CC BY
10Лаптев С.В.
д.э.н., профессор МЭСИ
ПРОТИВОРЕЧИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ВАЖНЕЙШИХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ ПОЛИТИКИ МОДЕРНИЗАЦИИ: ВОЗМОЖНЫ ЛИ ЭФФЕКТИВНЫЕ РЕШЕНИЯ?
Ключевые слова: модернизация, экономическая политика, бюджетно-налоговая политика, денежно-кредитная политика, инновационное развитие.
Применение важнейших инструментов экономической политики в российской практике противоречиво настолько, что нередко приводит к результатам, прямо противоположным тем, на которые рассчитывали. Рассмотрим этот тезис на примере долгосрочной политики модернизации экономики и формирования инновационной модели ее развития. Ключевые инструменты этой политики - бюджетно-налоговые и денежно-кредитные. Проанализируем порядок использования этих инструментов для реализации целей экономической политики. Использование бюджетных инструментов: дотаций, субсидий, финансирования объектов инфраструктуры, отдельных статей расходов в рамках федеральных или региональных программ поддержки процессов модернизации и инноваций и т.д., - улучшает сальдо баланса доходов и расходов организаций, формирует дополнительные источники средств для осуществления модернизации производства или финансирования инноваций.
При этом стратегически поддержка процессов модернизации и инновационных изменений должна быть построена таким образом, что раз предполагается, что поддерживаемые организации действительно имеют устойчивую мотивацию к осуществлению данных процессов, то несущественно, на какие конкретные цели в рамках текущей финансово-экономической политики органы государственной власти или местного самоуправления выделяют средства. В любом случае получаемые организациями дополнительные средства должны прямо или косвенно увеличивать их совокупные расходы на реализацию стратегических целей. С этой точки зрения об эффективности реализации государственной стратегии модернизации экономики и осуществления ее последующего перехода к инновационной модели развития можно судить по тому, какие дополнительные технические, технологические, организационные изменения, связанные с модернизацией и инновациями, произошли в поддерживаемых организациях в расчете на суммарную величину государственного финансирования этих организаций.
Ниже приведены таблицы, составленные на основе данных российской статистики, которые могут характеризовать эффективность бюджетно-налоговой политики модернизации экономики и обеспечения ее перехода к инновационной модели развития.
Таблица 1
Степень износа основных фондов по видам экономической деятельности
(на конец года; в процентах)1
2005 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Все основные фонды 43,6 47,1 47,9 47,7
по видам экономической деятельности:
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 46,2 42,1 42,8 42,5
рыболовство, рыбоводство 54,1 64,7 65,9 65,1
добыча полезных ископаемых 53,3 51,1 52,2 51,1
обрабатывающие производства 47,1 46,1 46,7 46,8
производство и распределение электроэнергии, газа и воды 52,2 51,1 50,5 47,8
строительство 44,6 48,3 47,5 49,0
оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования 35,6 33,6 36,5 39,8
гостиницы и рестораны 41,4 41,2 41,8 42,5
транспорт и связь 52,3 56,4 57,2 56,2
финансовая деятельность 50,4 38,6 44,0 42,0
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг 30,1 35,3 34,6 36,3
государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование 45,6 50,2 54,0 53,5
образование 43,8 53,2 54,3 54,3
здравоохранение и предоставление социальных услуг 47,8 53,3 53,9 52,7
предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг 39,8 44,5 42,5 44,9
1 Российский статистический ежегодник. 2013: Стат. сб. / Росстат. - М., 2013. - С. 301.
21
По данным табл. 1 видно, что техническое, технологическое состояние основных отраслей российской экономики достаточно плачевно. Степень износа основных фондов близок к уровню, при котором резко возрастает опасность аварий на производстве, техногенных катастроф, и этот уровень продолжает увеличиваться. Это говорит о том, что обновление основных фондов в целом по стране не обеспечивает даже простого воспроизводства. Расширенного активного воспроизводства основных фондов в стране не наблюдается. Тем более, нельзя говорить о том, что существующие темпы выбытия (0,7-1,1% в среднем по экономике) и ввода (3,0-3,9% в среднем по экономике) основных фондов даже в относительно благоприятные годы могут обеспечить массовое обновление основных фондов.
Интересно посмотреть, какими финансовыми возможностями обладают предприятия разных отраслей экономики для решения задачи обновления основных фондов.
Таблица 2
Рентабельность проданных товаров, продукции (работ, услуг) и активов организаций по видам экономической деятельности (в процентах)1
2005 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Рентабельность проданных товаров, продукции (работ, услуг)
Всего в экономике 13,5 10,0 9,6 8,6
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 6,7 9,1 9,1 10,7
Добыча полезных ископаемых 35,6 31,9 31,4 28,0
из нее:
добыча топливно-энергетических полезных ископаемых 34,7 29,2 27,5 25,8
добыча полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических 42,8 53,5 64,6 45,3
Обрабатывающие производства 15,3 14,8 13,2 10,7
из них:
производство пищевых продуктов, включая напитки, и табака 7,9 10,8 7,8 9,4
текстильное и швейное производство 2,7 5,4 6,3 6,2
производство кожи, изделий из кожи и производство обуви 5,0 6,6 8,6 9,1
обработка древесины и производство изделий из дерева 4,2 3,0 3,7 0,7
целлюлозно-бумажное производство; издательская и полиграфическая деятельность 11,2 11,3 11,5 10,1
производство кокса и нефтепродуктов 21,4 25,5 21,9 12,8
химическое производство 19,3 19,2 24,1 21,2
производство прочих неметаллических минеральных продуктов 12,3 8,1 10,8 11,3
металлургическое производство и производство готовых металлических изделий 26,7 19,1 14,2 11,3
из них металлургическое производство 30,1 21,3 15,7 12,1
производство машин и оборудования 8,2 6,9 6,6 7,0
производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования 8,4 9,1 9,1 8,3
производство транспортных средств и оборудования 6,9 4,8 5,5 5,3
из него:
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды 5,3 7,1 6,4 3,9
Строительство 3,9 4,5 4,3 5,0
Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования 9,7 8,3 8,9 6,7
Гостиницы и рестораны 11,6 6,2 5,9 5,9
Транспорт и связь 14,4 13,5 11,4 11,1
из них связь 33,6 27,7 21,9 23,7
Финансовая деятельность 5,8 0,6 -0,3 0,8
Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг 10,9 9,3 9,2 10,6
из них:
управление эксплуатацией жилого фонда -17,0 -5,3 -3,1 -3,2
научные исследования и разработки 9,1 7,4 7,4 7,0
Образование 4,3 6,6 4,1 2,5
Здравоохранение и предоставление социальных услуг 3,4 5,6 1,7 6,6
Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг 5,7 -0,8 -0,1 -5,8
Из табл. 2 видно, что отдельные отрасли экономики существенно различаются между собой по уровню рентабельности продукции, работ, услуг. Есть отрасли, имеющие высокие показатели рентабельности: добыча полезных ископаемых, металлургическое производство, химическое производство, связь. Есть отрасли с существенно более низким уровнем показателей рентабельности: текстильное и швейное производство, обработка древесины и производство товаров из дерева, сельское хозяйство. Высокорентабельные отрасли обладают благоприятными возможностями для финансирования расходов на обновление основных фондов, развитие модернизации и инновационных процессов. Однако, судя по данным табл. 1, они эти возможности не используют, поскольку даже в относительно благополучных по внутренним финансовым возможностям отраслях коэффициент износа основных фондов возрастает за анализируемый период. Единственная крупная отрасль экономики, которая имеет позитивную динамику уменьшения коэффициента износа основных фондов - сельское хозяйство
1 Российский статистический ежегодник. 2013: Стат. сб. / Росстат. - М., 2013. - С. 552.
22
У этой отрасли экономики не хватает собственных финансовых ресурсов для того, чтобы хотя бы частично улучшать обеспеченность производства современными основными фондами, увеличивая коэффициент годности и снижая коэффициент износа основных фондов. Эта отрасль добивается некоторой положительной динамики за счет финансовой поддержки государства. Но ведь другие отрасли, имеющие гораздо больше внутренних ресурсов для развития: например, такие, как топливно-энергетический комплекс, транспорт, связь и др., - получают финансовую поддержку из бюджета, как это видно из данных табл. 3.
Таблица 3
Исполнение расходной части федерального бюджета Российской Федерации в 2012 г.1
Утверждено сводной бюджетной росписью (с учетом внесенных изменений за 2012 г.), млрд. руб. Фактическое исполнение
млрд. руб. в процентах
к утвержденному бюджету к ВВП
Всего 13035,4 12895,0 98,9 20,6
из них расходы:
на общегосударственные вопросы 816,4 809,9 99,2 1,3
на обслуживание государственного и муниципального долга 332,0 320,0 96,4 0,5
на национальную оборону 1832,2 1812,4 98,9 2,9
на национальную безопасность и правоохранительную деятельность 1821,0 1843,0 101,2 2,9
на национальную экономику 2051,9 1968,5 95,9 3,1
из них расходы:
на топливно-энергетический комплекс 108,1 107,8 99,7 0,2
на сельское хозяйство и рыболовство 149,6 148,8 99,5 0,2
на транспорт 372,0 339,7 91,3 0,5
на дорожное хозяйство (дорожные фонды) 483,7 442,4 91,5 0,7
на связь и информатику 42,2 41,3 98,0 0,1
на прикладные научные исследования в области национальной экономики 230,7 229,1 99,3 0,4
на другие вопросы в области национальной экономики 531,6 526,6 99,0 0,8
на социально-культурные мероприятия 5319,0 5290,5 99,5 8,5
на межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 600,3 599,4 99,9 1,0
Между тем, эти относительно благополучные отрасли, располагающие немалыми внутренними финансовыми возможностями, получая финансовую поддержку из бюджета, не только не используют ее на цели ускоренного обновления производственного потенциала, но даже ухудшают показатели обеспеченности основными фондами, коэффициенты износа и годности основных фондов. Получается, что и собственные финансовые ресурсы, и финансовая помощь государства используются де-факто главным образом на текущие нужды организаций данных относительно благополучных сфер. Финансовая помощь государства, вместо того, чтобы улучшать состояние производственного потенциала, способствовать повышению конкурентоспособности благоприятных отраслей, искусственно усугубляет действие обстоятельств, в которых проявляется то, что Лейбенстайн назвал Х-неэффективностью: принятие не самых лучших, то есть неэффективных решений об использовании экономических ресурсов в ситуации, когда доходы значительно превышают расходы, а конкуренция ограничена. Названные отрасли экономики, находящиеся в благоприятном финансовом положении, как раз отличаются высокой степенью монополизации.
Только сельское хозяйство, не относящееся ни к благоприятным в финансовом отношении отраслям, ни к монополизированным, оказалось относительно благодарной сферой приложения государственной финансовой помощи.
Рассмотрим теперь денежно-кредитную политику государства. С 2006 по 2013 гг. общий объем кредитов, выданных нефинансовым организациям, увеличился с 6 211 992 млн. руб. до 32886943 млн. руб.2, то есть более чем в 5 раз. При этом процентная ставка по кредитам, выданным нефинансовым организациям, согласно данным Банка России, за этот период оставалась на уровне 9,0-9,1%. Если за анализируемый период времени (а фактически аналогичные тенденции действовали более продолжительное время - с конца 1990-х гг.) предприятия не вкладывали значительных денег в расширение производственного потенциала, это означает, что значительно увеличившаяся за этот период денежная масса вкладывалась в основном в текущие производственные затраты. Эти затраты соответственно увеличивались, причем, гораздо быстрее, чем реальная величина ВВП. За это время Банк России поддерживал стабильными и даже несколько снижал норму обязательных резервов и ставку рефинансирования, пытаясь стимулировать экономический рост. Однако вместо роста и заметного обновления производственного потенциала, возрастающий объем кредитов направлялся во все большей мере на покрытие растущих текущих расходов организаций.
С одной стороны, опережающее экономический рост удорожание текущих расходов связано с монополистической практикой естественных и организационных монополий, которая инициировала развитие инфляции издержек. С другой стороны, организация товарных рынков в большинстве отраслей экономики оказалась неэффективной, поскольку рынок не смог достаточно результативно выполнять свои основные функции: воспроизводственную, распре-
1 Российский статистический ежегодник. 2013: Стат. сб. / Росстат. - М., 2013. - С. 526.
2 Там же. - С. 532.
делительную, информационную, стимулирующую и др. Сил самоорганизации рынка в большинстве отраслей российской экономики оказывается недостаточно для того, чтобы обеспечить расширенное воспроизводство на основе правильного развития производственного потенциала. Мы видели, что во многих случаях производственный потенциал сокращается и ухудшается. Условия приложения капитала в разных отраслях существенно различаются по степени выгодности. Но даже в этих отраслях инвестиций в основной капитал недостаточно даже для обеспечения простого воспроизводства. Капитал слишком торопится «снять сливки» с наиболее выгодного его текущего применения. Очевидно, что степень выгодности текущего применения капитала, определяемая соотношением доходности и риска, существенно превышает степень выгодности инвестиций. Например, в сфере нефтедобычи получаемая в расчете на единицу прибыль так велика, что капитал даже не заботится об обустройстве мест добычи, создании предпосылок для повышения степени извлекаемости сырья из каждой скважины, каждого месторождения.
Это означает, например, в рассматриваемом конкретном случае, что арендаторы общественной собственности по существу не выполняют значительной части своих обязательств по обустройству и эксплуатации месторождений -объектов государственной собственности, перекладывают на государство значительную часть своих текущих затрат и присваивают значительную часть не принадлежащей им прибыли - природной ренты. Фактические мягкие бюджетные ограничения (как сказал бы известный экономист Я. Корнаи) в сфере взаимоотношений представителей привилегированного и в большинстве случаев монополизированного бизнеса с государством, а также представителями смежных отраслей или потребителями их продукции позволяют перекладывать на партнеров по экономическим отношениям значительную часть своих текущих расходов. Поэтому доходность текущих операций капитала оказывается неоправданно высокой. Следовательно, альтернативные издержки инвестиций в основной капитал - в части упущенной выгоды от альтернативно возможных текущих вложений - оказываются слишком большими, чтобы дополнительные инвестиции в основной капитал стали привлекательны для бизнеса.
Для того чтобы изменить ситуацию, связанную с недостатком инвестиций в основной капитал, государству надо серьезно подумать о том, чтобы сделать бюджетные ограничения привилегированного бизнеса более жесткими и более четкими: более жестко и четко определить налоговые, экологические и иные партнерские обязательства бизнеса (например как арендатора государственной собственности, государственного имущества) по отношению к государству. Следует также подумать о более последовательной и жесткой защите прав собственности прочих участников отношений привилегированного бизнеса: наемных работников, представителей мелкого и среднего бизнеса, населения прилегающих территорий и т.д. В результате этой работы права всех контрагентов, с которыми соотносится привилегированный бизнес, станут более защищенными. Государство получит больше налоговых доходов и избавится от необходимости несения значительной части дополнительных затрат, актуальных для настоящего времени либо отложенных на будущее. Доходность текущих операций партнеров привилегированного бизнеса возрастет, потенциальные источники их инвестиций в основной капитал возрастут, а сами инвестиции станут для них более привлекательными.
В итоге доходность текущих операций капитала в привилегированных отраслях снизится, а соответственно, привлекательность инвестиций в основной капитал повысится. Общий объем инвестиций во всех отраслях экономики возрастет.
Что же делает государство на самом деле? - Оно использует значительную часть бюджетных средств для оказания финансовой поддержки бизнесу из привилегированных отраслей. Достаточно вспомнить о том, что после активизации политики введения санкций против России, первыми из тех, кому государство пообещало компенсировать снижение доходов, оказались представители привилегированного бизнеса добывающих отраслей. В настоящее время политика государства по отношению к привилегированному бизнесу является ошибочной. Вместо того чтобы увеличивать степень жесткости бюджетных ограничений в сфере организации текущих расходов предприятий, уменьшать собственные неоправданные с позиции интересов общества расходы, оправдывающие неэффективное управление текущими расходами представителями бизнеса, государство искусственно консервирует и усугубляет положение привилегированного бизнеса, в котором его бюджетные ограничения становятся все более мягкими, а соответственно предпочтения долгосрочным инвестициям в основной капитал все уменьшаются.
Следовательно, важнейшим стратегическим направлением совершенствования экономической политики государства должна стать системная и кропотливая работа, направленная на повышение эффективности организации товарных рынков. Итогом этой работы должны стать два позитивных эффекта. Первый: внутри- и межотраслевая конкуренция, поддерживаемая институциональными изменениями в организации рынков, должна сделать контроль организаций над текущими расходами более жестким и эффективным, а возможности переложения части текущих расходов на контрагентов по рыночным сделкам должны быть минимизированы. Второй: альтернативные издержки организаций, связанные с финансированием долгосрочных инвестиций (в части упущенной выгоды от сокращения операций по текущему применению капитала) должны уменьшиться. В итоге предпочтения предпринимателей в отношении долгосрочных инвестиций, а следовательно, и объемы этих инвестиций должны увеличиться.
Оба этих эффекта, постепенно усиливаясь, будут постепенно повышать эффективность бюджетно-налоговой политики поддержки модернизации ключевых отраслей экономики и стимулирования инновационных процессов. Во-первых, потому, что государство будет избавлено от необходимости нести значительный объем неоправданных расходов, связанных с неэффективным управлением текущими расходами получателями финансовой поддержки на цели модернизации производства и финансирование инноваций. Во-вторых, потому, что увеличатся предпочтения инвестициям самих получателей финансовой или иной экономической поддержки перед иными, текущими формами использования дополнительных капиталов. Мотивация к инвестициям и объем инвестиций по собственной инициативе получателей финансовой поддержки увеличатся. Это сделает более очевидным и точным ответ на вопрос, кому необ-
ходимо отдать предпочтения при оказании финансовой поддержки, и увеличит совокупный результат финансирования модернизационных и инновационных процессов в обществе.
Целенаправленное формирование позитивных эффектов в области организации товарных рынков - в сфере управления текущими расходами организаций и в сфере управления инвестициями - радикально повышает долгосрочную эффективность денежно-кредитной политики. Во-первых, потому что со временем сами организации по своей инициативе и под воздействием усиливающейся внутри- и межотраслевой конкуренции начинают лучше управлять текущими расходами, и необходимость ограничения нарастания неэффективных, порождающих инфляцию текущих расходов посредством жесткой монетарной политики постепенно ослабляется. Во-вторых, потому, что поскольку предпочтения организаций инвестициям постепенно усиливаются, все большая часть дополнительной денежной массы попадает на рынки инвестиционных товаров и услуг. Согласно теории денег Д.М. Кейнса, быструю инфляцию вызывает дополнительный приток денег на рынки потребительских товаров, не обеспеченный адекватным приростом товарной массы. Приток дополнительных денег на инвестиционные рынки, если он не имеет спекулятивного характера и формирует дополнительные заказы на инвестиционные товары, создает минимальные инфляционные эффекты, которые будут постепенно ослабевать по мере увеличения гибкости и эластичности предложения инвестиционных товаров.
Целенаправленная работа над постепенным - в долгосрочном плане увеличением эффективности товарных рынков в отношении их способности управления текущими и инвестиционными расходами будет приводить к тому, что все большая часть дополнительной денежной массы будет попадать на рынок инвестиционных товаров, инфляционные эффекты от увеличения денежной массы будут уменьшаться. Это создаст объективные предпосылки для постепенного смягчения денежно-кредитной политики Банка России. Коэффициент монетизации экономики (то есть отношение денежного агрегата М2 к ВВП) будет постепенно увеличиваться при не увеличивающихся, а сокращающихся темпах инфляции. Рост денежного предложения при одновременном уменьшении давления на кредитный рынок инструментов ограничения денежной массы: применения высоких норм обязательных резервов и высокой ключевой ставки - будет сопровождаться постепенным снижением номинальной и реальной процентной ставки. Приток кредитных ресурсов в реальный сектор будет увеличиваться, а условия кредитования будут становиться все более благоприятными для большинства нормально работающих предприятий. Следовательно, денежно-кредитная политика будет со временем становиться все более значимым фактором, способным позитивно повлиять на масштабы и скорость проведения модернизации, ускорение инновационных процессов.
Таким образом, ключевым условием повышения долгосрочной эффективности бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики на стратегически важном направлении модернизации важнейших отраслей экономики и ее перевода на рельсы инновационного развития является успешная реализация политики, направленной на повышение эффективности товарных рынков. Построение такой политики - отдельная большая и относительно самостоятельная проблема, которая нуждается в скорейшем и эффективном решении.
