Программно-целевые методы реализации аграрной политики США

Мальцева Вера Андреевна

УДК 33:63(73) В.А. МАЛЬЦЕВА

ББК 65.32(7США) аспирант Уральского государственного экономического университета,

г. Екатеринбург e-mail: [email protected]

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ США

Предпринята попытка выделить основные этапы развития аграрной политики США. Выявлены стратегические направления государственной поддержки сельского хозяйства США на современном этапе. Рассмотрены основные программы прямой поддержки американских фермерских хозяйств.

Ключевые слова: государственная аграрная политика, программно-целевой подход, прямые и нециклические выплаты, стратегическое планирование, фермерские хозяйства.

V.A. MALTSEVA

post-graduate student, Ural State University of Economics,

Yekaterinburg e-mail: [email protected]

SPECIAL-PURPOSE PROGRAMMES OF US AGRICULTURAL POLICY

The article is an attempt to specify key stages in the US agricultural policy development. The author has studied the strategic trends of state support of US agriculture at present and the main programmes of direct support to American farming enterprises.

Keywords: state agricultural policy, special-purpose programme, direct and nonregular payments, strategic planning, farming enterprises.

Взаимоотношения государства и сельского хозяйства в США имеют длительную историю. Де-юре начало их «обустройству» положил Закон об учреждении Министерства сельского хозяйства (МСХ) США (An Act to Establish a Department of Agriculture), подписанный 16-м президентом страны Авраамом Линкольном 15 мая 1862 г. Статьей

1 закона основной задачей МСХ признавалось консультирование по вопросам ведения сельского хозяйства, а также приобретение и распространение среди населения новых высокопродуктивных образцов посевного материала и растений [10, p. 387-388].

Едва ли не первым инициированным новым министерством актом стал принятый

2 июля 1862 г. Закон о сельскохозяйственных колледжах штатов (Morrill Land Grant College Act). В 1887 г. было принято решение о создании при колледжах экспериментальных станций и служб сельскохозяйственной пропаганды (Hatch Agricultural Experiment Station

Act). В тот период экономический рост C0A во многом предопределялся динамикой развития аграрного сектора, обеспечивавшего 80% всех экспортных поставок страны.

Первая мировая война внесла свои коррективы в аграрную политику C0A, потребовав непосредственного участия государства в регулировании сельскохозяйственного рынка. Отметим, прежде всего, первый закон о кредитовании фермеров (The Federal Farm Loan Act of 1916), давший «путевку в жизнь» 12 банкам, обеспечивавшим фермеров долгосрочными кредитами [9]. Одной из принципиально новых мер стало установление гарантированных минимальных цен, в частности на пшеницу — 2,16 дол. за бушель в 1919 г. [11].

В самом начале Великой депрессии администрация президента Герберта Гувера приняла в пакете антикризисных мер Закон о сельскохозяйственном сбыте (Agricultural Marketing Act of 1929). Так, законом пре-

дусматривалось выделение 500 млн дол. на выкуп государством нереализованной сельскохозяйственной продукции. Предполагалось, что с улучшением конъюнктуры эти средства вернутся в казначейство [12].

Однако кризис носил системный характер, что в корне изменило американскую экономическую философию по отношению к сельскому хозяйству. Переломный момент в формировании аграрной политики США обозначился с приходом к власти Франклина Рузвельта в 1933 г. Государство из стороннего наблюдателя превратилось в непосредственного участника жизнедеятельности аграрного сектора, что не только обусловило успешный вывод его из жесточайшего кризиса, но и стало решающим фактором стабилизации и последующих достижений в АПК США.

В 1933 г. конгресс США принял первый в своем роде Закон о регулировании сельскохозяйственного производства (Agricultural Adjustment Act) [11], ставший «прародителем» современных законов о фермерских хозяйствах. Сформулированные в нем основные принципы государственного регулирования сельского хозяйства впоследствии легли в основу аграрной политики США. Именно тогда, в частности, получили законодательное закрепление такие методологические подходы, как балансирование спроса на продовольствие и его предложения, чтобы складывающиеся цены обеспечивали должный уровень покупательной способности фермерских хозяйств (принцип паритета цен, другими словами, недопущение «ножниц цен» на промышленную и сельскохозяйственную продукцию), денежная компенсация фермерам частичного временного изъятия сельскохозяйственных земель из оборота в целях предотвращения затоваривания рынков (первоначально введенная в отношении семи культур: кукурузы, пшеницы, хлопка, риса, арахиса, табака и молока) и др. [1].

Одновременно вступили в силу два законодательных акта о кредитовании фермеров: о получении чрезвычайных ссуд под залог недвижимости (Emergency Farm Mortgage Act of 1933) и о кредитовании фермеров (Farm Credit Act of 1933). Согласно первому, 200 млн дол. выделялось на рефинансирование ипотечных кредитов фермерских хозяйств, снижение процентных ставок по

кредитам и предоставление срочных ссуд фермерам, оказавшимся в критической ситуации [13]. На основе второго закона создавалась система кредитования фермеров в составе Центрального банка кредитования фермерских кооперативов (Central Bank for Cooperatives) и подчинявшихся ему 12 новых окружных банков плюс разрешалась организация местных кредитных ассоциаций (Local Production Credit Associations). В том же 1933 г. все кредитные институты попали в подчинение нового независимого агентства по кредитованию фермеров (Farm Credit Administration), которое существует по сегодняшний день [9].

За прошедшие десятилетия фундаментальные методологические основы формирования аграрной политики США изменений не претерпели. Их базис по-прежнему составляют всемерная поддержка собственных производителей, повышение конкурентоспособности производимой продукции и стимулирование сельскохозяйственного экспорта. Рассмотрим особенности современного этапа развития государственной аграрной политики США, в частности программно-целевой метод ее реализации.

Министерство сельского хозяйства США является основным проводником государственной аграрной политики в стране. Примечательно, что МСХ с 1960-х гг. стабильно входит в пятерку крупнейших реципиентов поддержки федерального правительства. Так, например, бюджет Пентагона за 19622009 гг. увеличился в 12,7, а министерства — в 17,9 раза (до 124,4 млрд дол.) [8] .

В настоящее время в рамках министерства функционирует 17 основных служб и агентств (без учета вспомогательных и административных), работающих в шести направлениях, закрепленных в бюджете МСХ США. Данные направления совпадают с шестью основными целями, формирующими стратегию развития МСХ США (табл.). Их реализация строится на основе пакета разнообразных государственных программ поддержки и развития сельскохозяйственного производства, представляющих собой в совокупности комплекс прямых и косвенных мер регулирования аграрного сектора экономики, объединяющий всех участников продовольственного рынка — от фермера до конечного потребителя.

Стратегическое планирование бюджета МСХ США в 2007-2009 гг., млн дол.

Цель 2007 2008 2009

Упрочение конкурентоспособности американского сельского хозяйства 4 070 4 571 5 058

Обеспечение устойчивости фермерских хозяйств 35 770 33 135 32 472

Повышение уровня жизни в сельской местности США 14 699 18 713 15 097

Защита сельского хозяйства от эпизоотий и биологических вредителей 2 887 2 801 2 813

Улучшение питания и здоровья нации 55 203 60 105 62 532

Охрана природных ресурсов и окружающей среды 10 736 12 124 10 646

Бюджет шести стратегических направлений 123 365 131 449 128 618

Составлена по: [5, p. 6-12].

К прямым мерам регулирования агропроизводства в США можно отнести многочисленные программы поддержки уровня доходов фермеров и содействия внешнеэкономической деятельности. Затраты на реализацию этих мер составляют всего 15% бюджета МСХ США (2009 г.). Остальные 85% приходятся на косвенные меры, реализуемые по линии продовольственных программ (67,0%), программ охраны природных ресурсов и окружающей среды (8,5%), сельского развития (4,4%), научных исследований и образования (2,4%), регулирования рынка (1,7%) [6].

Предлагаем несколько подробнее остановиться на программах прямой поддержки фермеров. При всей скромности занимаемой доли в бюджете министерства их мультипликативное воздействие нельзя недооценивать. Реализация данных программ закреплена за Агентством по содействию фермерским хозяйствам МСХ США (Farm Service Agency — FSA).

Наиболее «затратной» из них является программа прямых и нециклических выплат (ПНВ), осуществляемая с 2002 г. На нее ежегодно затрачивается более 5 млрд дол., что составляет порядка 50% бюджетных средств FSA. Хотелось бы кратко представить механизм реализации программы ПНВ.

Целевое назначение программы — обеспечение стабильности доходов производителей основных сельскохозяйственных культур, охваченных ПНВ, и страхование фермеров от снижения рыночной цены на них. К участию

в программе допускаются владельцы и (или) управляющие фермерских хозяйств, которые разделяют риски, связанные с выращиванием культур на пахотной земле хозяйства — участника ПНВ; ежегодно отчитываются об использовании пашни; выполняют требования установленных регламентов о консервации земель и заболоченных территорий; соблюдают нормы севооборота; используют пашню в сельскохозяйственных целях, а также защищают почву от эрозии. По каждой сельскохозяйственной культуре установлены ставки фиксированных прямых выплат (Direct Payment Rate — DPR), в частности по пшенице — 0,52 дол. за бушель (или 19,2 дол. за тонну), по кукурузе — 0,28 дол. за бушель (или 11,2 дол. за тонну), фактически представляющие собой гарантированную фермерскую «премию» участникам ПНВ. Весомость прямой государственной поддержки фермерам будет гораздо легче оценить, если учесть, что в 2009 г. средняя цена тонны пшеницы в США составляла 180 дол., кукурузы — 107 дол. [2]. Годовой объем DPR конкретному фермерскому хозяйству рассчитывается по каждой сельскохозяйственной культуре отдельно по формуле: 83,3% (на 2009 г., на 2012 г. — 85%) занимаемой посевной площади • урожайность • соответствующая ставка DPR [3].

Нециклические выплаты в рамках программы ПНВ представляют собой разность целевой цены, устанавливаемой государством, и эффективной цены, рассчитываемой по специальной формуле. Компенсирующие выплаты производятся при превышении целевой ценой уровня эффективной цены, но в последние годы их объем сошел на нет.

МСХ США также поддерживает конкурентоспособность фермеров через осуществление других программ прямой поддержки, например кредитования операционной деятельности фермеров, покупки основных средств, поддержания цен и сбыта продукции. Так, в рамках программы кредитования операционной деятельности фермерских хозяйств и покупки основных средств (3,3 млрд дол. в 2009 г.) фермер может получить до 1,1 млн дол. на приобретение земли под ферму, инвентаря для сельскохозяйственной деятельности [4; 7]. Устойчивость развития фермерских хозяйств во многом опирается также на разнообразные

программы незамедлительной помощи по восстановлению производства и компенсации убытков в случае стихийных бедствий.

Итак, подведем итоги:

1. Государственная аграрная политика США неотделима от основ американской государственности. Ее инструменты и методы реализации с развитием американской экономики и общества в целом, естественно, менялись, но она стабильно остается в числе главных приоритетов федеральных и местных властей.

2. Опыт США доказывает, что успех аграрной политики во многом предопределяется трансформацией регулятивных функций принуждения в непосредственное содейст-

вие. Главные усилия государства концентрируются при этом на всемерной поддержке собственных производителей, повышении конкурентоспособности производимой продукции и стимулировании сельскохозяйственного экспорта.

3. В последние десятилетия доминирующим методом реализации аграрной политики США стал программно-целевой подход. Систематизированный пакет предлагаемых МСХ США программ фактически охватывает все стороны жизнедеятельности фермерских хозяйств и ориентирован на постоянную диверсифицированную помощь и содействие прежде всего непосредственным производителям сельскохозяйственной продукции.

Список использованной литературы

1. Bill Ganzel. AAA, Agricultural Adjustment Act. URL: http://www.livinghistoryfarm.org/farminginthe30s/ water_11.html.

2. Crop counter-cyclical payment (CCP) rates for wheat, barley, oats, peanuts, corn, sorghum, soybeans, upland cotton, rice, dry peas, lentils, and chickpeas. 2009. USDA. FSA. URL: http://www.fsa.usda.gov/Internet/FSA_ File/2009_mya_ccp_101510.pdf.

3. Direct and counter-cyclical payment (DCP) program // Fact Sheet USDA FAS. 2008. Dec.

4. Direct loan program // Fact Sheet USDA FAS. 2008. Dec.

5. FY 2009: budget summary and annual performance plan / U.S. Department of Agriculture. Washington, 2009.

6. FY 2010: budget summary / U.S. Department of Agriculture. Washington, 2010.

7. Guaranteed loan program // Fact Sheet USDA FAS. 2010. Sept.

8. Historical tables. Budget of the U.S. government. Fiscal year 2011 / Office of Management and Budget. Washington, 2011.

9. History of FCA and the FCS. Farm credit administration. URL: http://www.fca.gov/about/history/ historyFCA_FCS.html.

10. Public acts of the thirty-seventh congress of the United States. Sess. 2. 1862. Chap. 72: An act to establish a Department of Agriculture. Washington, 1862.

11. Rasmussen W.D. Historical overview of U.S. agricultural policies and programs / USDA Economic Research Service. Washington, 1985.

12. The United States Senate Committee on Agriculture, Nutrition, and Forestry 1825-1998. Washington, 1998. Chap. 4: Crisis and activism: 1929-1940.

13. Timeline of farming in the U.S. URL: http://www.pbs.org/wgbh/amex/trouble/timeline.

Referenses