CC BY
526
дет служить каналом для подготовки управленческой элиты не только из городов федерального значения, но и из других регионов. Политическая система России получит новые стимулы для развития.
Библиографический список
Стенограмма пленарного заседания Общественного научно-методического консультативного Совета при ЦИК России (Москва, 6 сентября 2012 г.). URL: www.cikrf.ru/ news/relevant/2012/10/10/stenogr.html.
Пропорциональная избирательная система: за и против
ЧЕРЕПАНОВ Виктор Алексеевич,
профессор Ставропольского государственного аграрного университета, доктор юридических наук, профессор
В основе конституционной модели демократии, как известно, лежит принцип народовластия, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Отсюда вытекают два важнейших требования к используемой избирательной системе:
1) в ходе выборов должна быть обеспечена возможность непосредственного выражения воли народа;
2) воля народа должна получать адекватное отражение в результатах выборов.
Первое требование в научной литературе не обозначено, хотя и закреплено в п. 1 ст. 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, ратифицированной Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ: «При подлинных выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосред-
ственное ее осуществление» (курсив мой. — В. Ч.)». С учетом значимости данного требования для проведения демократических выборов полагаем возможным рассматривать его в качестве одного из принципов избирательного права и именовать как «непосредственное выражение воли народа в ходе выборов».
Второе требование, закрепленное п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, о том, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах»1, используется в научной литературе для анализа представительности избираемых органов публичной власти, рассматривается в качестве одного из принципов избирательного права и именуется как «соответствие результатов выборов воле на-рода»2.
В качестве третьего требования к избирательной системе в рамках настоящей статьи выделим международный принцип равного избирательного права, закрепленный в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав че-
1 Международное право в документах: учеб. пособие / сост. Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков. 4-е изд. М., 2003. С. 104.
2 Автономов А. С. и др. Аналитический
доклад «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: матер. междунар. конф. / под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006. С. 52—53.
ловека в общей форме и конкретизированный в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в которой говорится, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без неосновательных ограничений право и возможность «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»3. Данный принцип сформулирован в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) следующим образом: «Граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях».
Попробуем на основе этих достаточно простых и ясных требований рассмотреть особенности применения пропорциональной избирательной системы на различных стадиях избирательного процесса в нашей стране.
Выдвижение кандидатов. При использовании пропорциональной избирательной системы граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами только в составе списков кандидатов, внесенных политическим партиями. Тем самым на выборах, являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, введено опосредующее звено — политические партии. При этом они оказываются единственными субъектами, обладающими правом выдвигать своих представителей в выборные органы публичной власти, а подавляющая часть граждан РФ, которые не являются членами существующих политических
3 Международное право в документах. С. 126.
партий и не разделяют их идей, лишены конституционной возможности непосредственного выражения своей воли путем выдвижения кандидатов на выборах с применением пропорциональной избирательной системы.
Объективности ради надо отметить, что п. 1 ст. 37 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 51-ФЗ) установлено, что каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любое региональное отделение политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки его кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах.
С. А. Авакьян, называя эти нормы «забавными правилами», обоснованно отмечает, что «рассмотреть еще не значит поддержать и включить в федеральный список»4. По мнению В. Е. Чиркина, «отсечение независимых кандидатов» является минусом пропорциональной избирательной системы: «Им оставляют лишь возможность "проситься" в тот или иной партийный список. Но они могут не захотеть проситься, они ведь по какой-то причине не вступают в партию. Да и куда поместят их партии в этом списке? На 200-е, 300-е места. Шансов у них все равно не
4 Авакьян С. А. Какая избирательная система лучше? // Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010. С. 379.
будет»5. Очевидно, что такая псевдодемократическая атрибутика не создает реальных условий для непосредственного выражения воли граждан РФ при выдвижении кандидатов, как это возможно, например, в рамках мажоритарной избирательной системы.
По мнению М. Дюверже, при использовании пропорциональной избирательной системы «речь не идет больше о диалоге между избирателем и избранным, нацией и парламентом: между ними стоит третий, что радикально меняет природу их отношений. Прежде чем быть избранным своими избирателями, депутат избирается партией: избиратели же всего лишь ратифицируют этот выбор»6.
В этой ситуации возникает закономерный вопрос о том, участвуют ли сами члены политических партий в выдвижении кандидатов, имеют ли они возможность непосредственного выражения своей воли при формировании партийного списка. Теоретически, как отмечает М. Дювер-же7, возможны две технологии отбора кандидатов для включения в списки: избрание кандидатов всеми членами партии и назначение их руководящими органами партии.
Федеральное законодательство не устанавливает порядок, согласно которому политическая партия формирует список кандидатов. Такая процедура определяется уставом политической партии. Так, в соответствии с Уставом партии «Единая Россия»8:
выдвижение списка кандидатов на выборах в органы государствен-
5 Чиркин В. Е. Избирательная система России в контексте международного опыта // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: матер. междунар. конф. / под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006. С. 243.
6 Дюверже М. Политические партии. Пер. с франц. М., 2002. С. 428—429.
7 Там же. С. 437.
8 URL: http://www.er.ru.
ной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляется конференциями региональных и местных отделений партии при условии согласования этого списка с вышестоящими политическими советами партии;
выдвижение федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, внесенного Президиумом Генерального совета партии, осуществляется съездом партии.
Аналогичные процедуры с некоторыми особенностями предусмотрены уставами других политических партий. Таким образом, список кандидатов, как правило, формируется партийным руководством, а конференции и съезды политических партий лишь ратифицируют этот список, что приводит к отчуждению рядовых партийцев и партийного электората от отбора кандидатов для включения в партийные списки.
Непосредственное участие рядовых партийцев и партийного электората в выдвижении кандидатов становится возможным при использовании так называемых праймериз — предварительных выборов, которые служат для выдвижения кандидатов от политической партии. «Прайме-риз официально организуются публичными властями, как и сами выборы; они проводятся обычно в таких же пунктах для голосования, но все это происходит внутри каждой партии. Избиратель выбирает среди кандидатов своей собственной партии того, кто будет представлять партию на выборах», — описывает эту технологию М. Дюверже9.
Отдельные элементы этой технологии были использованы политической партией «Единая Россия» при формировании федерального списка кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г., что расширило непосредственное участие рядовых партийцев и партийного электората в отборе кандидатов. Однако, во-первых, по-
9 См.: Дюверже М. Указ. соч. С. 439.
рядок проведения праймериз законодательно не закреплен, во-вторых, полученные результаты имели скорее рекомендательный, чем обязательный характер, в-третьих, другие политические партии такую процедуру не использовали.
Таким образом, российская модель пропорциональной избирательной системы при выдвижении кандидатов противоречит принципу непосредственного выражения воли народа в ходе выборов, поскольку подавляющая часть граждан РФ отчуждена от участия в формировании списков кандидатов. Кроме того, так как правомочие участвовать в выдвижении кандидатов наряду с правомочием голосовать входит в содержание активного избирательного права, изъятие данного правомочия из конституционно-правового статуса гражданина РФ, на наш взгляд, приводит к умалению активного избирательного права, что недопустимо по Конституции РФ (ч. 2 ст. 55).
Преодоление указанного недостатка российской избирательной модели возможно, как это предлагается в научной литературе, путем признания избирательными объединениями наряду с политическими партиями инициативных групп граждан с предоставлением им права выдвигать списки кандидатов, поддержанные определенным количеством подписей избирателей10. Такая избирательная модель применяется, например, в Польше, где выдвигать списки кандидатов на выборах депутатов Сейма имеют право политические партии и группы избирателей. Граждане, обладающие активным избирательным правом, числом не менее 15 человек, могут создать избирательное объединение. После того как они соберут по крайней мере 1000 подписей избирателей, кото-
10 См.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 244; Коте-гова М. А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 183.
рые поддерживают учреждение этого объединения, уполномоченное лицо информирует государственную избирательную комиссию о его соз-
дании11.
Частичная компенсация указанного недостатка осуществима путем законодательной институцио-нализации праймериз, что обеспечит возможность непосредственного участия рядовых партийцев и партийного электората в формировании списка кандидатов.
Зададимся теперь вопросом о том, насколько адекватно выражена воля народа в списках кандидатов, выдвинутых политическими партиями. По мнению авторов коллективной монографии о применении пропорциональной избирательной системы в России, главное ее достоинство как раз и состоит в том, «что она позволяет избирать парламент, политический состав которого адекватно отражает политический плюрализм общества, который представляет интересы значимых групп населения, в том числе не имеющих ярко выраженной территориальной концентрации и поэтому лишенных возможности проводить своих представителей в мажоритарных избирательных округах. Однако это достоинство проявляется не автоматически, а только при соблюдении определенных условий. И одно из главных условий — развитая партийная система, позволяющая гражданам свободно объединяться в политические партии при минимальном вмешательстве в этот процесс государства, и как результат — наличие партий, в совокупности адекватно отражающих интересы различных социальных групп и политический расклад в обществе» (курсив мой. — В. Ч.)12.
11 См.: Котегова М. А. Указ. соч. С. 68—69.
12 Иванченко А. В., Кынев А. В., Люба-рев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 272.
Рассмотрим в связи с этим вопрос о том, насколько адекватно отражают существующие политические партии интересы различных социальных групп российского общества. Как известно, в нашей стране проведено государственно-партийное строительство с созданием «сверху» партийной политической системы на основе Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», которым были установлены жесткие требования к численности политических партий и определен порядок их регистрации, в результате чего количество политических партий сократилось с 35 в 2006 г. до 7 к концу 2011 г. По данным исследования, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения 7 января 2012 г.13, на вопрос «За какую из следующих партий Вы бы, скорее всего, проголосовали на выборах в Государственную Думу, если бы они состоялись в ближайшее воскресенье?», 9% респондентов затруднились с ответом, а 14% заявили, что вообще не стали бы принимать участие в выборах. Эти результаты свидетельствуют о том, что к концу 2011 г. 23% населения не разделяли взгляды ни одной из политических партий.
Таким образом, в результате проведенной институционализации политических партий к концу 2011 г. сложилась политическая система, при которой существующие партии были не способны адекватно выражать волю народа на свободных выборах и применение в этих условиях пропорциональной избирательной системы при выдвижении кандидатов противоречило принципу соответствия результатов выборов воле народа.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 22 декабря 2011 г. был провозглашен курс на комплексную политическую реформу, в рамках которой принят Федеральный закон от 2 апреля
13 URL: http://www.wciom.ru.
2012 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"», предусматривающий, что политическая партия должна насчитывать не менее 500 членов. Требования к минимальной численности членов политической партии в ее региональных отделениях, подлежащих образованию не менее чем в половине субъектов РФ, отменены, хотя могут быть установлены уставом политической партии.
Данные новеллы влекут за собой коренное изменение политической системы, создают условия для создания широкого спектра политических партий, отражающих интересы различных социальных групп российского общества. Таким образом, указанное выше достоинство пропорциональной избирательной системы отражать интересы различных социальных групп российского общества в настоящее время не реализуется, однако может проявиться в будущем по мере становления новой политической системы.
Рассмотрим теперь порядок выдвижения кандидатов при использовании пропорциональной избирательной системы на предмет соответствия принципу равного избирательного права.
В постановлении КС РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П сформулирована следующая правовая позиция по этому вопросу: то обстоятельство, что беспартийные граждане в случае применения на выборах пропорциональной избирательной системы не обладают правом самовыдвижения, не ставит их в неравное положение с гражданами, являющимися членами политических партий, которые в таком случае также не обладают правом самовыдвижения. При пропорциональной избирательной системе за всеми гражданами — как беспартийными, так и членами политических партий — признается право в установленном законом порядке инициировать включение своей кандидатуры в список кандидатов.
Вывод Конституционного Суда РФ о соблюдении принципа равенства при выдвижении списка кандидатов представляется необоснованным хотя бы потому, что вряд ли политическая партия будет выдвигать человека, который не разделяет ее программных положений. Следовательно, пропорциональная избирательная система ставит граждан РФ в неравное положение при включении в списки кандидатов в зависимости от их партийной принадлежности и политических взглядов, хотя согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от убеждений и принадлежности к общественным объединениям.
Теперь на примере выборов в Государственную Думу оценим чисто арифметически шансы граждан стать кандидатами при существующей российской избирательной модели, подчеркиваем, лишь кандидатами в депутаты, а не самими депутатами. Воспользуемся для этого способом оценки такой возможности, который был предложен на международной конференции «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов»14.
Способ очень простой. По данным ЦИК России, в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2011 г. были зарегистрированы семь политических партий, которые имели право принимать участие в вы-борах15. Каждая партия на выборах депутатов Государственной Думы, которые состоялись 4 декабря 2011 г. по чисто пропорциональной избира-
14 См.: Нодари Р. Противоречия международного и российского избирательного законодательства // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: матер. междунар. конф. / под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006. С. 170—171.
15 URL: http://www.cikrf.ru.
тельной системе, могла выдвинуть список кандидатов, не превышающий 600 человек (п. 22 ст. 36 Закона № 51-ФЗ), т. е. все партии могли выдвинуть не более 4200 кандидатов. Следовательно, только 4200 человек имели реальную возможность бороться за место в парламенте, а у остальных граждан этого шанса не было. Вместе с тем, по данным ЦИК России, по состоянию на 1 июля 2011 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 109 983 274 избирателей16. Разумеется, не все из них по возрастному цензу обладали пассивным избирательным правом, однако в любом случае подавляющее большинство российских граждан оказались пораженными в этом праве на выборах депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г.
Таким образом, при выдвижении кандидатов с использованием российской модели пропорциональной избирательной системы создаются необоснованные, чрезмерные препятствия для реализации пассивного избирательного права. Преодоление этого недостатка возможно, как отмечалось выше, путем признания избирательными объединениями наряду с политическими партиями инициативных групп граждан с предоставлением им права выдвигать списки кандидатов, поддержанные определенным количеством подписей избирателей.
Рассмотрим теперь аспекты использования пропорциональной избирательной системы на стадиях голосования и определения результатов выборов с точки зрения ее соответствия обозначенным выше принципам избирательного права.
Принцип непосредственного выражения воли народа в ходе выборов получает свое полное воплощение на стадии голосования, поскольку, как установлено ст. 6 Закона № 67-ФЗ,
16 URL: http://www.cikrf.ru.
граждане РФ голосуют на выборах непосредственно.
А вот с реализацией принципа соответствия результатов выборов воле народа не все так однозначно. Выделим три проблемных момента, детально проанализированных в научной литературе, которые приводят к искажению воли народа при голосовании и определении результатов выборов: невозможность для избирателя поддержать конкретного кандидата при так называемых жестких списках; отказ избранных депутатов от мандатов; заградительный барьер17.
Невозможность для избирателя поддержать конкретного кандидата при так называемых жестких списках. Принято выделять два вида списков кандидатов при использовании пропорциональной избирательной системы: 1) жесткие списки, при которых избиратель, голосуя на выборах, не может высказать свое предпочтение определенным кандидатам; 2) свободные списки с преференциальным голосованием, при которых избиратель имеет возможность не только проголосовать за список кандидатов, но и внутри этого списка высказать предпочтение определенным кандидатам, способствовать их избра-
нию18.
Жесткие списки используются при проведении выборов депутатов Государственной Думы и в большинстве случаев на региональных и муниципальных выборах. При таком голосовании избиратель не может выразить свое отношение к кандидатам, выбрать из них наиболее достойного с его точки зрения, в ре-
17 См., например: Автономов А. С. и др. Указ. соч. С. 53—56; Иванченко А. В., Кы-нев А. В., Любарев А. Е. Указ. соч. С. 175—177, 186—193, 196—198, 264—267; Котегова М. А. Указ. соч. С. 156—158.
18 См. Конституционное (государствен-
ное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. Т. 1, 2 / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1995. С. 379—380.
зультате чего воля голосующих не получает своего адекватного отражения в результатах выборов.
Преодоление этого недостатка возможно путем введения свободных списков кандидатов с преференциальным голосованием, при котором избиратель, голосуя за партийный список, отмечает также кандидатов этого списка, избрание которых для него наиболее желательно.
Отказ избранных депутатов от мандатов. В соответствии с п. 21 ст. 85 Закона № 51-ФЗ зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, вправе отказаться от получения депутатского мандата, представив в ЦИК России соответствующее письменное заявление. В таком случае его депутатский мандат считается вакантным и передается другому кандидату из того же федерального списка кандидатов. Санкций за отказ от депутатского мандата законом не предусмотрено.
В связи с этим получила широкое распространение практика, когда известные в стране лица, пользующиеся поддержкой населения, включаются в списки кандидатов, как правило, во главе этих списков, а после определения результатов выборов отказываются от своих мандатов.
Очевидно, что при использовании такой избирательной технологии результаты выборов не соответствуют воле народа, поскольку граждане голосуют за одних кандидатов, а депутатские мандаты получают другие люди. Кроме того, по мнению И. В. Советникова, в данном случае имеет место злоупотребление кандидатами своим пассивным избирательным правом, поскольку указанные лица, выдвигаясь, регистрируясь, агитируя и совершая другие действия, входящие в содержание пассивного избирательного права, действуют в противоречии с целями, ради которых предоставляется пассивное избирательное право, а именно: представлять избирателей
и выражать волю народа в представительных органах публичной вла-сти19.
Преодоление этого недостатка российской избирательной модели возможно путем закрепления законодательной нормы, предусматривающей передачу мандата, от которого отказывается кандидат, другому списку кандидатов, что было предусмотрено в законах о выборах депутатов Государственной Думы 1999 и 2002 гг., однако не нашло отражения в действующем Законе № 51-ФЗ.
Заградительный барьер и представительность парламента. В соответствии с Законом № 51-ФЗ (п. 7 ст. 82, п. 2 и 3 ст. 821) к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе допущены федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7% и более (с 1 января 2013 г. — 5% и более) голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом предусмотрена так называемая премия для меньшинства: федеральным спискам кандидатов, получившим от 5 до 6% голосов, передается один депутатский мандат, от 6 до 7% — два депутатских мандата (с 1 января 2013 г. эти нормы утратили силу).
Наличие заградительного барьера приводит к искажению народного волеизъявления при определении результатов выборов. Во-первых, воля граждан, голосовавших за партийные списки, набравшие менее величины заградительного барьера, не получает своего отражения при распределении депутатских мандатов. Во-вторых, количество депутатских мандатов, полученных победившими партиями, не отражает
19 См.: Советников И. В. Злоупотребление правом в избирательном процессе. М., 2010. С. 69—70, 80—91.
их реальную поддержку населением страны. В результате возникает феномен «пропавших голосов» и уменьшается представительность парламента.
М. Дюверже пишет по этому поводу: «Депутаты представляют своих избирателей, но иначе, чем уполномоченный представляет того, кто дал ему полномочия: так фотография воспроизводит какую-то модель в пейзаже или портрете. Основная проблема заключается в том, чтобы измерить степень точности представительства, то есть степень соответствия между общественным мнением и его парламентским выраже-нием»20.
Для оценки адекватности парламентского представительства применяется ряд математических индексов, устанавливающих соотношение между волеизъявлением избирателей, выраженным при голосовании, и распределением депутатских мандатов21. Допустим, что i — это какая-то партия, ri — количество мест партии в парламенте в процентном соотношении, vi — количество голосов, поданных за партию в процентном соотношении. Тогда для каждой партии i разница между процентом полученных мандатов и результатом голосования избирателей составляет величину |ri-vi|. Очевидно, что чем меньше эта величина, тем точнее совпадает результат процедуры распределения мест в парламенте с реальным волеизъявлением избирателей.
Рассмотрим самый простой из индексов, которые применяются для описания данной выборной ситуации — максимальное отклонение (Maximum Deviation). Условное обозначение данного индекса — MD. Формула, по которой высчитывается индекс: MD. = max |ri-vi|. Данный ин-
20 Дюверже М. Указ. соч. С. 450.
21 См.: Алескеров Ф. Т., Платонов В. В. Системы пропорционального представительства и индексы представительности парламента. М., 2003. С. 13—22.
декс отражает максимальное несоответствие количества депутатских мест и количества полученных голосов и показывает верхний предел искажения народного волеизъявления при определении результатов выборов. Применение этого индекса для оценки представительности парламента можно проиллюстрировать на примере выборов в Государственную Думу 1995 и 1999 гг., описанном в научной литературе22. На этих выборах партией с максимальным отклонением оказалась КПРФ:
в 1995 г. за КПРФ было подано 22,30% голосов (о), а в парламенте ей досталось 44% мест (г ), т. е. MD = 21,70%. Это означает, что на выборах 1995 г. КПРФ получила на 21,70% депутатских мест больше ее действительной электоральной поддержки;
в 1999 г. за КПРФ было подано 24,29% голосов (о), а в парламенте ей досталось 29,78% мест (г), т. е. MD = 5,49%. Это означает, что на выборах 1999 г. КПРФ получила на 5,49% депутатских мест больше ее действительной электоральной поддержки.
Таким образом, значение индекса максимального отклонения для 1995 г. почти в четыре раза превышает значение 1999 г. Это говорит о том, что распределение мандатов на выборах 1995 г. плохо соответствовало результатам голосования и действительные предпочтения россиян в значительной степени были искажены при определении результатов выборов.
Попробуем с помощью индекса максимального отклонения оценить представительность Государственной Думы, которая была избрана 4 декабря 2011 г. полностью по пропорциональной избирательной системе при 7%-ном избирательном барьере.
Согласно данным ЦИК России23 на выборах депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г. за списки кан-
22 См.: Алескеров Ф. Т., Платонов В. В. Указ. соч. С. 14.
23 URL: http://www.cikrf.ru.
дидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, было подано 93,42% голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. За списки кандидатов от трех политических партий, не прошедших в Государственную Думу, проголосовало 3 284 328 человек (5% голосов), которые, таким образом, не получили своего представительства в Государственной Думе, в связи с чем победившие партии получили на 5% депутатских мест больше их действительной электоральной поддержки, что составляет 22 депутатских мандата. На этих выборах партией с максимальным отклонением оказалась «Единая Россия», за которую было подано 49,32% голосов (о), а в парламенте ей досталось 52,88% мест (г), т. е. MD = 3,56%. Таким образом, «Единая Россия» получила на 3,56% мандатов больше ее действительной электоральной поддержки.
На первый взгляд такое отклонение весьма незначительно — всего лишь 16 депутатских мест, тем не менее оно привело к доминированию «Единой России» в Государственной Думе, хотя ее поддержало менее 50% избирателей. В результате у фракции «Единой России» возникло (не обеспеченное электоральной поддержкой) формальное право принимать без учета мнений других политических партий федеральные законы, затрагивающие интересы всех жителей нашей страны. При отсутствии заградительного барьера эти места достались бы другим партиям, не допущенным к распределению депутатских мандатов, в связи с чем принятие федеральных законов представляло бы собой не монопольное решение одной партии, а поиск взаимного согласия между всеми политическими силами, представленными в Государственной Думе и отражающими интересы различных социальных групп российского общества.
Таким образом, наличие заградительного барьера, искажая народное представительство, может коренным образом изменить соотно-
шение политических сил в парламенте и, как следствие, определить иной вектор социально-экономического развития страны в результате принятия тех или иных федеральных законов.
Вопрос о конституционности заградительного барьера рассматривался Конституционным Судом РФ24, который пришел к выводу о том, что такой порядок распределения депутатских мандатов не нарушает ст. 3 Конституции РФ, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов. Не искажается им, по мнению Конституционного Суда РФ, и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей.
Такой вывод Конституционного Суда РФ получил критическое осмысление в научной среде. Так, по мнению Л. А. Нудненко, «положение, изложенное в мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г., о том, что "граждане, которые голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте", представляется неубедительным. Так, избиратели, голосовавшие за предвыборные программы партий "Союз правых сил" и "Яблоко" и других аналогичных им по политической программе партий, вряд ли могут рассчитывать на то, что депутаты, избранные в парламент от
24 См. постановление КС РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П.
КПРФ и "Единой России", будут проводить в жизнь политические программы "Союза правых сил" и "Яблока", т. е. представлять интересы этих групп избирателей. Напротив, они будут проводить в жизнь политическую программу своих политических партий, которые чужды и не совпадают с идеологическими воззрениями избирателей, голосовавших за "Союз правых сил" и "Яблоко". Следовательно, депутаты, представляющие в парламенте интересы избирателей "Единой России", КПРФ, ЛДПР, не будут и не смогут считаться представителями избирателей, голосовавших за "Союз правых сил" и "Яблоко"»25.
Наиболее распространенным обоснованием для введения заградительного барьера является тезис о необходимости создать условия для эффективной работы парламента, препятствием чему является множество мелких партий26. При таком подходе на первое место выставляются организационные аспекты деятельности парламента, а сама суть выборов, заключающаяся в формировании представительного органа, адекватно отражающего волеизъявление граждан, отходит на второй план. Необходимо добавить, что наличие заградительного барьера приводит также к ограничению политической конкуренции и затрудняет доступ политической оппозиции к осуществлению власти и управлению делами государства27.
Кроме того, как отмечается в научной литературе, заградительный барьер создает условия для нарушения принципа равного избира-
25 Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Государственная и муниципальная власть. 2006. № 6. С. 17.
26 Иванченко А. В., Кынев А. В., Люба-рев А. Е. Указ. соч. С. 186—187.
27 См.: Васильева С. В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции.
М., 2010. С. 44—48.
тельного права, согласно которому один избиратель обладает одним го-лосом28. На выборах депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г. 49,32% проголосовавших за партию «Единая Россия» получили представительство в размере 52,88% депутатских мест, т. е. эти граждане получили за единицу своего голоса 1,07 единицы представительства в Государственной Думе. В то же время 2 252 403 граждан (3,43% от принявших участие в голосовании), которые поддержали партию «Яблоко», не получили ничего. В сложившейся ситуации, как представляется, как раз и произошло нарушение равного избирательного права российских граждан.
Устранить искажение народного волеизъявления при определении результатов выборов необходимо, на наш взгляд, не путем снижения величины заградительного барьера, а его полной отменой, что позволит кардинальным образом увеличить репрезентативность представительных органов публичной власти.
Подытоживая сказанное, следует отметить, что пропорциональная избирательная система по своей сути направлена на адекватное представление в парламенте различных социальных групп общества, однако российский ее вариант по ряду параметров противоречит принципам избирательного права и в связи с этим нуждается в корректировке.
Представляется возможным обозначить два основных направления совершенствования российской избирательной модели.
Первое направление. С учетом обозначенных в настоящей статье недостатков российской избирательной модели, часть из которых трудно преодолима, масштаб применения пропорциональной избирательной системы в нашей стране необходимо сократить.
28 См.: Нодари Р. Указ. соч. С. 171—172.
Президентом РФ внесен на рассмотрение парламента законопроект № 232119-6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»29, предусматривающий замену чисто пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы на смешанную мажоритарно-пропорциональную избирательную систему.
Наряду с этим целесообразно отменить обязательность применения пропорциональной избирательной системы на региональных и муниципальных выборах. Федеральными законами установлено, что не менее половины законодательных (представительных) органов субъектов РФ30, а также не менее половины представительных органов муниципальных районов и городских округов с численностью 20 и более депу-татов31 избираются по пропорциональной избирательной системе.
По мнению коллектива научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, решение об обязательном введении пропорционального представительства на уровне законодательных органов субъектов РФ «является переходным, оно в большей степени продиктовано желанием федерального законодателя усилить представительство федеральных политических партий в региональных парламентах, нежели логикой самой Конституции Российской Федерации. Принцип федерализма предполагает, чтобы избирательные системы субъектов Рос-
29 URL: http://www.duma.gov.ru.
30 См. п. 4 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
31 См. п. 31 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ,№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
сийской Федерации строились не на основе унификации их главных параметров, а максимального учета особенностей субъектов Федерации»32.
Отмена принудительной «пропор-ционализации» региональных и муниципальных выборов позволит регионам сформировать собственные избирательные модели на основе рамочных федеральных норм с учетом местной специфики, достоинств и недостатков той или иной избирательной системы, как это и должно быть при правовом регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Второе направление — это законодательные изменения российского варианта пропорциональной избирательной системы, к числу которых можно отнести следующие:
признание избирательными объединениями наряду с политическими партиями инициативных групп граждан с предоставлением им права выдвигать списки кандидатов, поддержанные определенным количеством подписей избирателей;
законодательная институциона-лизация праймериз при использовании пропорциональной избирательной системы;
введение свободных списков кандидатов с преференциальным голосованием;
передача депутатского мандата, от которого отказывается кандидат, другому списку кандидатов;
отмена заградительного барьера.
Библиографический список
Авакьян С. А. Какая избирательная система лучше? // Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010.
Автономов А. С. и др. Аналитический доклад «Российские выборы в контексте меж-
32 Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 132.
дународных избирательных стандартов» // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: матер. междунар. конф. / под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006.
Алескеров Ф. Т., Платонов В. В. Системы пропорционального представительства и индексы представительности парламента. М., 2003.
Васильева С. В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010.
Дюверже М. Политические партии. Пер. с франц. М., 2002.
Иванченко А. В., Кынев А. В., Люба-рев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М., 2005.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. Т. 1, 2 / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1995.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.
Котегова М. А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
Международное право в документах: учеб. пособие / сост. Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков. 4-е изд. М., 2003.
Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Государственная и муниципальная власть. 2006. № 6.
Нодари Р. Противоречия международного и российского избирательного законодательства // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: матер. междунар. конф. / под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006.
Советников И. В. Злоупотребление правом в избирательном процессе. М., 2010.
Чиркин В. Е. Избирательная система России в контексте международного опыта // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: матер. междунар. конф. / под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006.
