая проблема остро стояла при предыдущем губернаторе, который использовал командно-административные методы, на открытый диалог с бизнесом и институтами гражданского общества не шел, установил жесткий контроль над местными СМИ (даже предпринимал усилия по закрытию интернет-форума «Костромских джедаев»).
По итогам исследования по специальной методике [10] был составлен антирейтинг субъектов и институтов ПП Костромской области. Он рассчитывался с учетом числа респондентов, которые поставили тому или иному субъекту или институту ПП оценку ниже 5 баллов из 10 возможных. Лидером антирейтинга признавался тот институт или субъект ПП, который получал наибольшее количество низких оценок, что свидетельствовало о не-
удовлетворенности деятельностью данного института или субъекта со стороны большинства респондентов. Второе место принадлежало, соответственно, институту или субъекту ПП, деятельность которых оценивалась так же низко, но меньшим числом опрошенных, чем в первом случае, и т.д.
Лидером антирейтинга субъектов ПП в Костромской области оказались профсоюзы (см. рис. 4). Из 167 участников опроса 117 респондентов оценили этот субъект ПП крайне низко. Участники фокус-групп в этом отношении особо отметили, что речь идет не об отраслевых профсоюзах (образования, здравоохранения, культуры и т.д.), а об областной федерации профсоюзов. Там, судя по оценкам экспертов, к руководству пришла одна из местных бизнес-группировок, активно распродающая собственность, перешедшую к областной организации ФНПР еще от советских профсоюзов.
На втором месте в антирейтинге стоит население, которое, судя по результатам, практически не участвует в диалоге с региональной властью по социально значимым проблемам. Участники фокус-групп подтвердили факт пассивности населения, объяснив его сложившимися традициями, патерналистской политической культурой и нежеланием власти развивать активность членов общества. Кроме профсоюзов и населения лидируют в антирейтинге субъектов ПП политические партии, местное самоуправление, которое фактически контролируется областной исполнительной властью и не обладает реальными полномочиями даже в пределах своей компетенции. Столь же низкую
Рис. 5. Антирейтинг институтов 1111 в Костромской области
оценку и аналогичное место в антирейтинге ПП получила и сама исполнительная власть региона. За ней следует представительная власть.
Подобным же образом рассчитывался антирейтинг институтов ПП Костромской области (см. рис. 5).
Лидером антирейтинга институтов и механизмов ПП стал региональный механизм противодействия коррупции. Дело в том, что борьба с коррупцией в Костромской области в основном ограничивается выявлением фактов мелкого взяточничества среди врачей, учителей и работников контрольноправоохранительной сферы. Статистика внешне выглядит неплохо. Но реальные корни коррупции остаются не вскрыты, а настоящие коррупционеры - не наказаны.
Второе место в антирейтинге институтов и механизмов ПП занял механизм общественного контроля за деятельностью органов власти. Показательно, что представители областной исполнительной власти затруднились назвать конкретные формы осуществления такого контроля со стороны организаций и институтов гражданского общества. А представители НКО отметили реальное отсутствие даже возможности для такого контроля со стороны общества за функционированием власти.
В целом проведенное исследование состояния ПП в Костромской области подтвердило основную гипотезу нашего исследования, состоящую в том, что чем меньше развиты институты и субъекты
публичной политики, тем больше степень социальной напряженности и конфликтности в регионе, недовольства эффективностью государственного и муниципального управления, тем хуже показатели социального взаимодействия с основными активными группами региона и, соответственно, использования их потенциала для решения социально значимых проблем регионального сообщества. При конструктивном выстраивании ПП граждане не только «сверху» должны воспринимать правильность принимаемых решений, но и быть подключены к поиску и реализации административных решений и иметь институциональные каналы для взаимного интенсивного обмена информацией, снятия напряжений и урегулирования конфликтных ситуаций. На рисунке 6 показано место Костромской области на фоне ряда других регионов РФ по уровню развитости и состоятельности институтов и механизмов ПП.
В условиях политической реформы, когда предложен пакет изменений основ функционирования политической системы, но выдвинуто предложение
о формировании «стандартов открытости» в деятельности исполнительной власти регионов Рос-сии2, очень важной является такая функция публичной политики, как налаживание диалога между социально значимыми субъектами общественнополитического процесса: властью, бизнесом, гражданскими организациями и самим населением, ко-
1 1---------------------г
0.4 0.5 0.6
ЯН-Индекс состояния институтов и механизмов публичкой политики
Рис. 6. Сводный ЯН-индекс состояния институтов и механизмов ПП
торое очень чувствительно реагирует на факторы снижения общественного благосостояния и невозможность донести до власти свою оценку по тем или иным социально значимым решениям. Расширение поля публичной политики может стать механизмом достижения общественного согласия среди различных активных групп общества и власти по формированию и принятию той «повестки дня», которая будет способствовать выходу общества из состояния социального напряжения и перехода к выстраиванию партнерства.
Получило подтверждение и то, что на характер и качество публичной политики в регионе существенное влияние оказывают региональные особенности социально-политических процессов, характер политико-государственного управления, сложившаяся политическая культура и реальная заинтересованность в развитии полноценного взаимодействия субъектов гражданского общества и власти, а также взаимная настроенность использовать обоюдный потенциал власти и гражданской и деловой инициативы. Представители всех трех секторов области оказались единодушны в негативной оценке результатов предыдущих процессов взаимодействия власти и гражданского общества, сложившихся в период работы предыдущего губернатора. А это значит, что они, в принципе, могут договориться друг с другом по поводу позитивной «повестки дня» в новых условиях, поскольку имеют весьма схожие представления о состоянии ПП в своей области, о тех проблемах и задачах, которые предстоит решать совместно. А от общего понимания проблемы до ее совместного разрешения - один шаг. Для реализации этой задачи в составе областной
исполнительной власти 1 августа 2012 года было создано новое структурное подразделение - Управление по вопросам внутренней политики администрации Костромской области. И оно весьма заинтересованно отнеслось к потенциалу и ресурсам регионального гражданского общества, которое настроено на расширение рамок конструктивного диалога в пространстве публичной политики области.
Примечания
1 После завершения процедуры опроса и выбраковки было оставлено для анализа 167 анкет. В том числе: 56 анкет от представителей государственной и муниципальной власти (из них 27 мужчин и 29 женщин; исполнительная власть - 23, представительная власть - 21, государственные и муниципальные служащие - 12); 55 анкет от бизнеса (из них 35 мужчин, 25 женщин; 31 - владельцы и совладельцы, 24 - наемные работники) и 56 анкет от НКО и общественных организаций (29 мужчин, 27 женщин).
2 См.: Стенограмма первого заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства 9 ноября 2012 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// большоеправительство.рф^еШз/4526/
Библиографический список
1. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России // Труды ИСА РАН. Т. 25 / под ред. А.П. Афанасьева. - М.: КомКнига, 2006. - С. 138-146.
2. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в современной России: между корпоратив-
но-бюрократическим и гражданско-модернизаторс-ким выбором // Полития. - 2007. - №1. - С. 30-51.
3. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики // Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт взаимодействия. - М.: РАПН, РОССПЭН, 2008. -С. 107-121.
4. Якимец В.Н. Об изменении публичного диалога граждан, бизнеса и государства в условиях кризиса // Тезисы докладов Пятого Всероссийского конгресса политологов «Изменения в политике и политика изменений: стратегии, институты, акторы. 21 ноября 2009 года». - М., 2009.
5. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Антикризисный потенциал публичной политики: введение в проблему оценки ее состояния в регионах России // Человек. Сообщество. Управление. - 2009. - № 3.
6. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Особенности состояния публичной политики в регионах России:
состояние и современные вызовы // Политэкс. -2010. - № 1.
7. Edwards A. Scientific expertise and policymaking: the intermediary role of the public sphere // Science and Public Policy. - 1999. - Vol. 26. - June.
8. Якимец В.Н. Состояние гражданского общества и публичной политики в субъектах РФ: индексы, региональная специфика и межрегиональные сравнения // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. - 2010. - № 4. -С. 101-113.
9. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в регионах России // ПОЛИС: политические исследования. - 2011. - №1.
10. Якимец В.Н. Оценка состояния институтов и механизмов публичной политики в российских регионах // Политические институты в современном мире. - СПб.: ООО «Аллегро» / СПбГУ, 2010.
УДК 32.019.51
Швецова Наталья Анатольевна
Пермский институт ФСИН России [email protected]
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ В ПРОЦЕССЕ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В статье рассматриваются особенности формирования политической культуры на современном этапе развития российского общества, основные черты его содержания и структуры. Сформулированы особенности методов формирования политической культуры в рамках гуманитарной парадигмы высшего образования.
Ключевые слова: политическая культура, политическое сознание, политическое поведение, политические интересы, потребности, политическая деятельность.
Актуальность изучения политической культуры российского общества обусловлена, прежде всего, ее трансформационным состояниям, потому что, как показали последние десятилетия ХХ века, в стране происходит переход к демократическим формам государственного устройства. Показателями, характеризующими уровень политической культуры в обществе, являются его политическая организация, формы и методы функционирования политических институтов, степень и способы участия граждан в политической жизни общества, накопленный социально-политический опыт, существующие политические традиции и обычаи, система политических идей, знаний и принципов политической деятельности.
Политическая культура - часть общей культуры, включающая исторический опыт, память о социальных и политических событиях, политические ценности, ориентации и навыки, непосредственно влияющие на политическое поведение. Политическая культура - структурно сложное образование, которое вбирает в себя политическое сознание, ценности, политические отношения, политические интересы, потребности, деятельность и поведение
людей. Политическая культура - существующий в каждом обществе в конкретный период времени набор убеждений, символов и ценностей, связанных с политической системой. Политическая культура связана с уровнем и характером политических знаний, оценок и действий граждан, а также с содержанием социальных ценностей, традиций и норм, регулирующих политическое поведение [4, с. 422].
Политическая культура общества может быть проанализирована как по суммарным показателям уровней политических культур его членов-граждан, их социальных групп, слоев и классов, так и по показателям и структурным элементам, характеризующим общество как единый и неделимый организм. Точнее, в структуру политической культуры входят следующие элементы: знание политики, фактов, заинтересованность ими; оценка политических явлений; эмоциональная сторона политических позиций, например, чувство патриотизма, одобрение государственной политики или, наоборот, отчуждения от политики государства, признание в данном обществе норм политического поведения, которые определяют, как можно и следует вести себя в различных ситуациях.
