CC BY
87
6.15. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В РОССИИ: РЕПРЕССИЯ ИЛИ ПРЕВЕНЦИЯ
Аксенова Анна Владимировна. Должность: научный сотрудник. Место работы: Научно-исследовательский институт ФСИН России. Подразделение: отдел изучения проблем управления и реформирования уголовно-исполнительной системы центра изучения проблем управления и организации исполнения наказаний в уголовно-исполнительной системе. E-mail: [email protected]
Аннотация: Актуальность задачи реализации государственной антикоррупционной политики на сегодня представляется несомненной, в связи с чем на передний план выдвигается проблема поиска механизмов, применение которых позволит расширить спектр влияния на коррупционную составляющую. В статье говорится о необходимости создания в России работоспособной структуры противодействия коррупции, базирующейся на принципе «превентив-ности», отсутствие которой, по мнению автора, в значительной степени затрудняет противодействие коррупции в стране. Рассматривая отечественный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией, автор показывает, что в состав структуры противодействия коррупции в России могут и должны быть включены ряд компонентов, способных существенно повысить эффективность этой борьбы.
Ключевые слова: коррупция, конфликт интересов, превентивность, международный опыт, этический кодекс, противодействие.
COMBATING CORRUPTION IN RUSSIA: REPRESSION OR PREVENTION
AKSENOVA Anna Vladimirovna. Position: Researcher. Place of employment: Research Institute of the Federal penitentiary service of Russia. Department: problems of managing and reforming the penitentiary system of the centre for the study of management and organization of execution of punishments in the penal system. E-mail: [email protected]
Annotation: The urgency of the task of implementation of the state anti-corruption policy in today is evident, therefore on the foreground puts forward the problem of finding mechanisms, the application of which will expand the range of influence on corruption. The article talks about the need to establish efficient structures of anti-corruption, based on the principle of «prevention», lack of which, in the author's opinion, severely hampered by corruption in the country. Considering domestic and foreign experience of fight against corruption, the author shows that the structure of corruption in Russia can and should be included components that could significantly improve the effectiveness of the fight.
Keywords: сorruption, conflict of interests, prevention, international experience, code of ethics, opposition to.
В связи со сложностью и многоаспектностью явления коррупции среди ученых еще не сложилось единого подхода к его трактовке. Общепризнанно лишь то, что в любом случае коррупция появляется там, где действия должностного лица отличаются от требований законодательства и в той или иной форме присутствует личная выгода. Актуальность задачи реализации государственной антикоррупционной политики на сегодня представляется несомненной, в связи с чем на передний план выдвигается проблема поиска механизмов,
применение которых позволит расширить спектр влияния на коррупционную составляющую.
Противодействие коррупции традиционно осуществляется по двум основным направлениям. Первое направление включает формирование репрессивных мер с тотальной зачисткой государственного аппарата от коррупционеров по результатам совершения ими коррупционных действий. Однако данный метод не дает понять первопричины феномена коррупции, а лишь констатирует факт совершения. Второе - предполагает выработку и принятие превентивных мер, которые связаны с ликвидацией причин и условий еще до появления коррупционных последствий или направлены на уменьшение влияния этих последствий на систему государственной власти.
Россия на этапе определения способа противодействия коррупции пошла по пути репрессивных мер, концентрируя внимание на последствиях коррупции. Следует отметить, что страны, которые пытались задавить коррупцию «сильной рукой», не смогли достичь высоких результатов, о чем свидетельствуют антикоррупционные исследования международной неправительственной организации «Transparency International», опирающиеся на индекс восприятия коррупции (далее - ИВК), который представляет собой оценку положения дел от 0 (максимальный уровень коррупции) до 100 (отсутствие коррупции). В России ИВК в 2016 году составлял 29 баллов, что позволило ей занять лишь 131 место среди 176 стран [1]. Это незавидное место Россия делит с Украиной, обгоняя Китай, который находится с 12 баллами в этом списке чуть ли не на последнем 174 месте, где для борьбы с коррупцией, как известно, избран метод чрезвычайно жестких репрессивных мер. Примечательно, что, например, в Дании (90 баллов - 1 место) и Великобритании (81 балл - 10 место) предпочтение отдается превентивному способу борьбы с коррупцией.
У этой системы есть и свои критики, которые убеждены, что коррупцию вообще очень трудно измерить и подогнать под какие бы то ни было показатели. Однако, несомненный плюс этой системы видится нам как раз в том, что она позволяет оценивать результативность того или иного подхода в борьбе с коррупцией. Надо полагать, что и занимаемая позиция России обусловлена низкой эффективностью мер, избранных для борьбы с коррупцией, в связи с чем представляется очевидной необходимость изменения вектора борьбы с этим явлением к превентивному способу. Это доказывает и богатый мировой опыт, подтверждающий, что социально-экономический эффект от устранения условий, способствующих коррупции, значительно выше, чем борьба с ее последствиями.
Для уяснения причин, почему наша страна избрала именно этот путь борьбы с коррупцией, стоит хотя бы кратко обратиться к истории его становления и развития.
Первым в Советской России правовым актом, предусматривающим уголовную ответственность за взяточничество стал Декрет Совета народных комиссаров «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. Органом, отвечающим за борьбу с коррупцией, стало Экономическое управление Всероссийского чрезвычайного комитета объединенного государственного политического управления (далее - ЭКУ ВЧК ОГПУ). Функционировал этот орган в период НЭПа и выполнял ряд функций, среди которых: выявление экономического шпионажа, борьба с хозяйственными преступлениями, охрана хозяйственных тайн, борьба с контрабандой и переходом
границ республики [2, с. 145]. Однако, обилие и разноплановость задач не позволяло полноценно сосредоточиться на решении основных, что не дает возможности судить о настроенности системы на реализацию профилактических мер.
Приказом НКВД СССР от 16 марта 1937 г. № 0018 был создан отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (далее -ОБХСС), который комплектовался из наиболее подготовленных сотрудников уголовного розыска и экономических отделов НКВД.
После войны ОБХСС стремился свести к минимуму уровень хищений материальных средств, предназначенных для восстановления разрушенного хозяйства. В 1947 году отдел БХСС был реорганизован в Управление БХСС, а с 1979 года стал Главным управлением БХСС. Деятельность ОБХСС, также как и ЭКУ ВЧК ОГПУ была ориентирована на жестокое противодействие коррупционерам, оставляя без внимания формирование культуры служения обществу у чиновников и, как, следствие, неприятие ими взяток.
В целом история борьбы Советской власти с коррупцией характеризуется несколькими интересными и важными моментами.
Во-первых, в СССР не существовало самого понятия коррупции и все «коррупционные» действия квалифицировались как «взяточничество», что сужало рамки борьбы с этим явлением до уровня поимки преступников за руку.
Во-вторых, в качестве причин коррупции указывались недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов в области воспитания трудящихся, что формировало несколько упрощенное отношение к коррупции.
В-третьих, в ходе борьбы с коррупцией оставались практически неприкосновенными высшие партийные чиновники.
После распада СССР Россия сохранила унаследованную идеологию «сильной руки» противодействия коррупции, а сама проблема коррупции отодвинулась на второй план в связи с переходом государства к новой политической системе. Возврат к вопросам коррупции в полном объеме связан с подписанием Указа Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» . Созданный Совет являлся совещательным органом и собирался по мере необходимости. При нем работали две комиссии: по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов. В функции Совета входило: рассмотрение и анализ предложений по противодействию коррупции, представленных соответствующей комиссией, заслушивание генпрокурора о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией. Фактически не сделавший каких-либо заметных шагов по выработке и реализации конкретных действий Совет был упразднен в 2008 году.
Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»2 был создан новый Совет, который воспринял функции и способ формирования упраздненного. Основой его деятельности стало осуществление контроля за националь-
1 Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 48. Ст. 4657.
2 Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 21. Ст. 2429.
ным планом противодействия коррупции. Из нововведений, следует отметить, возможность приглашать экспертов, ученых, специалистов, членов общественных организаций на заседания Совета. Создаются комиссии по служебным спорам и урегулированию конфликта интересов, решения которых носили рекомендательных характер. Целью деятельности комиссий становится выявление потенциально-коррупционного поведения, которое может привести к совершению преступления, и его предотвращение, что фактически явилось первым шагом к использованию превентивных мер борьбы с этим явлением.
Следующим важным шагом в деле противодействия коррупции стало введение нормы о необходимости представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими и членами их семей (ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции») . Однако, такая форма декларирования основывается на необходимости предоставления сведений именно об имеющихся доходах, а не об источниках их происхождения, тогда как, важным представляется установление именно источников происхождения доходов. Иными словами, важна причина - источник появления материальных активов, а не следствие - факт наличия таковых.
В контексте предмета анализа интересен зарубежный опыт. Как уже отмечалось, по ИВК Дания традиционно находится среди лидеров. Следует отметить, что в этой стране государственные служащие имеют высокую степень социальной защиты - бесплатная медицина и образование, социальные гарантии. Разработаны этические кодексы, развита гражданская инициатива, гласность и открытость на уровне правительства. Все больше компаний придерживаются политики нетерпимости к взяточничеству как внутри фирмы, так и при взаимодействии с внешними компаниями. Любое подозрение в коррупции внутри фирмы может привести сотрудника к увольнению. Если же внешний партнер фирмы был замечен в коррупционных схемах, то контракт с ним расторгается и дела в будущем не ведутся.
Торговый совет Дании - орган, деятельность которого нацелена на помощь датским компаниям, работающим на внешних рынках, - предоставляет консультационные услуги для противодействия коррупции на всех уровнях - от ежедневных деловых операций до решения более сложных задач, решаемых на уровне местных властей. Компаниям предлагается и практическая помощь, которая способствует поддержанию их международной репутации на высоком уровне.
В целом структура борьбы с коррупцией в этой стране представляет собой полноценную систему, реализующую меры превентивного характера. А реализация таких мер, как формирование этики служения обществу, разработка и внедрение обучающих программ в учебные планы образовательных учреждений приносит реальные плоды.
Одной из первых в деле борьбы с коррупцией была Великобритания, которая приняла закон о борьбе со взятками еще в XIX веке. Учитывая богатейший опыт этой страны в данной сфере, остановимся подробнее на антикоррупционной практике Великобритании.
3 Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6228.
Получение взятки. Ответственность предусматривается за получение взятки, подарка, ссуды как средства побуждения государственного служащего сделать что-либо или наоборот воздержаться от выполнения чего-либо. Наказание - уплата стоимости полученного подарка или вознаграждения или лишение свободы. Кроме того, взяткополучатель лишается права быть избранным на любую публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного нарушения - права избираться на любую публичную должность навсегда, а также права на пенсию и компенсацию.
Продажа должностей. Ответственность предусматривается за покупку, продажу, сделки с целью получения какой-либо должности, в том числе и работу по найму на территории всего Соединенного Королевства. Наказание - лишение свободы сроком до двух лет с невозможностью в дальнейшем занимать соответствующую должность.
3. При подкупе с целью получения почетных наград ответственность наступает, как у дающего взятку, так и у лица, получающего взятку. Наказание - взяткодатель наказывается штрафом и/или сроком лишения свободы до двух лет, а взяткополучатель - штрафом и/или лишением свободы до трех месяцев.
4. При подкупе судей и судебных чиновников те лица, которые пытаются склонить чиновника на какое-либо действие или повлиять на его служебное поведение, и сам чиновник, принимающий вознаграждение, наказываются штрафом или лишением свободы до двух лет.
5. Коррупция на финансовых рынках. Занятых в данной сфере деятельности закон обязывает сообщать обо всех подозрительных с их стороны операциях. Наказание - при не сообщении в правоохранительные органы финансист привлекается к уголовной ответственности как соучастник.
6. Подарки. Все подарки, за исключением тех, которые могут быть рассмотрены в качестве рекламных материалов (календари, записные книжки, канцелярские товары, если на них указан логотип компании), должны отвергаться государственным служащим. Подарки от иностранного представителя могут быть оставлены, но только с разрешения руководителя ведомства, в котором работает служащий.
Антикоррупционное ведомство этой страны оказывает помощь предприятиям в разработке этических кодексов, выполняя по сути превентивную функцию и влияя на культурный облик персонала компании. Действенность данной меры обусловлена наличием заинтересованности компаний в формировании внутрикорпоративной культуры, не признающей коррупцию, и грамотным внедрением таких кодексов.
Наличие таких факторов, как политическая воля, давность начала реализации мер по борьбе с коррупцией, фактически имеющий характер национальной традиции, и превентивный характер самой борьбы позволили Великобритании достичь весьма высоких результатов в этой области.
Представленный зарубежный опыт на примере двух европейских стран демонстрирует разнообразность подходов и вариативность идей при выборе оптимальной стратегии в борьбе с коррупцией.
Подводя итог, следует отметить, что в России принцип «сильной руки» продолжает оставаться главным в основе борьбы с коррупцией, тогда как превентивным мерам по-прежнему не уделяется должного внимания, которым за рубежом отдается явное предпочтение.
Кроме того, если среди основных объектов, на которые направлены меры противодействия коррупции в европейских структурах, выступают - бизнес, общество, финансовые схемы, государственный аппарат, то в России государственные органы фактически занимаются только борьбой с незаконными финансовыми схемами. Очевидно, чтобы борьба с коррупцией стала более продуктивной, вести ее нужно по всем без исключения объектам.
При наличии соответствующей политической воли, несомненно, акцент нужно делать на развитии этики государственных служащих, их обучении, так как лицо, жестко и постоянно действующее в рамках этических стандартов и норм, начинает негативно относиться к проявлениям коррупции, что приводит к формированию высоких стандартов поведения, на которые начинают ориентироваться и другие сотрудники.
России необходимо и дальнейшее совершенствование структуры противодействия коррупции, которая в своей основе должна содержать следующие элементы:
- наделение комиссии по служебным спорам и регулированию конфликта интересов полномочиями по принятию окончательных решений;
- законодательное закрепление нового порядка декларирования доходов государственных служащих, который должен осуществляться по источникам доходов, а не по имуществу;
- разработка образовательных программ и технологий обучения в области противодействия коррупции.
Список литературы
1. [Электронный ресурс]. Corruption perceptions index 2016 // URL: http://www.transparency.org/news/feature/ corruption_perceptions_index_2016.
2. Епихин А.Ю., Мозохин О.Б. ВЧК-ОГПУ в борьбе с коррупцией в годы новой экономической политики (1921-1928): Монография. М.: Кучково поле. Гиперборея. 2007. 528 с.
3. Александрова И.А. Взяточничество по законодательству Великобритании и России статья № 1. Преступление одно, подходы и регламентации разные // Российский следователь. 2011. № 21. С. 34-38.
4. Беловецкий Д.Д. Противодействие коррупции: состояние исследований и основные взгляды на административную ответственность за коррупционные правонарушения // Юрист. 2016. № 14. С. 28-34.
5. Едкова Т.А., Кичигин Н.В., Ноздрачев А.Ф. Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Изд-во: «Анкил». 2012. 184 с.
6. Мухамедьярова Л.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции (на примере Дании и Финляндии) // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. 2016. № 8-2. С. 198-203.
7. Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 48. Ст. 4657.
8. Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 21. Ст. 2429.
9. Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6228.
10. Шорников Д.В., Лисаускайте В.В., Филатова У.Б. Международные механизмы борьбы с коррупцией как способ обеспечения устойчивого развития современного государства // Российская юстиция. 2015. № 4. С. 60-63.
Статья проверена в системе «Антиплагиат». Оригинальность текста составляет 84,08%.
Рецензия
на статью «Противодействие коррупции в России: репрессия или превенция» А.В. Аксеновой, научного сотрудника отдела изучения проблем управления и реформирования уголовно-исполнительной системы центра изучения проблем управления и организации исполнения наказаний в уголовно-исполнительной системе ФКУ НИИ ФСИН России
Тема рецензируемой статьи «Противодействие коррупции в России: репрессия или превенция» является актуальной в вопросах создания в России работоспособной структуры противодействия коррупции, базирующейся на принципе «превентивности», отсутствие которой, по мнению автора, в значительной степени затрудняет противодействие коррупции в стране.
Автор статьи рассматривая отечественный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией, показывает, что в состав структуры противодействия коррупции в России могут и должны быть включены ряд компонентов, способных существенно повысить эффективность этой борьбы. Предлагает, также сделать акцент на развитии этики государственных служащих и их обучении.
Статья «Противодействие коррупции в России: репрессия или превенция» написана грамотно, изложена доступным для восприятия стилем, выдержана структурно.
Оригинальность текста, по результатам проверки в системе «Антиплагиат» составляет 84,08%.
Вывод: статья А.В. Аксеновой «Противодействие коррупции в России: репрессия или превенция» может быть рекомендована к опубликованию в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Главный научный сотрудник центра изучения проблем управления и организации исполнения наказаний в уголовно-исполнительной системе ФКУ НИИ ФСИН России, доктор экономических наук, профессор М.Н.Козин
