CC BY
267
170
зарубежный опыт
ввоитин ^ушиввреи'П'з™
имени QE. Кутафина (МГЮА)
Максим Михайлович ПОЛЯКОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СТРАНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
В статье рассмотрены организационно-правовые аспекты противодействия коррупции в странах Содружества Независимых Государств. Проанализированы положения антикоррупционных нормативных правовых актов, регулирующих полномочия органов государственной власти в области пресечения коррупционных проявлений в сфере государственного управления. Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционное законодательство, органы государственной власти, Содружество Независимых Государств.
M. M. POLYAKOV,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor of administrative law and process Moscow State University of Law by the name O.E. Kutafin (MSLA)
COUNTERING CORRUPTION IN THE COUNTRIES OF THE COMMONWEALTH OF INDEPENDENT STATES
The article considers the legal aspects of countering corruption in the countries of the Commonwealth of Independent States. Analyzed the provisions of the anticorruption normativelegal acts regulating the powers of state authorities in the field of fighting corruption in public administration.
Keywords: corruption, anticorruption, anticorruption legislation, the public authorities, the Commonwealth of Independent States.
Коррупция представляет собой проблему, с которой государства борются на всем земном шаре. За прошедшее время накоплен большой опыт противодействия коррупции. Этот опыт включает в себя совокупность самых разнообразных мер. Некоторые страны (Великобритания, Германия, Израиль, Сингапур, США, Финляндия, Япония) в деле борьбы с коррупцией достигли очень серьезных успехов. Главной особенностью организации антикоррупционной деятельности в данных странах является то, что коррупция осознается правительствами этих стран как наиболее серьезная проблема национальной безопасности, поэтому усилия по ограничению коррупции масштабны и, как правило, ин-ституциализированы.
Исследование различных государственных подходов по борьбе с коррупцией в западных странах позволило на научно-теоретическом уровне выделить ее особые модели:
— систематическая коррупция (Франция, Италия, Испания, Бельгия);
— проявляющаяся систематическая коррупция (Германия, Греция);
— спонтанная коррупция (Португалия, Ирландия, Австрия);
— случайная коррупция (Нидерланды, Финляндия, Швеция, Дания).
Весьма интересен опыт борьбы с коррупцией, накопленный странами, входящими в состав Содружества Независимых Государств. Практика показывает, что в ряде стран СНГ процесс противодействия коррупции шел более активно, чем в Российской Федера-© М. М. Поляков, 2014 ции. Особенно ярко это выражается в правовом обеспечении антикоррупционной борьбы.
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Многие страны — участницы СНГ приняли законы о противодействии коррупции намного раньше, чем Россия. Это Закон Украины от 05.10.1995 № 356/95-ВР «О борьбе с коррупцией»; Закон Республики Казахстан от 02.07.1998 № 267-! ЗРК «О борьбе с коррупцией»; Закон Кыргызской Республики от 06.03.2003 № 51 «О борьбе с коррупцией»; Закон Азербайджанской Республики от 13.01.2004 № 580-11Г «О борьбе с коррупцией»; Закон Республики Таджикистан от 25.07.2005 № 100 «О борьбе с коррупцией»; Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 № 165-З «О борьбе с коррупцией»; Закон Республики Молдова от 25.04.2008 № 90-ХУ1 «О предупреждении коррупции и борьбе с ней».
Рассмотрим более подробно, какие системы противодействия коррупции существуют в некоторых странах Содружества Независимых Государств.
Необходимо отметить, что большинство стран СНГ согласно международным рейтингам испытывают серьезные проблемы с противодействием коррупции. Например, Украина согласно Индексу восприятия коррупции организации «Трансперенси Интернешнл» занимает 144-е место, находясь на 10 позиций ниже Российской Федерации. Однако это не означает, что в Украине не реализуется государственная политика противодействия коррупции. Напротив, за последние 15 лет там было принято антикоррупционных законов и подзаконных актов больше, чем в России. Так, в Украине Указом Президента от 11.09.2006 № 742/2006 была утверждена Концепция преодоления коррупции на Украине «На пути к добропорядочности», принят Закон Украины от 11.06.2009 № 1506-У! «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», Закон Украины от 11.06.2009 № 1507-У! «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений». Кроме того, Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 № 8073-Х был дополнен гл. 15-Б, которая называется «Коррупционные административные правонарушения». Она содержит следующие составы административных правонарушений:
— ст. 212-22 «Подкуп»;
— ст. 212-23 «Незаконное содействие физическим или юридическим лицам»;
— ст. 212-24 «Нарушение ограничений в отношении занятия предпринимательской деятельностью и требований в отношении совместительства»;
— ст. 212-25 «Незаконное вхождение в состав правления или других руководящих органов субъектов хозяйствования»;
— ст. 212-26 «Непредоставление информации либо предоставление недостоверной или неполной информации»;
— ст. 212-27 «Неправомерное вмешательство в деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций»;
— ст. 212-28 «Нарушение требований финансового контроля»;
— ст. 212-29 «Непринятие мер по предупреждению и противодействию коррупции»;
— ст. 212-30 «Нарушение установленного законодательством порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний в органы государственной власти и органы местного самоуправления»;
— ст. 212-31 «Незаконное использование информации, ставшей известной в связи с выполнением должностных полномочий»;
— ст. 212-32 «Незаконное получение подарка (дара)»;
Ш
— ст. 212-33 «Нарушение требований по декларированию личных интересов». > В 2010 г. Президентом Украины был сформирован Национальный антикоррупцион- < ный комитет (далее — НАК). Он состоит из Председателя, исполнительного секретаря и ^ других членов. Председателем НАК является Президент Украины, функции исполнительного секретаря осуществляет Секретарь Совета национальной безопасности и обороны Ы Украины. Персональный состав НАК утверждается Президентом Украины по представлению исполнительного секретаря Комитета. опыт
172
зарубежный опыт
ВВОИНЕШ ШИВВРЭО'О'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
В настоящее время вопросы борьбы с коррупцией регулируются Законом Украины от 07.04.2011 № 3206-VI «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» (далее — Закон Украины о противодействии коррупции). Данный Закон содержит целый ряд важных положений организационно-правового характера, направленных на профилактику и предупреждение коррупции в Украине. В статье 4 Закона Украины о противодействии коррупции конкретизированы субъекты юридической ответственности за совершение коррупционных деяний. К ним, в частности, относятся Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины, Премьер-министр Украины, Председатель Службы безопасности Украины, Генеральный прокурор Украины, народные депутаты Украины, государственные служащие, должностные лица местного самоуправления и т.д. В соответствии с п. 5 ст. 5 Закона Украины о противодействии коррупции специально уполномоченными субъектами в сфере противодействия коррупции являются органы прокуратуры, специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины, налоговой милиции, по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины, Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины. Как и в Российской Федерации, координацию деятельности правоохранительных органов по вопросам противодействия коррупции осуществляют в пределах предоставленных полномочий, определенных законами, Генеральный прокурор Украины и подчиненные ему прокуроры.
Перечень запретов и ограничений, налагаемых на должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с Законом Украины о противодействии коррупции, примерно сопоставим с аналогичными ограничениями, действующими в Российской Федерации. Однако есть разница.
Так, в соответствии со ст. 11 Закона Украины о противодействии коррупции в отношении лиц, претендующих на замещение должностей в органах государственной власти и местного самоуправления, проводится специальная проверка с целью выявления следующих сведений:
1) о привлечении лица к уголовной ответственности, в том числе за коррупционные правонарушения, о наличии судимости, ее снятии, погашении;
2) о том, что лицо подвергнуто, подвергалось ранее административным взысканием за коррупционные правонарушения;
3) о достоверности сведений, указанных в декларации об имуществе, о доходах, расходах и об обязательствах финансового характера;
4) о наличии у лица корпоративных прав;
5) о состояния здоровья, об образовании, о наличии ученой степени, ученого звания, о повышении квалификации.
Статья 13 Закона Украины о противодействии коррупции закрепляет принятие специальных кодексов поведения в органах государственной власти, местного самоуправления, а также в организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Раздел III Закона посвящен участию общественности в мероприятиях по предупреждению и противодействию коррупции. Весьма полезными, на наш взгляд, являются положения ст. 19 Закона, предусматривающие информирование общественности Украины о мерах по предотвращению и противодействию коррупции. Согласно нормам Закона, специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции обязаны ежегодно не позднее 10 февраля обнародовать информацию о принятых мерах по противодействию коррупции и о лицах, привлеченных к ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В пункте 2 ст. 19 закреплено, что специально уполномоченный орган по вопросам антикоррупционной политики ежегодно не позднее 15 апреля готовит и обнародует в определенном Кабинетом Министров Украины порядке отчет о результатах проведения мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции. В отчете должны отражаться статистические данные о результатах деятельности специально уполномоченных субъектов
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имени П.Е. Кутафина (МГЮА]
в сфере противодействия коррупции; количество лиц, совершивших административные коррупционные правонарушения и уголовные коррупционные преступления; сведения о размере причиненного коррупционными правонарушениями убытков, о состоянии и об объемах их возмещения; обобщенные результаты антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; информация о результатах выполнения органами государственной власти мер по предупреждению и противодействию коррупции; результаты социологических исследований; информация о реализации антикоррупционной стратегии.
В Законе Украины о противодействии коррупции присутствует разд. V, посвященный устранению последствий коррупционных правонарушений. Так, ст. 23 Закона обязывает возмещать государству все убытки, причиненные вследствие совершения коррупционных правонарушений.
Автор разделяет позицию В. М. Редкоуса, который предлагает включить в российское законодательство ряд антикоррупционных норм правовых актов Украины. Можно вполне согласиться с включением в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» статьи об участии общественности в мероприятиях по предотвращению и противодействию коррупции, а также с адаптацией положений гл. 15-Б Кодекса Украины об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за совершение коррупционных административных правонарушений.
Властями Беларуси в настоящее время реализуется модель противодействия коррупции, весьма похожая на российскую. Главным антикоррупционным белорусским нормативным правовым актом является Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 № 165-З «О борьбе с коррупцией». В нем четко обозначены государственные органы, уполномоченные заниматься борьбой с коррупцией: Комитет государственного контроля и его органы; Государственный таможенный комитет и его таможни; Государственный пограничный комитет и его органы пограничной службы; Министерство по налогам и сборам и его инспекции; Министерство финансов и его территориальные органы. Национальный банк Республики Беларусь и т.д.
К основным нормативным правовым актам, направленным на противодействие коррупции в Беларуси, также относятся: Закон Республики Беларусь от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь», Закон Республики Беларусь от 14.06.2003 № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Республики Беларусь от 04.01.2003 № 174-З «О декларировании физическими лицами доходов и имущества», Закон Республики Беларусь от 19.07.2000 № 426-З «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем, и финансирования террористической деятельности» и Закон Республики Беларусь от 27.06.2007 № 244-З «О борьбе с организованной преступностью».
В Беларуси органы прокуратуры, как и в России, являются главной координационной структурой по противодействию коррупции. Прокуратура Республики Беларусь разрабатывает планы антикоррупционных мероприятий, реализует государственные программы по профилактике и предупреждению коррупции, анализирует эффективность мер по борьбе с коррупцией.
Генеральный прокурор Республики Беларусь и нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных прокуратур председательствуют на координационных совещаниях по борьбе с преступностью и коррупцией.
В Республике Беларусь действуют: >
— республиканское координационное совещание; <
— координационные совещания в областях и г. Минске; ^
— координационные совещания в районах, районах в городах, городах;
— координационные совещания в Вооруженных Силах Республики Беларусь, дру- Ы гих войсках и воинских формированиях, государственных органах, в которых предусмотрена военная служба, и на транспорте. опыт
174
захбежный опыт
ВВОИНЕШ ^УШИВВРЭИ'й'З™
имани О.Е. Кутафина (МГЮА)
В состав координационных совещаний на правах членов входят руководители государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, руководители государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией.
Таким образом, в Беларуси, как и в России, процесс борьбы с коррупцией идет достаточно плодотворно и систематично: существует антикоррупционная нормативная правовая база; определены официальные органы по противодействию коррупции, а также круг их полномочий; осуществляется информационное обеспечение деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией, а также вовлечение граждан и общественных организаций в деятельность по противодействию коррупции.
Антикоррупционный опыт стран — участниц СНГ, накопленный ими за последние годы, в ряде случаев вполне можно применить и в Российской Федерации. Автор пришел к выводу, что в нашей стране следует учредить отдельный специализированный орган, деятельность которого будет направлена на борьбу с коррупцией.
В качестве примера, подходящего для реализации данной идеи, можно обозначить опыт Кыргызской Республики. Там создано Национальное агентство Кыргызской Республики по предупреждению коррупции, которое является государственным исполнительным органом, не входящим в состав Правительства Кыргызской Республики, проводящим единую государственную политику в области предупреждения коррупции и уполномоченным на осуществление деятельности по выявлению, устранению и предупреждению возникновения условий, способствующих появлению коррупции (п. 1 Положения о Национальном агентстве Кыргызской Республики по предупреждению коррупции). Кроме того, Указом Президента КР от 21.10.2005 № 476 был создан Национальный совет Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией, обеспечивающий государственно-общественный контроль над реализацией мер по борьбе с коррупцией. Совет состоит из 11 членов: представитель Президента КР; представитель Правительства КР; представитель Жогорку Кенеша КР; представитель Верховного суда КР; комиссар Национального агентства КР по предупреждению коррупции; 6 представителей от гражданского общества (средства массовой информации, ассоциации предпринимателей, профессиональные союзы, академические круги, общественные объединения, творческие союзы).
Национальное агентство Кыргызской Республики по предупреждению коррупции возглавляется комиссаром, назначаемым Президентом Кыргызской Республики по согласованию с Национальным советом Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией. В состав Агентства входят комиссар и сотрудники. Срок полномочий комиссара составляет 4 года. Одно и то же лицо не может занимать должность комиссара более 2 сроков. Независимость Агентства обеспечивается: недопустимостью, под угрозой ответственности, вмешательства или воздействия в любой форме на деятельность Агентства и (или) на сотрудников Агентства при решении вопросов, отнесенных к ведению Агентства.
В статье 14 Закона Кыргызской Республики от 06.03.2003 № 51 «О борьбе с коррупцией» закреплен перечень коррупционных правонарушений. К ним относятся следующие деяния:
а) принятие за исполнение своих функциональных обязанностей в интересах других физических и юридических лиц любого вознаграждения в виде денег, услуг от организаций, в которых лицо не выполняет соответствующие функции, а также от граждан, если иное не предусмотрено законодательством Кыргызской Республики;
б) принятие подарков в связи с исполнением своих функциональных обязанностей либо принятие их от лиц, зависимых по службе, за исключением символических сувениров в соответствии с общепринятыми нормами вежливости или при проведении протокольных и иных официальных мероприятий;
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имени П.Е. Кутафина (МГЮА]
в) принятие приглашений на внутригосударственные и в зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет иностранных физических и юридических лиц, физических и юридических лиц Кыргызской Республики, за исключением поездок: по приглашению близких родственников за их счет; по приглашению иных физических лиц, если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной деятельности приглашаемых; осуществляемых в соответствии с международными договорами Кыргызской Республики или на взаимной основе по договоренности между государственными органами Кыргызской Республики и иностранными государственными органами за счет средств соответствующих государственных органов и (или) международных организаций; осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо коллегиального органа управления для участия в международных научных, спортивных, творческих, профессиональных, гуманитарных мероприятиях, осуществляемых в рамках уставной деятельности общественных объединений по приглашениям и за счет партнеров;
г) использование в личных, групповых и иных внеслужебных интересах предоставляемых им для осуществления своих функциональных обязанностей средств транспорта и связи, электронно-вычислительной техники, денежных средств, недвижимого и иного имущества.
Совершение субъектами какого-либо из указанных коррупционных правонарушений, если оно не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет наложение дисциплинарного взыскания, включая освобождение от занимаемой должности с последующим увольнением со службы.
Статья 13 Закона устанавливает перечень правонарушений, создающих условия для коррупции, и ответственность за них. Также в Законе установлены меры различного характера, направленные на борьбу с коррупцией.
В Уголовном кодексе Кыргызской Республики содержится специальная ст. 303 «Коррупция». Согласно ч. 1 этой статьи «коррупция — умышленные деяния, состоящие в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам, создающее угрозу интересам общества или государства». Наказанием по ч. 1 ст. 303 УК КР является лишение свободы на срок от 8 до 15 лет с конфискацией имущества и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет. Те же деяния, совершенные в интересах организованной группы, преступного сообщества или повлекшие иные тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от 15 до 20 лет с конфискацией имущества и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет (ч. 2 ст. 303 УК КР).
Антикоррупционные акты и программы за последние 10-15 лет были приняты в Армении (Стратегия борьбы с коррупцией и Программа действий, одобренные впервые в 2003 г.), Азербайджане (Государственная программа борьбы с коррупцией, впервые введенная в действие в 2004 г.), Казахстане (Государственная программа борьбы с коррупцией и План действий, принятые впервые в 2001 г.), Таджикистане (Стратегия борьбы с коррупцией) и т.д. Сегодня можно с уверенностью сказать, что на постсоветском пространстве сформирована достаточно хорошая нормативная правовая база противодействия коррупции. Ряд стран сумели достичь некоторых организационных успехов в деле борьбы с коррупцией. Однако государствам, входящим в состав СНГ необходимо пройти еще достаточно долгий путь по искоренению различных видов коррупционных проявлений, прежде чем можно будет заявлять о больших достижениях на этом поприще.
