CC BY
51
Противодействие незаконной миграции в системе специальных мер
профилактики экстремизма
Ульянов М. В.1
Ключевые слова: миграционная политика, административное выдворение, экстремизм, прокурорский надзор, органы внутренних дел, административная ответственность, субъекты профилактики, межнациональные отношения, иностранный гражданин, фиктивная постановка на учет, арендодатель, некоммерческая организация.
Аннотация. Учитывая особенности правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которое строится на концепции «замещающей миграции», количество иностранных мигрантов в стране будет только возрастать. Исходя из этого, особое значение приобретают меры, направленные на противодействие незаконной миграции, которые в полной мере относятся к числу специальных мер профилактики экстремизма. В этом смысле особое место среди субъектов профилактики экстремизма занимает прокуратура, осуществляющая надзор за исполнением законодательства о межнациональных отношениях, к предмету которого относится исполнение миграционного законодательства. В статье уделяется внимание наиболее распространенным нарушениям миграционного законодательства, в числе которых фиктивный миграционный учет, привлечение к трудовой деятельности незаконных мигрантов. Кроме того, проводится анализ правоприменительной практики субъектов профилактики в сфере регулирования миграции.
DOI: 10.21681/2226-0692-2018-1-31-35
^Включившись в процессы международной миграции, Российская Федерация превратилась в один из мировых центров притяжения людских ресурсов. Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов в нашей стране строится на основе идеи «замещающей миграции», обоснованной в докладе отдела народонаселения Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам 2001 г. по теме «Замещающая миграция: является ли она решением проблем сокращения численности и старения населения?» [7] и закрепленной в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года2.
Исходя из данной установки, отечественное миграционное законодательство развивается в сторону либерализации миграционных правоотношений. Смягчение миграционного режима выражается в расширении межгосударственной практики безвизового режима, введении уведомительного порядка обязательных регистрационных процедур, упрощении порядка получения разрешений на занятие трудовой, предпринимательской и образовательной деятельностью, упразднении норм квотирования на наем иностранной рабочий силы [3, с. 319, 320], которое, несмотря на массу недостатков, вы-
2 Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 15.10.2007. № 42. Ст. 5009.
ступало одной из форм ограничения миграционных потоков.
Существенное влияние на реализацию миграционной политики нашей страны оказывают международные организации, в числе которых такие крупные акторы, как Международная организация по миграции (МОМ) и Международная организация труда (МОТ). Примером такого воздействия можно назвать запущенный Всемирным Банком в 2010 г. проект МИРПАЛ (англ. MiRPAL, Migration and Remittances Peer-Assisted Learning), целью которого является сотрудничество с государственными структурами постсоветского пространства и, прежде всего, Российской Федерации, направленное на отработку моделей управления миграционными потоками. Еще одной задачей сети МИРПАЛ является подготовка предложений по стратегии миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
Секретариатом проекта МИРПАЛ является Фонд «Миграция XXI век» (Москва). В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Фонд поддержки социальных проектов «Миграция XXI век» 27 марта 2015 г. был включен в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. С октября 2016 г. Фонд «Миграция XXI век» осуществляет свою деятельность в рамках президентского гранта3.
3 См. URL: http://mirpal.org/fond.html; http://web.worldbank. org/archive/website01419/WEB/0_CON-8-1 .HTM; В реестр неком-
1 Ульянов Михаил Владимирович, кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
Обусловленный сложившимися подходами миграционной политики рост миграционных потоков из-за пределов страны, а также переселение граждан Российской Федерации внутри страны в центральные и южные регионы создают риски возникновения межэтнических конфликтов. К числу уже произошедших конфликтов, получивших большой общественный резонанс, можно отнести погромы на московских рынках в 2001 г., массовые беспорядки в селе Яндыки Астраханской области в 2005 г., в районе «Бирюлево Западное» г. Москвы в
2013 г., перманентные земельные конфликты, имевшие место в Кабардино-Балкарии и Ставропольском крае.
Необходимо сказать и о том, что в центрах миграционного притока (Москве, Московской области и Санкт-Петербурге) традиционно отмечаются высокие показатели количества зарегистрированных преступлений экстремистской направленности.
Исходя из этого, важнейшее место в системе профилактики экстремизма получают специальные меры, применяемые МВД России, ФСИН России, ФСБ России, ФССП России, Следственным Комитетом Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Российской Федерации. К их числу в полной мере относится противодействие незаконной миграции, так как миграционные процессы выступают одним из определяющих элементов причинного комплекса экстремистской пра-вонарушаемости. Это находит свое отражение в организационно-распорядительных и информационно-аналитических документах указанных ведомств.
По справедливому замечанию В.В. Меркурьева, с учетом кризисных явлений вопросы противодействия незаконной миграции как одного из условий профилактики экстремизма и терроризма приобрели сейчас чрезвычайную актуальность [1, с. 45].
В рамках указанной деятельности правоохранительными органами проводятся проверки исполнения миграционного законодательства на объектах строительства, торговли, сферы обслуживания, где задействованы трудовые мигранты. Основными выявляемыми нарушениями являются, во-первых, постановка на фиктивный миграционный учет иностранных граждан и, во-вторых, привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации.
Сведения об этой работе лишь отчасти позволяют представить масштабы правонарушаемости в сфере соблюдения миграционного законодательства и объемы нелегальной международной миграции. Так, органами внутренних дел в 2017 г. выявлено 6 406 граждан другого государства или лиц без гражданства, совершивших преступления, предусмотренные ст. 327 УК РФ (подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков) (в
2014 г. - 8 419, 2015 г. - 7 567, 2016 г. - 5 741)4. Именно
мерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, включен Фонд поддержки социальных проектов «Миграция XXI век». URL: http://minjust.ru/ru/press/news/v-reestr-nekommercheskih-organizaciy-vypolnyayushchih-funkcii-inostrannogo-agenta-3.
4 Сведения о лицах, совершивших преступления за январь-декабрь 2016 г. по форме федерального статистического наблюдения
по этой статье правоохранительными органами квалифицируется использование иностранными гражданами поддельных миграционных документов.
Наибольшим профилактическим эффектом обладает механизм административного выдворения за пределы страны, депортации и реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации незаконно. При этом за последние несколько лет показатели количества выдворений и депортаций снизились. Если в 20 1 65 г. сотрудниками полиции выдворено и депортировано 60 042 иностранных гражданина, то в 2015 г. их количество составляло 117 493 (2014 г. - 139 034). Если в 2016 г. направлено 229 013 представлений о закрытии въезда, то в 2015 г. был закрыт въезд 481 404 иностранным гражданам и лицам без гражданства (в 2014 г. - 682 893)6.
Такое снижение обусловлено в первую очередь объективными факторами, связанными с интеграционными межгосударственными процессами и упрощением миграционных регистрационных процедур. Тем не менее, эффективности использования инструмента административного выдворения препятствуют проблемы, связанные с установлением личности отдельных иностранных граждан, страны выезда, оформлением соответствующих документов, что нередко приводит к длительному содержанию выдворяемых лиц в центрах временного содержания иностранных граждан.
В связи с этим отмечаются факты самовольного оставления территории спецучреждений иностранцами. Так, в июне 2017 г. Центр временного содержания иностранных граждан МВД по Республике Мордовия покинули два гражданина Республики Азербайджан, ранее отбывавшие наказание за совершение грабежей. Впоследствии один из них был задержан7.
Особое место среди субъектов профилактики экстремизма занимает прокуратура, осуществляющая надзор за исполнением законодательства о межнациональных отношениях, к предмету которого относится в том числе исполнение миграционного законодательства [1, c. 45].
Основаниями для вмешательства органов прокуратуры зачастую становятся многочисленные случаи фиктивной постановки на миграционный учет8.
Так, в 2017 г. в ходе проведенных проверок в Калужской области прокуратурой устанавливались факты заключения фиктивных браков с иностранными гражданами за вознаграждение. При этом супруги совместно не проживают, совместного хозяйства не ведут, общих
№ 2-ЕГС (492), утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.07.2012 № 250.
5 Сведения за 2017 г. отсутствуют.
6 Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за 2015 год. URL: http://www.fms.gov.ru/about/activity/stats/ Statistics/Statisticheskie_svedenija_po_migracionno/1/ (дата обращения: 16.02.2016). Статистические сведения по миграционной ситуации. URL: https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics/migracionnaya (дата обращения: 30.03.2017).
7 URL:http://info-rm.com/2017/06/30/v_noskve_zaderzhali_ sbezhavshego_v_nordovii_ grazhdanina_azerbajdzhana.html/ .
8 Справка Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии законности в сфере межнациональных отношений и противодействия экстремистской деятельности в 2017 году.
детей не имеют. По искам прокуроров судами выносились решения о признании браков с иностранными гражданами недействительными и их аннулировании, соответствующая информация об этом направлялась в
9
органы миграционного контроля .
Заключение фиктивных браков с гражданами Российской Федерации стало распространенным способом незаконной легализации иностранных граждан на территории страны. Основная цель заключения браков -желание иностранных граждан получить в упрощенном порядке вид на жительство, а впоследствии и гражданство Российской Федерации.
В целях недопущения подобных случаев по искам прокуроров ограничивается доступ к Интернет-ресурсам, содержащим коммерческие объявления об оказании услуг по фиктивной постановке на регистрационный учет иностранных граждан [4, с. 188].
Прокуратура реагирует также на случаи неисполнения территориальными органами МВД России обязанностей в сфере противодействия незаконной ми-грации10. В частности, в деятельности участковых уполномоченных выявляются факты:
> ненадлежащей организации работы по ведению паспортов административных участков, списочного учета постоянно проживающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства;
> отсутствия проверок мест регистрации иностранных граждан, что создает предпосылки к бесконтрольному нахождению иностранных граждан на территории страны;
> бездействия при незаконной регистрации в так называемых «резиновых квартирах».
Следует отметить, что наличие явных недостатков в работе органов внутренних дел отчасти связано и с недостатками законодательного регулирования.
Так, по нашему мнению, требует совершенствования механизм контроля за законностью пребывания иностранных граждан. Как известно, в настоящее время большое количество иностранных граждан получают в наем жилье у частных лиц, что особенно характерно для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Эти факты приняли массовый характер, несмотря на установленную законодательством ответственность за грубые нарушения предусмотренных запретов. В частности, за нелегальную сдачу жилья в наем предусмотрена уголовная ответственность по ст. 198 (Уклонение физического лица от уплаты налогов, сборов и (или) физического лица - плательщика страховых взносов от уплаты страховых взносов) УК РФ, или административная - по ст. 122 (Неуплата или неполная уплата сумм налога (сбора, страховых взносов) Налогового кодекса Российской Федерации. Кроме того, за фиктив-
9 Иностранец уговорил женщину на фиктивный брак ради российского гражданства // http://www.kaluga-poisk.ru/novosti-kaluga/zakon/inostranets-ugovoril-zhenschinu-na-fiktivnyy-brak-radi-rossiyskogo-grazhdanstva .
10 Справка Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии законности в сфере межнациональных отношений и противодействия экстремистской деятельности в 2017 году.
ную постановку на учет предусмотрена уголовная ответственность по ст. 3 223 (Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в Российской Федерации), а за нарушение правил пребывания - административная по ст. 189 (Нарушение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства) КоАП.
Однако с учетом того, что право распоряжаться имуществом принадлежит исключительно правообладателю, законодательством не предусмотрена обязанность арендодателя извещать (уведомлять) органы внутренних дел о предоставлении жилых помещений как гражданам Российской Федерации, так и иностранным гражданам.
Кроме того, в соответствии со ст. 674 ГК РФ договор найма подлежит обязательной регистрации только в случае его заключения на срок не менее одного года. Арендодатели же во избежание дополнительных обре-менений заключают договоры на более короткие сроки, которые затем пролонгируются. Таким образом, информация о нанимателях ни участковым уполномоченным, ни в миграционные подразделения органов внутренних дел не поступает. Это, без лишнего преувеличения, представляет угрозу общественной безопасности. Например, террористический акт в Петербургском метрополитене в апреле 2017 г. был совершен человеком, который проживал в городе на съемной квартире без регистрации.
По нашему убеждению, данный пробел должен быть устранен путем введения в главу 19 (Административные правонарушения против порядка управления) КоАП статьи, предусматривающей ответственность за непредставление арендодателем сведений (информации) в органы внутренних дел о лицах, получивших жилье в наем, независимо от срока аренды. Такое уведомление должно поступать либо местному участковому уполномоченному, либо в местный отдел по вопросам миграции МВД России, возможно посредством Портала государственных услуг Российской Федерации. Уклонение от уведомления уполномоченных органов о лицах, находящихся в арендуемом помещении, в виде непредставления сведений о них должно повлечь ответственность в виде штрафа в размере не менее ста тысяч рублей.
На иную группу проблем правоприменительной практики в сфере профилактики экстремистской деятельности указывает анализ нарушений, выявляемых прокурорами в деятельности должностных лиц Следственного комитета Российской Федерации при расследовании уголовных дел о преступлениях экстремистской направленности.
Прежде всего этого касается фактов длительного непринятия следователями процессуальных решений по сообщениям о преступлениях экстремистской направленности и необоснованного направления материалов проверок в другие следственные органы, что приводит к истечению сроков давности привлечения к уголовной ответственности и безнаказанности лиц, совершивших преступления.
Кроме того, не всегда исполняются обязанности по осуществлению уголовного преследования в разум-
ный срок. Так, в Оренбургской области расследование уголовного дела, возбужденного по факту создания и руководства организацией «Ата Жолы», посягающей на права и свободы граждан, длилось свыше 20 месяцев. Весь этот период участники секты продолжали привлекать к участию в деструктивной организации новых адептов, проводили вызывающие психические расстройства обряды и занимались псевдоцелительством.
Кроме того, отмечаются случаи, когда фактически экстремистские преступления квалифицируются следственными органами как бытовые. Кроме того, особенно высокой латентностью обладает противоправная деятельность экстремистских организаций и сообществ [2, с. 47].
При проведении профилактических мероприятий прокуроры руководствуются приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 119 от 05.03.2018 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по исполнению требований Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации». Характер специальных мер п рофилактики экстремизма обусловлен прежде всего специфическими особенностями того или иного региона Российской Федерации, связанными с характером миграционных процессов.
Так, если экстремистские проявления в Москве и Московской области детерминированы массовым притоком населения в целом, в том числе иностранных граждан, то, например, в Краснодарском крае миграционная обстановка характеризуется оттоком местного населения и прибытием для постоянного места жительства граждан из сопредельных республик Северо-Кавказского федерального округа [6, с. 82].
Например, неурегулированные вопросы землепользования и земельно-имущественных отношений, как было отмечено выше, являются одним из источников межэтнической напряженности в Ставропольском крае. В 2017 г. прокуратурой принимались меры по недопущению эскалации конфликтных ситуаций в ряде населенных пунктов края.
С целью недопущения возникновения конфликтов на межнациональной и межконфессиональной почве органами прокуратуры организована реализация комплекса профилактических мероприятий, в том числе проведение рабочих встреч, совещаний с лидерами религиозных общин, этнических диаспор, общественных
организаций, органами государственной власти и местного самоуправления [5, с. 159, 186].
Региональные различия отражаются и на формах индивидуальной профилактики, которая включает в себя действия по недопущению трансформации бытовых конфликтов в этнические. Это касается случаев, когда при возникновении угрозы конфликта представители местных администраций и правоохранительных органов выезжают на место возникшей социальной напряженности между этническими группами, участвуют во встречах со сторонами конфликта и сходах граждан, проводят повторные поездки в целях ликвидации последствий конфликта. Такие действия предпринимались, например, при урегулировании конфликта в г. Не-винномысске Ставропольского края в декабре 2012 г., когда был убит житель Кочубеевского района. Активную роль в этом сыграли органы прокуратуры г. Невин-номысска.
В заключение необходимо отметить, что субъектами профилактики экстремистской деятельности вполне осознается наличие взаимосвязи современных миграционных процессов и экстремистских проявлений. В числе основных факторов, препятствующих эффективности противодействия незаконной миграции можно назвать характер и динамику миграционных процессов в стране и отдельных ее регионов, недостатки законодательной регламентации миграционного режима, просчеты правоприменительной практики и др.
Кроме того, хотелось бы заострить внимание на предлагаемых нами мерах законодательного характера, направленных на совершенствование системы профилактики экстремистской деятельности:
> необходимость установления административной ответственности за непредставление арендодателем сведений (информации) в органы внутренних дел о лицах, получивших жилье в наем. При этом уведомление арендодателя должно поступать местному участковому уполномоченному и в местный отдел по вопросам миграции МВД России;
> внесение в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» нормы, предусматривающей безусловное выдворение иностранных граждан, которые были привлечены к уголовной ответственности на территории России, после отбытия ими уголовного наказания.
Рецензент: Меркурьев Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
Литература
1. Меркурьев В.В., Гладков И.В. Прокурорский надзор в противодействии экстремизму // Государственная служба. 2012. № 4 (71). С. 44-48.
2. Меркурьев В.В., Гладков И.В., Соколов Д.А. Деятельность международных террористических и экстремистских организаций как источник угрозы национальной безопасности России // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 4 (24). С. 48-55.
3. Никитенко И.В. Криминологическое обеспечение миграционной безопасности азиатской части России: уголовно-правовые и криминологические аспекты: дис. ... докт. юрид. наук 12.00.08. Хабаровск, 2014.
4. Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сети Интернет. // Генеральная прокуратура Российской Федерации. М., 2017. 360 с.
5. Теоретические основы предупреждения преступности на современном этапе развития российского общества: монография / П.В. Агапов, Г.В. Антонов-Романовский, В.К. Артеменков и др. М.: Проспект, 2016. 656 с.
6. Ульянов М.В. Миграционные процессы в системе детерминации преступлений экстремистской направленности: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08. М., 2017.
7. Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations? URL: http://www.un.org/esa/population/publications/ migration/ migration.htm (дата обращения: 01.03.2018).
