CC BY
59
РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-2-218-221 УДК 342
Черкасов Константин Валерьевич
доктор юридических наук
Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)
CherkasovKV1978@yandex.ru
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ (на примере Приволжского федерального округа)
Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках реализации научного проекта № 19-011-00729А «Развитие антикоррупционного законодательства в сфере государственного управления»
В настоящей статье проанализированы основные организационно-правовые элементы противодействия коррупции на уровне федерального округа в их взаимосвязи и взаимозависимости. В качестве примера обозначен опыт Приволжского федерального округа, который является весьма показательным в силу ряда причин. Определены важнейшие организационно-правовые мероприятия по противодействию коррупции на уровне федерального округа, вопросы реализации государственной антикоррупционной политики на межрегиональном уровне государственного управления. Рассмотрены структурные элементы механизма противодействия коррупции в Приволжском федеральном округе, которыми предстают как государственные, так и негосударственные формирования. В заключение сделан вывод, что существующий организационно-правовой механизм обеспечения реализации антикоррупционной политики государства и противодействия коррупционным проявлениям в Приволжском федеральном округе в целом соответствует насущным проблемам и задачам в этой государственно-значимой области, оптимален и эффективен. Однако данное обстоятельство никоим образом не может выступать препятствием его дальнейшего развития и совершенствования. Сформулировано предложение создать Центр противодействия коррупции Приволжского федерального округа.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, механизм противодействия коррупции, административно-правовые меры противодействия коррупции, федеральный округ, Приволжский федеральный округ, государственное управление, межрегиональное государственное управление.
Противодействие коррупции в современной России осуществляется на всех уровнях властвования и публичного управления - федеральном, региональном, муниципальном. Федеральному государственному территориальному управлению последних лет свойственна децентрализация его органов и структур (центрального аппарата, территориальных) на межсубъектном уровне - уровне федерального округа. Таковых на сегодняшний день восемь единиц -Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Южный, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный федеральные округа. Особое значение в ракурсе государственного управления имеет Приволжский федеральный округ, отличающийся сосредоточением на сравнительно небольшой территории значительного количества населения и промышленных объектов (в первую очередь, автомобильного машиностроения и нефтегазового комплекса), а также обусловленных этим обстоятельством размещением государственных органов, государственных и муниципальных служащих. Напомним, территорию Приволжского федерального округа составляют территории следующих субъектов Российской Федерации: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чувашия, Пермский край, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область.
К сожалению, к настоящему времени многие вопросы противодействия коррупции на межрегиональном уровне государственного управления -уровне федерального округа - в юридической литературе освещены и изучены явно недостаточно. Имеются лишь отдельные исследования, причём в большинстве своём частично затрагивающие данную проблематику [6; 8]. Вместе с тем нельзя не отметить имеющийся в правовых научных источниках разносторонний и разноаспектный анализ вопросов противодействия коррупции и осуществления механизма антикоррупционной политики государства на центральном федеральном и местном уровнях реализации публичной власти [1-5; 7].
Несомненно, содержание и направления противодействия коррупции в пределах Приволжского федерального округа в большинстве своём являются общими для всей страны, что обусловлено едиными проблемами и нормативной правовой основой их решения. Тем не менее эти характеристики обладают и своей спецификой, что определено особенностью данной территории в части национального состава и традиций, построения и организации деятельности органов управления, а также в некоторой степени видением мер и способов решения проблемных вопросов полномочным представителем президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. Данное обстоятельство в значительной степени проявляется в организационно-правовых аспектах противодействия коррупции в пределах Приволжского федерального округа.
218
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
© Черкасов К.В., 2019
Полномочный представитель президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, наряду с полномочными представителями президента Российской Федерации в иных федеральных округах, входит в качестве члена в состав Совета Безопасности России, Государственного совета Российской Федерации, Комиссии по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров и уже в этом качестве напрямую занимается вопросами противодействия коррупции как угрозы национальной безопасности в общегосударственном масштабе, а также в пределах Приволжского федерального округа. Более того, положения базового нормативного акта, регламентирующего основы его правового статуса, юридически обязывают полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе осуществлять организационно-правовые меры по противодействию коррупции. В первую очередь, речь идет об исполнении в федеральном округе поставленных перед ним основных задач, а равно обозначенных функций и прав, связанных с организацией работы по реализации органами государственной власти определяемых президентом России основных направлений внутренней и внешней политики государства; организацией контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечением реализации кадровой политики главы государства; представлением президенту России регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, внесением в его адрес соответствующих предложений.
Обеспечивая деятельность полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, непосредственно реализацию антикоррупционной политики в Приволжском федеральном округе осуществляют подразделения его аппарата. Так, в структуре аппарата полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе отдельными аспектами противодействия коррупции, так или иначе, в той или иной части занимаются соответствующие заместитель и помощник полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, а также департаменты: по вопросам внутренней политики; по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности; по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; по вопросам экономической и социальной политики; контрольного департамента.
Однако напрямую воплощение комплекса мер по противодействию коррупции возложено на департамент по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград. Его деятельность направлена на решение следующих взаимосвязанных задач:
- участие в обеспечении деятельности полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе по реализации конституционных полномочий президента России в части решения кадровых вопросов, полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы и государственных наград Российской Федерации;
- осуществление в пределах своих полномочий контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий президента Российской Федерации), указов, распоряжений и поручений президента России по вопросам государственной службы и кадров;
- подготовка докладов президенту России по вопросам реализации государственной политики в области профилактики коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления;
- совершенствование механизмов противодействия коррупции на государственной службе, участие в развитии института комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации и органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений как одного из основных механизмов предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;
- кадровое и организационно-штатное обеспечение деятельности аппарата полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
Особая роль в осуществлении государственной антикоррупционной политики на уровне федерального округа принадлежит совещательным органам при полномочном представителе президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. Данные структуры призваны осуществлять консультативное сопровождение управленческой деятельности в области противодействия коррупции. При этом их создание и функционирование обусловлено, как правило, необходимостью решения широкого спектра вопросов обеспечения национальной безопасности, важной составной частью которой является противодействие коррупции во всех её проявлениях. При этом предполагается специализация структурных подразделений данных органов исходя из вида угроз национальной безопасности, в том числе коррупционной направленности. Созданы и обособленные тематические консультативные структуры.
Важные роль и значение в механизме противодействия коррупции имеет в силу своего правового статуса и состава Совет при полномочном представителе президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, созданный в соответствии с актом главы государства в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
219
Приволжского федерального округа, повышения эффективности института полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
Являясь совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства, Совет при полномочном представителе президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, в частности, решает задачи, так или иначе затрагивающие как общие вопросы обеспечения национальной безопасности, так и аспекты противодействия коррупции. Например, обсуждение основных вопросов кадровой политики в регионе (федеральном округе), имеющих особое государственное значение проблем, вопросов обеспечения выполнения поручений главы государства по итогам заседаний Государственного совета России и его президиума; рассмотрение вопросов исполнения (соблюдения) федерального законодательства, проектов федеральных законов и указов президента России, имеющих важное значение на федеральном и региональном уровне.
Не менее значимыми в области обеспечения национальной безопасности являются консультативные органы, созданные на основании решений полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. Компетенцией общего характера в этой сфере обладает Коллегия по вопросам безопасности при полномочном представителе президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, которая является постоянно действующим координационным органом, обеспечивающим плановое взаимодействие субъектов, осуществляющих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности и борьбы с терроризмом на территории Приволжского федерального округа.
Решение широкого круга кадровых вопросов, а в рамках него и противодействия коррупции на государственной муниципальной службе, возложено на Координационный совет Приволжского федерального округа по государственной кадровой политике. Цель деятельности данного консультационного органа состоит в создании условий обеспечения реализации единой государственной кадровой политики на территории Приволжского федерального округа, а основными задачами являются:
- обеспечение взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных и образовательных организаций при реализации единой государственной кадровой политики, в том числе формировании единого кадрового пространства на территории Приволжского федерального округа;
- подготовка предложений по вопросам реализации единой государственной кадровой политики
на территории Приволжского федерального округа, развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, совершенствования нормативного правового регулирования в этой области;
- оценка эффективности организации государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;
- содействие развитию и совершенствованию процессов внедрения современных кадровых технологий в деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Отдельные аспекты противодействия коррупции в Приволжском федеральном округе затронуты в деятельности консультативных (совещательных) структур, основная цель функционирования которых не связана напрямую с вопросами обеспечения национальной безопасности и противодействия коррупции, но, так или иначе, эти аспекты затрагиваются в рамках практического осуществления принадлежащих полномочий. Например, Комиссия по улучшению инвестиционного климата, снижению административных барьеров и развитию малого и среднего предпринимательства в Приволжском федеральном округе, цель деятельности которой состоит в содействии создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику Приволжского федерального округа. Среди её основных задач, в частности, - принятие мер по устранению административных барьеров, оказание содействия развитию малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем успешное решение обозначенных задач невозможно без рассмотрения аспектов противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.
Особый интерес в рамках исследуемой проблематики представляет специализированная консультативно-совещательная структура «узкой» направленности - Рабочая группа по координации антикоррупционной работы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа. Данный орган создан при полномочном представителе президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе в целях реализации единого комплекса мер по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, а также профилактики коррупционных правонарушений на публичной службе. Значение его предопределено не только сферой деятельности, но и составом, который образует: руководство - заместитель полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе (руководитель), помощник полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе (заместитель руко-
220
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
водителя), начальник департамента по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград (ответственный секретарь); члены -начальник департамента по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности, главный советник департамента по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград, федеральный инспектор департамента по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, главный советник департамента по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности, советник департамента по вопросам внутренней политики, советник контрольного департамента.
В заключение отметим: существующий организационно-правовой механизм обеспечения реализации антикоррупционной политики государства и противодействия коррупционным проявлениям в Приволжском федеральном округе в целом соответствует насущным проблемам и задачам в этой государственно-значимой области, вполне оптимален и эффективен, что, однако, не может выступать и не является препятствием его дальнейшего развития и совершенствования. В данном контексте в целях повышения эффективности работы полномочного представителя президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе по решению поставленных перед ним основных задач представляется целесообразным создать Центр противодействия коррупции Приволжского федерального округа. Данная структура предположительно должна аккумулировать соответствующие организационные и иные ресурсы, достаточные для успешной реализации антикоррупционной политики российского государства именно на окружном, а не региональном уровне государственного управления, непосредственно заниматься вопросами противодействия коррупции на межрегиональном уровне. В этом случае, думается, механизм осуществления антикоррупционной политики на уровне федерального округа будет включать исчерпывающий набор инструментов противодействия коррупции и позволит максимально успешно противостоять её негативным проявлениям.
Библиографический список
1. Илюшина М.Н. Гражданско-правовые механизмы преодоления коррупции и реформа гражданского законодательства о недействительности сделок // Российский следователь. - 2017. - № 24. -С. 22-27.
2. Ишеков К.А. Нормативное правовое регулирование антикоррупционной политики: проблемы и перспективы // Российский следователь. - 2017. -№ 24. - С. 28-32.
3. Козлова Е.Б. Проблемы формирования и реализации региональной политики антикоррупционного просвещения на современном этапе // Правовая культура. - 2016. - № 4 (27). - С. 17-25.
4. Малеванова Ю.В. К вопросу о разграничении отдельных видов коррупционного поведения государственных гражданских служащих // Российский следователь. - 2018. - № 6. - С. 55-59.
5. Фоменко Е.В. Подкуп: криминологический портрет и отдельные основания криминализации // Вестник Российской правовой академии. - 2017. -№ 3. - С. 57-62.
6. Черкасов К.В. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции на межрегиональном уровне государственного управления // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 8 (32). - С. 30-32.
7. Черкасов К.В. Совершенствование антикоррупционного законодательства России в рамках административной реформы: некоторые проблемы // Правовая политика и правовая жизнь. - 2010. -№ 2. - С. 217-219.
8. Черкасов К.В. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / под ред. проф. П.П. Сергуна. - Саратов: Саратовский юридический ин-т МВД России, 2006.
References
1. Ilyushina M.N. Grazhdansko-pravovye mekhanizmy preodoleniya korrupcii i reforma grazhdanskogo zakonodatel'stva o nedejstvitel'nosti sdelok // Rossijskij sledovatel'. - 2017. - № 24. -S. 22-27.
2. Ishekov K.A. Normativnoe pravovoe regulirovanie antikorrupcionnoj politiki: problemy i perspektivy // Rossijskij sledovatel'. - 2017. - № 24. - S. 28-32.
3. Kozlova Е.В. Problemy formirovaniya i realizacii regional'noj politiki antikorrupcionnogo prosveshcheniya na sovremennom etape // Pravovaya kul'tura. - 2016. - № 4 (27). - S. 17-25.
4. Malevanova YU.V K voprosu o razgranichenii otdel'nyh vidov korrupcionnogo povedeniya gosudarstvennyh grazhdanskih sluzhashchih // Rossijskij sledovatel'. - 2018. - № 6. - S. 55-59.
5. Fomenko Е.У. Podkup: kriminologicheskij portret i otdel'nye osnovaniya kriminalizacii // Vestnik Rossijskoj pravovoj akademii. - 2017. - № 3. - S. 5762.
6. CHerkasov K.V Administrativno-pravovoe regulirovanie protivodejstviya korrupcii na mezhregional'nom urovne gosudarstvennogo upravleniya // Administrativnoe i municipal'noe pravo. - 2010. - № 8 (32). - S. 30-32.
7. CHerkasov K.V Sovershenstvovanie antikorrupcionnogo zakonodatel'stva Rossii v ramkah administrativnoj reformy: nekotorye problemy // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. - 2010. -№ 2. - S. 217-219.
8. CHerkasov K.V. Stanovlenie i razvitie instituta polnomochnyh predstavitelej Prezidenta Rossijskoj Federacii v federal'nyh okrugah / pod red. prof. P.P. Serguna. - Saratov: Saratovskij yuridicheskij in-t MVD Rossii, 2006.
Вестник КГУ № 2. 2019
221
