CC BY
14УДК 351:343.35
Любовь Александровна Андреева кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой частного права филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород. E-mail: [email protected]
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ПЕРИОД РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье рассмотрены вопросы реформирования местного самоуправления в контексте противодействия коррупции. В частности указано, в каком случае реформирование системы органов местного самоуправления будет способствовать коррупционности отношений между уровнями муниципалитетов, а также между органами местного самоуправления и государственной власти субъектов Федерации. Исследования убедительно показывают качественные изменения в нормотворческом процессе на уровне муниципального района. Учитывая, что районные (городские) округа концентрируют в своих бюджетах средства нижестоящих муниципалитетов, коррупционная составляющая исполнения бюджета увеличивается, а уровень прозрачности расчетов между муниципалитетами сокращается. Определенную коррупционную нагрузку имеет способ делегирования глав муниципалитетов и депутатов представительного органа местного самоуправления на вышестоящий муниципальный уровень в нормотворче-ский орган для принятия решений в пользу собственных органов местного самоуправления. Определенного переосмысления требует договорная практика органов местного самоуправления, ее последствия, типы заключаемых договоров и соглашений.
Ключевые слова: местное самоуправление, система, представительные органы, нормативные правовые акты, коррупция, экспертиза, муниципальное образование.
Проблема формирования и развития института местного самоуправления в России одна из наиболее сложных, поскольку реализация провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных вопросов, на которые нет ясного ответа до настоящего времени. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из основных элементов, важнейшее направление выражения интересов населения. Особенностью системы местного самоуправления в России является многообразие форм организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий для максимально эффективной деятельности, но вместе с тем допускает риски коррупционности. Местное самоуправление является независимым в пределах полномочий, которыми оно наделено для разрешения вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью [Федеральный закон № 131-ФЗ: 2003, ст. 1].
Рассматривая вопросы организации местного самоуправления, следует также представлять коллизии, возникающие с нормами федерального законодательства по противодействию коррупции [Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008, ст. 3]. Например, важным для любого муниципального образования, а соответственно для жизнеобеспечения населения, уровнем муниципального
правового регулирования является местное нормотворчество. Следует подчеркнуть особую роль уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования представляет собой основной закон жизни населения, наиболее защищенный от коррупции (система обсуждения содержания устава, публичные слушания, регистрация федеральным органом государственной власти, публикация в официальных источниках).
Именно устав определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов и сложившихся традиций местного населения. В соответствии с законодательством [Федеральный закон № 131-Ф3: 2003, ст. 7] разработку устава муниципальное образование производит самостоятельно. Устав муниципального образования, широко обсуждаемый на общественных слушаниях, должен принимать представительный орган местного самоуправления или население на местном референдуме, собрании (сходе) граждан. Устав муниципального образования - основа разработки других местных нормативно-правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.
Следует отметить, что виды нормативно-правовых актов местного самоуправления различны для муниципальных образований, поскольку отсутствует единая система органов местного самоуправления. Представляется очевидным, что для реализации полномочий местного самоуправления необходимы нормативные акты. Органы местного самоуправления и местные должностные лица принимают правовые акты (нормативные) по соответствующим вопросам своей компетенции. Возможность издавать нормы является одним из наиболее непосредственных выражений полномочий органов местного самоуправления или местной автономии. Местные образования имеют полномочия по вопросам местного значения, подтверждением этого является, в частности, их право принимать нормативные акты.
В законодательстве в целом, в том числе и в региональном законодательстве, устанавливаются достаточно детализированные процедуры принятия местных решений, которые имеют характер общий и обязательный. Решения общего характера, принимаемые пленарным заседанием выборных лиц, должны пройти несколько стадий. Предварительному одобрению проекта правовой нормы предшествует доклад комиссии. Проекты публикуют для рассмотрения заинтересованными сторонами, которые могут представлять свои предложения и протесты. Затем происходит окончательное утверждение нормативного акта, для которого по некоторым специфическим типам нормативных актов необходимо абсолютное большинство голосов (уставы, налоговые постановления). Нормативный акт после утверждения должен быть опубликован.
Количество нормативных актов настолько велико, что осуществить контроль их качества либо мониторинг соответствия законам правоохранительными и контрольными органами не представляется возможным. Тем более сложно этого достичь в условиях, когда должностные лица самих органов местного самоуправления превышают данные им полномочия. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления,
полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.
Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Обязательность принятия такого нормативного акта, как Устав муниципального образования непосредственно определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон № 131-Ф3: 2003, ст. 7]. Понятие устава муниципального образования в действующих федеральных законах не сформулировано, однако бесспорно, что устав следует рассматривать как нормативный правовой акт муниципального уровня, имеющий преимущественную юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования. В случае их несоответствия применению подлежат нормы устава, ибо устав - своего рода конституирующий акт, без которого местное самоуправление невозможно.
Определенную проблему представляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления может определяться путем принятия решения на местном референдуме или представительным органом местного самоуправления и закрепляться в уставе муниципального образования. Содержательная часть вопроса определения структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования. К сожалению, в этом случае выбирается линия на применение типового устава муниципального образования, рекомендованного либо органами власти субъекта Федерации, либо какого-либо общественного объединения муниципальных образований. Типовые уставы не проходят экспертизы на коррупциогенность и таким образом способствуют тиражированию коррупции во всех уровнях местного самоуправления.
Важной задачей, решение которой в значительной мере определяет организацию противодействия коррупции в нормотворческой деятельности, является разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, четкое определение компетенции должностных лиц местного самоуправления.
Наряду с уставами муниципальных образований, решение - наиболее распространенный нормативный акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления. Оно обладает всеми признаками нормативности. Вопросы, регулируемые решениями, хотя и типичны, но вместе с тем отражают особенности их нормативного регулирования в отдельных муниципальных образованиях. Важное место среди актов местного самоуправления принадлежит постановлениям главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения (повышенные коррупционные риски). Решения и другие нормативные акты органов местного самоуправления находятся в тесной связи друг с другом. Решение, как любой нормативный акт, характеризуется неперсонифицированностью адресата и сохраняет юридическую силу, независимо от своего исполнения. Оно всегда является результатом нормотворческой деятельности специально уполномоченного на
то органа. Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправления, их принявших.
Основания для разработки муниципальных правовых актов могут быть различны: прямое указание о необходимости принятия муниципального правового акта в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования или ином нормативном правовом акте; решения представительного органа муниципального образования, поручения главы муниципального образования; обращения органов государственной власти, органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов, обращения жителей муниципального образования и иных лиц, а также организаций; обстоятельства, вытекающие из договорных и иных обязательств муниципального образования и органов местного самоуправления; необходимость решения текущих задач в рамках компетенции органов местного самоуправления. Данный перечень дает широкие возможности для принятия коррупционных решений. В том случае, если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа муниципального образования, ответственность за своевременную разработку и внесение соответствующих проектов муниципальных правовых актов сохраняется за местной администрацией, ее структурными подразделениями и специалистами, ответственными за работу в разных сферах муниципального хозяйства. Однако ответственность за качество разработки правовых актов не предусмотрена.
Зачастую разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с планами нормотворческой деятельности (планами работы), которые также могут быть проанализированы на кор-рупциогенность.
Таким образом, нормотворческий процесс, осуществляемый в представительном органе местного самоуправления в целом зависит от ряда обстоятельств, а именно от субъектов правотворческой инициативы, структуры и функций органов, осуществляющих нормотворческий процесс, аппарата, влияния граждан и политических партий.
Процесс изменения, дополнения и уточнения общих принципов организации местного самоуправления, дальнейшее развитие финансовой состоятельной власти на местах требует совершенствования законодательства о местном самоуправлении, в том числе норм Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3. В 2014 г. В Государственную Думу РФ внесен проект Федерального закона № 388095-6, которым предусмотрены изменения как в построении структуры местного самоуправления, так и в определении переданных и собственных полномочий местного самоуправления [Проект Федерального закона: 2014, ст. 3, 7].
Проблемными с позиции коррупционности в данном проекте представляются предложенные в нем изменения в системе органов местного самоуправления, в частности существующие пять видов муниципальных образований предполагается пополнить еще двумя: городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом [Проект Федерального закона: 2014, ст. 5]. Выделение новых муниципальных образований неизбежно повлечет увеличение аппарата управления органов местного самоуправления. Наряду с сокращением депутатского корпуса (на уровне районов) это приведет к уве-
личению численности работников органов исполнительной власти в системе местного самоуправления. Депутатский корпус будет работать на условиях делегирования отдельных депутатов в вышестоящие органы местного самоуправления, что в значительной степени изменит регламент нормотворческо-го процесса, а также его планирование и ответственность за коррупционные решения. Таким образом депутат будет представлять интересы не населения, а интересы муниципального образования, делегировавшего его для работы в вышестоящий муниципалитет. Этим выстраивается новая система подчиненности муниципалитетов для лоббирования интересов отдельных из них, порождающая риски коррупционности. Между тем основная задача любого нормотворческого органа заключается в обязанности издавать качественные, своевременные, а главное - эффективные законы.
Муниципальные образования также заключают многочисленные двухсторонние и многосторонние публичные договоры и соглашения, в том числе, например, трехсторонние соглашения между муниципальным образованием, отраслевыми профсоюзами и товаропроизводителями по вопросам социально-экономического развития муниципалитетов, трудоустройства и создания новых рабочих мест. Важно обратить внимание, что речь идет только о полномочиях по решению вопросов местного значения. Договоры при этом не регистрируют, экспертизы не проводят, часто такие договоры даже принимают «тайно», не публикуя их. Возможно в итоге предположить, что эти документы содержат элементы коррупционности. В основном такие договоры и соглашения содержат нормы, обязательные для населения, а также рассматривают финансовые вопросы о передаче бюджетных средств.
Закон не устанавливает ограничений по кругу лиц, обладающих правом заключения соглашений о передаче полномочий от одного муниципального образования другому. Формально таким правом обладает любой орган местного самоуправления. В уставе муниципального образования должно быть указание на уполномоченный орган и на порядок заключения соглашения. Следует отметить, что в последнее время довольно активно стали принимать муниципальные правовые акты, регулирующие порядок (процедуру) заключения соглашений между поселениями и муниципальными районами. Именно эта процедура и должна быть тщательно исследована при решении вопроса о законности соглашения.
Не урегулирован также вопрос объема передаваемых полномочий. В федеральном законе указана часть полномочий, однако что понимается под термином «часть», не уточняется. Есть примеры того, что некоторые поселения передают району все полномочия. Объем работы у муниципальных служащих существенно сокращается, а заработная плата не меняется (ликвидировать эти органы местного самоуправления не представляется возможным). Такая практика приводит к росту иждивенческих настроений в поселениях, выстраиванию фактически одноуровневой модели местного самоуправления, что приводит к возможности коррупции. Население вводят в заблуждение относительно того, кто должен предоставлять муниципальные услуги.
Право передачи отдельных полномочий по решению вопросов местного значения иным органам местного самоуправления на основании заключаемых соглашений автоматически должно быть подкреплено возможностью
контроля за осуществлением полномочий и привлечения к ответственности в случае ненадлежащего их осуществления. Однако на практике соответствующие положения редко встречаются в текстах договоров и соглашений. Анализ заключенных соглашений показывает, что органы местного самоуправления недостаточно точно понимают правовую природу этих актов и их особенности. Указанные договоры и соглашения не относятся к гражданско-правовым, и к ним автоматически не могут применяться положения Гражданского кодекса РФ, в том числе об ответственности за их неисполнение (ненадлежащее исполнение).
Данные договоры и соглашения носят публично-правовой характер, поэтому все особенности их реализации должны устанавливаться дополнительно в уставе муниципального образования, муниципальных правовых актах, самих договорах и соглашениях. Отсутствие специальных норм приводит, в частности, к отсутствию положений, предусматривающих ответственность сторон, невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора или соглашения, а зачастую и к признанию их недействительными. При осуществлении проверок за исполнением договоров и соглашений, контролирующие органы сталкиваются с ситуацией, когда такие договоры органы местного самоуправления пытаются представить как «договоры о намерениях», следовательно - не подлежащих обязательному исполнению.
Таким образом, реформа местного самоуправления может быть успешна только при условии унификации законодательства о местном самоуправлении и противодействия коррупции, ревизии и кодификации нормативных актов муниципалитетов, регулировании на федеральном уровне договоров и соглашений. Договоры занимают значительное место в деятельности органов местного самоуправления и способны влиять на противодействие коррупционным правонарушениям и преступлениям на всех уровнях местной власти.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 08 окт.
2. Федеральный закон от 25декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. № 50, ч. 1. Ст. 6228.
3. Проект Федерального закона от 11 марта 2014 года № 388095-6 [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения: 10.06.2014).
REFERENCES
Federal'nyy zakon ot 06 oktyabrya 2003 goda № 131-F3 «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii», Ros. gaz., 2003, 08 Okt. (in Russ.).
Federal'nyy zakon ot 25dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii, 2008, no. 50, pt. 1, art. 6228. (in Russ.).
Proekt Federal'nogo zakona ot 11 marta 2014 goda № 388095-6, available at: http://base.consultant.ru/ (accessed 10 June 2014). (in Russ.).
Lyubov' A. Andreeva, Candidate of Law, associate professor, Head of the Department of Private Law, Velikiy Novgorod Branch of the Russian State Humanitarian University. Velikiy Novgorod. E-mail: [email protected]
COMBATING CORRUPTION IN PERIOD OF REFORM OF LOCAL GOVERNMENT: PROBLEMS AND PERSPECTIVES
Abstract: The article considers the issues of local government reform in the con-text of combating corruption. In particular, the author specifies, in which case the reform of local government will promote corruption relations between levels of municipalities, as well as between local authorities and state authorities of the subjects of the Federa-tion. The research convincingly shows a qualitative change in the legislative process at the municipal level. Because the district (town okrug) concentrates of lower-level mu-nicipalities in its budget resources, the corruption component of the budget execution is increased, and the level of transparency of settlements between municipalities is re-duced. Some corruption load appears due to delegating the heads of municipalities and deputies of the representative body of local self-government to the higher municipal level in standard-setting body for making decisions in favor of their own local govern-ment. The contractual practice of the local authorities, its consequences, and the types of agreements requires certain rethinking.
Keywords: local government, system, representative body, legal act, corruption, expertise, municipal education.
