CC BY
42
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ТЕРРИТОРИЕЙ: АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО ОТЕЧЕСТВЕННОГО ОПЫТА
и.в. Митрофанова,
кандидат экономических наук, доцент Волгоградский государственный университет
Системная последовательность процесса целевого программирования социально-экономического развития региона предполагает следующие этапы: анализ и оценку развития хозяйственного и социального комплекса региона; выбор стратегии преобразования региона; научное концептуальное обоснование программы регионального развития; разработку подпрограмм и проектов; контроль, мониторинг и коррекцию промежуточных и конечных результатов реализации ФЦПРР1.
Процесс формирования отношений пропорциональности и сбалансированности может быть представлен как процесс реализации сущностной стороны планомерности, выступающей как некое объективное свойство функционирования и развития любой хозяйственной системы. Именно для реализации этого объективного свойства и необходим системный программно-целевой подход к планированию регионального развития, включающий индикативное и договорное планирование в их гибком сочетании с действием рыночных механизмов (рис. 1, 2)2.
Блок-схема разработки региональных программ демонстрирует, что успех программного подхода изначально определяется полнотой реализации комплексного, расширенного подхода к анализу достигнутых социально-экономических показателей регионального развития (1-й блок) (рис. 2).
Можно выделить шесть групп базовых факторов, характеризующих взаимосвязь экономики
1 Митрофанова И.В. Программно-целевое управление социально-экономическим развитием региона// Регионоло-гия.2005.№1. С.67-68.
2 Тимощук Н.А. Регулирование экономики региона как
императив ее перехода к устойчивому развитию (на примере
Кемеровской области): Автореферат на соискание уч. ст. к.э.н. Кемерово, 2001. С. 6,17.
региона: человеческие, природные, технические, организационные, информационные и институциональные. По значению параметров этих факторов можно судить об уровнях развития благосостояния и эффективности общественного воспроизводства в регионе. Среди этих факторов и их групп в воспроизводственной системе есть такие, которые можно назвать уникальными в данном экономическом пространстве, сугубо региональными — это человеческие, природные, технические. Они однозначно увязаны с конкретной территорией, именно они дифференцируют отличия одних регионов от других по составу, традициям проживающего населения, по природно-климатическим условиям, по количеству и составу основных фондов, отраслевому составу и характеру производства3. Эти факторы особенностей каждого регионального хозяйственного комплекса можно отнести к так называемым дифференцирующим.
Другая группа факторов может действовать безотносительно к конкретной территории, они отражают всеобщие связи хозяйственной деятельности и их можно определить как интеграционные — это информационные, организационные и институциональные.
Первое следствие, вытекающее из предложенной классификации, связано с тем, что в рамках программирования социально-экономического развития региона государство, развивая интегрирующие факторы, выравнивает уровни развития регионов, создает общие рамочные условия. Развивая дифференцирующие факторы, государство (включая региональные органы управления) подде-
3 Ломовцева О. Планирование и прогнозирование региональной социоприродохозяйственной системы. Волгоград: ВолГУ, 1998; Стратегии макрорегионов России: методические подходы, приоритеты и пути реализации /Под ред. А.Г. Гранберга. М.: Наука, 2004. С.192-194.
Рис. 1. Последовательность прогнозирования социально-экономического развития региона 4
Постановка задачи
Результаты прогнозирования
в
о о.
S п. о
•е-
Определение отраслевой структуры экономики и выявление взаимосвязей между ее составляющими
_I_
Формализация задачи прогнозирования
в конкретных показателях (при нормативно-целевом подходе - в количественном выражении показателей)
_I_
Сбор и обработка информации о состоянии
и тенденциях развития отраслей экономики
и социальной сферы
Выбор методов прогнозирования и построение алгоритма составления прогнозов
Получение прогнозов развития отраслей экономики и социальной сферы и оценка их качества
_I_
Анализ результатов прогнозирования
Органы
государственного
управления
Я
о
•8 О -1 X
о
w
£ о
■о S
а
3
рживает своеобразие, уникальность, преимущества от специализации и участия в общем разделении труда на макроуровне, повышая эффективность экономики региона.
Выделенные факторы имеют сложную комбинированную причинно-следственную обусловленность. Их конкретные комбинации предполагают различные результаты при равных совокупных затратах на производство одинаковых товаров и услуг, а оптимизация их сочетания в рамках программного подхода позволяет максимизировать возможный результат. В предложенной интерпретации в значительной мере учитываются как эволюция хозяйственной системы региона, ее усложнение и рост потенциала дальнейшего устойчивого развития, так и современные процессы экологизации, гуманизации, технического прогресса, организации, инфор-
4 Майборода А.Н. Совершенствование теории прогнозирования развития экономических систем транзитивного типа: Автореферат диссертации на соискание уч. ст. к.э.н. Краснодар, 2001. С.12.
матизации и социализации производства5.
Как части одного це-логокапитала,всефакторы должны соответствовать друг другу по размерам, масштабам, уровню развития, сфере приложения, времени функционирования. В этом состоит закон соответствия видов капитала как факторов производственной функции, который регулирует установление их взаимного наилучшего соответствия с целью повышения эффективности функционирования хозяйственных региональных систем, сохранения скорости оборота и максимизации дохода (в частности, валового регионального продукта).
Дальнейшая интерпретация выявленных особенностей позволяет оценивать значения дифференциальных и интегральных факторов конкретного региона и находить их возможные оптимальные соотношения, соответствующие базовой стратегии регионального развития (2-й блок, рис. 2). В рамках реализации первого блока задач в алгоритме программирования социально-экономического развития региона особую актуальность приобретает решение проблемы дальнейшего системного развития показателей учета, критериев оценки и индикаторов динамики факторов регионального воспроизводства. На взгляд автора, сегодня она слабо отражает системность состояния и динамики основных факторов устойчивого развития региона.
Для экономических измерений уровня развития территорий также может быть предложен метод многоцелевой оптимизации по нескольким группам факторов как процедура достижения наилучшего состояния социально-экономического развития
5 Социоприродохозяйственные контуры регионального человеческого развития. Препринт # WR/2001/10 / Иншаков О.В., Гузев М.М.., Ломовцева О.А., Попов Р.А. Волгоград: ВолГУ, 2001. С.19-20.
Социально-экономическая сфера
региона с учетом взаимовлияния и взаимозависимости, разработанный волгоградскими учеными. Для анализа социально-экономического состояния региона сегодня могут быть пока условно выделены важнейшие социально-экономические факторы, которые характеризуют взаимосвязи в региональной социоприродохозяйственной системе (РСПХС): человеческие и трудовые, природные и экологические, культурные и информационные, технические и инвестиционные, организационные и институциональные. Например, ВРП и конечное потребление по видам продукции и в структуре на душу населения, ВРП на одного занятого и незанятого и т.п.
Однако показатели ВВП, ВРП и НД не могут служить обобщающими показателями регионального социального развития, а потому могут быть дополнены такими показателями, как:
1) индекс гуманитарного развития как агрегированный показатель, рассчитываемый на основе данных о продолжительности жизни, об уровне знаний и уровне овладения ресурсами, необходимыми для нормальной жизнедеятельности;
2) индекс устойчивого экономического благополучия (Г. Дали и Дж. Кобб);
3) интегральный критерий состояния здоровья населения региона, включающий такие показатели, как: динамика общей рождаемости и смертности, детская смертность, общая заболеваемость населения, средняя продолжительность жизни и др., однако требуются значительные продвижения в системной методологии построения модели здоровья населения региона;
4) параметры демосоциальной политики: естественный и механический прирост населения, уровень безработицы, уровень доходов и расходов населения;
5) показатели трудовой активности населения: создание и восстановление рабочих мест, удельные трудовые затраты на производство продукции, производительность труда, обеспеченность населения услугами социальной сферы и др.
В качестве основных индикаторов в группе технических факторов (производственные ресурсы региона, объем основных фондов, научно-технический потенциал, инфраструктура и пр.) могут быть, например, использованы следующие параметры и коэффициенты:
1) объемы выпуска продукции промышленности и транспорта, конечного спроса в регионе;
2) коэффициент локализации (специализации) производства;
3) коэффициенты душевого производства и дефицитности мощностей и др.
При рассмотрении природных факторов в их состав обычно включают: экономико-географическое положение, состояние локализованных ресурсов, климат, положение относительно центра страны, тяготение к регионам мирового рынка.
При рассмотрении организационных факторов в процессе программирования регионального развития следует обратить внимание на следующие показатели: мобильность капитала, объем инвестиций, налоговая политика и налоговый потенциал региона, уровень инфляции и покупательная способность рубля, прозрачность системы государственных финансов, финансирование расходов на производство и социальную сферу, дефицитность регионального бюджета и другие6.
Институциональная составляющая регионального хозяйственного развития — это различные нормы, правила, договоры, традиции, регламентирующие жизнедеятельность в регионе, с которыми непосредственно связаны общественные формы организации хозяйственной деятельности. интегрирующее воздействие институциональной составляющей на уровень развития региона осуществляется через прямое государственное воздействие на развитие производства и социальной сферы, применение федеральных программ регионального развития, финансово-кредитной политики, межрегиональных соглашений.
Таким образом, исходным пунктом программного подхода служит анализ текущего социально-экономического положения в регионе, позволяющий дать объективную оценку экономической ситуации, определить позитивные и негативные тенденции развития, выявить узкие места и точки роста, конструктивные и деструктивные эффекты предшествующих управляющих воздействий и других аспектов, которые послужат базой обоснования и выработки конструктивных предложений на перспективу7.
Надо сказать, что используемый в настоящее время перечень базовых индикаторов не позволяет комплексно и системно оценить действительный уровень регионального развития. Перечень базовых показателей включает 12 характеристик, в их числе: ВРП на душу населения с учетом ППС; объем инвестиций в основной капитал на душу населения; объем внешнеторгового оборота на душу населения; финансовая обеспеченность
6 См. там же, с. 29-34.
7 Сутягин В.С. О соотношении научных прогнозов и государственных программ социально-экономического развития // Проблемы прогнозирования. 1998. № 11. С. 12.
Анализ и оценка развития хозяйственного и социального
комплекса региона
V
Направления анализа I блок
1
Прогнозы, сценарии
и
1 Г 1 Г 1 Г Г
Специализация Тенденции развития Тенденции развития Стартовые
и особенности экономики региона социальной сферы условия
функционирования в условиях рыночного региона в условиях и особенности
производственного реформирования рыночного вхождения
потенциала реформирования региона в рынок
I
Государственная стратегия проведения рыночных реформ в регионе
Выбор типа базовой стратегии социально-экономических преобразований в регионе
II блок
Выбор функциональных стратегий социально-экономических преобразований
в регионе
Научная концепция социально-экономического развития региона
3
Научная концепция развития экономики региона
Планы социально-экономического развития
Система приоритетов развития экономики региона
региональные целевые программы
Подпрограммы, проекты
Рис.2. Последовательность целевого программирования развития региона
региона с учетом ППС; доля среднесписочной численности работников, занятых в малых предприятиях, в общей среднесписочной численности работников, занятых в предприятиях и организациях; уровень зарегистрированной безработицы; соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума; доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения; суммарный оборот розничной торговли, общественного питания и платных услуг в расчете на душу населения; основные фонды отраслей экономики
на душу населения; коэффициент плотности автомобильных дорог; сводный показатель уровня развития отраслевой социальной инфраструктуры, рассчитываемый на основе 4-х первичных индикаторов: обеспеченность дошкольными учреждениями (количество мест на 1 тыс. детей дошкольного возраста), выпуск специалистов высшими и средними учебными заведениями (чел. на 10 тыс. населения), обеспеченность населения амбулатор-но-поликлиническими учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. чел. населения), а также количеством врачей и среднего медицинского персонала (чел. на 10 тыс. чел. населения)8.
В то же время вновь подготовленная «Методика распределения финансовых средств из фонда регионального развития» расширяет перечень базовых индикаторов уровня развития региона до 18-ти показателей, что, несомненно, увеличивает системность оценки. Так, вводятся показатели, анализ которых характеризует результаты хозяйственной деятельности регионов и размеры диспропорций между ними. Как уже отмечалось выше, ВРП — это базовый, основной индикатор дифференциации экономического развития регионов, наиболее универсальный показатель их внутреннего потенциала. Однако представляется целесообразным оценить ВРП к численности не всего населения согласно действующим методикам, а к той его части, которая занята в экономике, так как именно в этом случае ВРП будет харак-
I
Научная концепция развития социальной сферы региона
III блок
Система приоритетов развития социальной сферы региона
IV блок
8 См.: «Методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации», утвержденная в качестве приложения к Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 — 2010 гг. и до 2015 г.) Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717.
Таблица 1
Матрица вновь вводимых экономических показателей регионального развития
Показатель ВРП Платежи Инвестиции
На 1 занятого в экономике Х1 Х3 Х6
На 1 рубль ОПФ Х2 Х4 Х7
На 1 рубль ВРП - Х5 Х8
Источник: Волков В.И. Новые подходы к оценке экономического развития регионов //Регионология. 2003. №2. С.178.
теризовать производительность труда в регионе и отчасти — качество, эффективность применяемых технологий.
Весьма информативным и достаточно простым по восприятию является показатель уровня ВРП к стоимости основных производственных фондов, характеризующий текущую эффективность их использования.
Следующая группа частных показателей основана на учете нормированного уровня платежей в федеральный бюджет. Так, платежи в федеральный бюджет в расчете на одного занятого в экономике характеризуют налоговую нагрузку, однако значение данного показателя может искажаться уплатой налогов не по месту производства продукции.
Платежи в федеральный бюджет к основным фондам характеризуют бюджетную эффективность использования ОПФ, а отнесение суммы этих платежей к ВРП отражает долю федеральных налогов в ВРП региона, федеральную налоговую нагрузку на регион.
Еще одна группа частных показателей экономического положения регионов предполагает их ранжирование по степени использования объема инвестиций в расчете на одного занятого в экономике, величину ОПФ и ВРП. Так, инвестиции на
одного занятого в экономике характеризуют интенсивность обновления средств производства. Отношение инвестиций к величине ОПФ отражает динамику обновления оПФ региона, а инвестиции к ВРП показывают долю ВРП, приходящуюся на инвестиции, причем этот показатель может превышать 100% за счет внешних инвестиций (табл. 1)9.
Представляется, что предлагаемые показатели сравнительного экономического анализа развития регионов РФ в дополнение к существующим будут полнее отражать результаты их реальной деятельности, что позволит региональным органам управления не только точнее определять приоритеты в сфере регулирования территориального развития и более эффективно использовать имеющиеся финансовые ресурсы, но и придать качественную определенность разрабатываемым в субъектах РФ целевым программам.
Тем не менее при наличии у программно-целевого метода существенного антиинерционного потенциала сложившаяся практика разработки и исполнения действующих целевых региональных программ не позволяет этот потенциал использовать в полной мере. В качестве причины неиспол-няемости целевых программ чаще всего называют недофинансирование из всех источников.
(Продолжение следует)
9 Волков В.И. Новые подходы к оценке экономического развития регионов //Регионология. 2003. №2. С.176-178.
