CC BY
887
7(145) - 2013
Экономика региона
УДК 338.24
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ мЕТОД
в управлении экономикой региона
В. А. ПЛОТНИКОВ,
доктор экономических наук, профессор кафедры общей экономической теории E-mail: plotnikov_2000@mail. ru Санкт-Петербургский государственный университет
экономики и финансов
Г. В. ФЕДОТОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: g_evgeeva@mail. ru Волгоградский государственный университет
В статье рассмотрены федеральные целевые программы как важнейшие инструменты управления социально-экономическим развитием на региональном уровне. Выделяются характерные особенности программно-целевого подхода, которые используются при разработке и реализации целевых программ.
Ключевые слова: программно-целевой подход, социально-экономический, развитие, регион, принцип, программно-целевое управление.
Программно-целевое управление - один из эффективных методов регулирования развития национальной экономики, позволяющих сконцентрировать ресурсы на достижении конкретных социально значимых целей. Оно реализуется посредством разработки и выполнения федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, направленных на повышение эффективности использования бюджетного финансирования во всех сферах социально-экономического развития.
Значительное количество научных трудов посвящено теоретическим основам программно-це-
левого управления социально-экономическими процессами.
По мнению М. Ю. Кривошеевой, программно-целевой метод - это способ выделения основополагающих целей и задач государственного, экономического, социального, экологического, культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки [5].
По мнению И. Е. Рисина и Е. А. Шаталовой, использование программно-целевого метода включает выявление видения желаемого будущего социально-экономической системы, выбор целей и направлений ее развития, определение стратегии, обеспечивающей конкурентоспособность территории как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также конкурентоспособность отдельных сегментов экономики и социальной сферы [11].
Несколько иной точки зрения придерживаются Б. А. Райзберг, Е. П. Голубков, Л. С. Пекарский при интерпретации программно-целевого управления. На
их взгляд, данное понятие необходимо рассматривать как в широком смысле, так и в узком [10, с. 27-32].
В широком смысле программно-целевое управление - это воздействие субъекта управления на объект управления, которое вырабатывается на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа и др.) устанавливаются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла).
Сущность программно-целевого управления в узком смысле определяется этими авторами только как разработка и реализация целевых комплексных программ различного типа.
При анализе «широкой» трактовки необходимо указать на стремление указанных авторов определить состав главных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время данному определению свойственна известная абстрактность, так как не понятно, кто же является субъектом управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.
На взгляд авторов, «узкая» трактовка программно-целевого управления акцентирует внимание лишь на его внешнем уровне проявления (разработка и реализация программ) и поэтому не может претендовать на раскрытие его сущности.
Ряд авторов рассматривают природу программно-целевого управления с помощью идентификации методологического подхода, который реализуется при реализации такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевой методологии принадлежит группе болгарских ученых, в соответствии с мнением которых она основывается на применении целевого, программного, системного и комплексного подходов. В работе этих исследователей необходимость целевого подхода согласовывается с усилением значения целевой стадии, программного - с появлением особенных проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного - с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов различного уровня и природы (экономических, социальных, организационных) [12].
Необходимо отметить, что в иностранной литературе, в частности американской, применяется ряд терминов, которые обозначают программно-целевое управление: system management, weapon system management, project management. В этой связи
Ф. Каст и Дж. Розенцвейг отмечали: хотя имеются обусловленные различия между этими терминами и их значениями, относятся они к одному общему явлению - интегрированному управлению определенной программой на системной основе [15].
Отметим, что переход в нашей стране от плановых к рыночным методам хозяйствования сказался на изменении трактовки программно-целевого подхода, который, подобно зарубежной практике, все чаще увязывается с индикативным планированием [9, с. 197-209].
Некоторые из разобранных авторами типичных трактовок программно-целевого управления приведены в табл. 1.
Учитывая изложенное, а также анализ других трактовок программно-целевого управления, представленных в литературе [1, с. 27-33; 3, с. 48-53; 6], можно предложить следующее обобщенное определение программно-целевого управления, объединяющее его наиболее существенные признаки: это управление на системной основе, ориентирующееся на достижение конкретного конечного результата в решении определенной проблемы, в развитии той или иной сферы или региона и в заранее установленные сроки.
На сегодня в России программно-целевой метод используется как инструмент реализации государс-
Таблица 1
Трактовки термина «программно-целевое управление»
Автор Определение
Кривошеева М. Метод выделения главных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного развития территории для разработки согласованных мероприятий с целью их реализации в установленные сроки
Райзберг Б., Голубков Е., Пекарский Л. В широком смысле: воздействие субъекта управления на объект управления, которое вырабатывается на основе методологии системного анализа. В узком смысле сущность программно-целевого управления - это исключительно разработка и реализация целевых комплексных программ разного типа
Стефанов Н., Симеонов К., Костев К., Качаунов С. Основывается на применении целевого, программного, системного и комплексного подходов
Каст Ф., Розенцвейг Дж. Интегрированное управление конкретной программой на системной основе
Источники: [5, 10, 12, 15].
Таблица 2
объемы и источники финансирования некоторых федеральных программ, направленных на стимулирование регионального развития, млн руб.
Программа объем финансирования, всего из средств федерального бюджета из средств бюджетов субъектов рФ За счет внебюджетных источников
«Доступная среда» на 2011-2015 годы 49 227,00 30 082,00 19 145,00 -
«Культура России (2012-2018 годы)» 192 863,03 186 513,57 3 858,98 2 490,48
«Юг России (2008-2013 годы)» 146 970,90 50 048,50 10 405,70 86 516,70
«Жилище» на 2011-2015 годы, млрд руб. 627,02 292,94 110,00 224,08
Источник: составлено авторами.
твенной социальной и экономической политики развития страны, а также ее регионов совместно с методами прогнозирования и индикативного планирования [2, с. 42-50] в целях:
• укрепления единства и целостности государства;
• преодоления различий (или хотя бы снижения остроты дифференциации) между регионами по факторам развития, уровню жизни населения;
• пресечения регионального сепаратизма;
• максимального использования потенциала межрегионального обмена;
• создания предпосылок для саморазвития регионов и др.
Формой непосредственного участия государства в управлении социально-экономическим развитием регионов на программно-целевой основе являются
федеральные и региональные программы («Доступная среда» на 2011-2015 годы; «Культура России (2012-2018 годы)»; «Юг России (2008-2013 годы)»; «Жилище» на 2011-2015 годы и др. - табл. 2).
Разработка региональных программ - это целенаправленный процесс выявления и мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней, для чего формируется специальный инструментарий программного управления, а также (возможно) создаются специальные органы, занятые администрированием программ. Рассмотрим последовательность разработки программы (рис. 1).
1. Оценка физико-географических особенностей, природных ресурсов и состояния окружающей среды в регионе. Описываются имеющиеся в регионе природные ресурсы (земельные, водные, лесные, топливно-энергетические, минеральные, сырьевые
рис. 1. Типовая структура программы социально-экономического развития региона [7]
л
и т. п.), их количество, возможности использования для внутрирегиональных целей и вывоза за пределы территории, «экологическая ситуация и мероприятия по ее оздоровлению. Выделяются приоритетные проблемы, подлежащие решению на программной основе.
2. Анализ и оценка сложившейся социально-экономической ситуации региона. Рассматриваются названная ситуация и последствия ее изменения для территории, выделяются приоритетные проблемы, подлежащие решению на программной основе.
3. Концепция социально-экономического развития региона. Выполненные в предыдущих разделах анализ социально-экономического развития и оценка ресурсов, состояния окружающей среды, демографической ситуации, рынка труда дают представление о современных масштабах и структуре хозяйства региона, его материально-производственной базе, выявленных диспропорциях в экономике, а также позволяют сделать прогноз численности трудовых ресурсов и возможностей использования природно-ресурсного потенциала, а также с учетом тенденций технического прогресса и выдвигаемых хозяйственных задач выработать и сформулировать концепцию (прогнозный замысел) социально-экономического развития региона на расчетную перспективу.
Главным содержанием концепции должны быть принципиальное (вариантное), укрупненное определение направлений наиболее рационального использования ресурсов, оценка на этой основе сравнительной экономичности различных отраслей и установление путей правильного формирования всего хозяйственного комплекса, трансформации его структуры.
4. Программа социально-экономического развития. Излагается взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблем. Механизм определяется на основе рассмотрения и сопоставления альтернативных вариантов. Разрабатывается прогнозная модель программы (по вариантам).
5. Основные целевые подпрограммы. Выделяются важные для региона составляющие, которые могут формироваться по отраслевому, функциональному и проблемному признакам. Например, транспортный, строительный, агропромышленный, курортно-рек-реационный, топливно-энергетический комплекс, социальная сфера или основные направления решения экономических проблем. В каждой из этих
подпрограмм определяются цели и задачи, результаты, которые должны быть достигнуты на основе сосредоточения ориентированных в пространстве и во времени этапов выполнения. Любое программное мероприятие оценивается соответствующими количественными и качественными показателями.
6. Оценка эффективности осуществления программы. На данном этапе проводятся расчеты экономической эффективности программы, которые дополняются прогнозными оценками специальных видов эффективности (социальной, технологической и пр.) [8].
Оценка практики разработки и реализации региональных программ, которые принимались на различных уровнях, показывает ее неоднозначность. Это связано с тем, что попытки применять программно-целевой метод для разрешения региональных проблем предпринимаются повсеместно, но довольно часто программами называются документы, которые по существу ими не являются, а представляют собой всего лишь текущий или перспективный план деятельности администрации того или иного территориального уровня в рамках реализации своих повседневных задач. В связи с этим представляется целесообразным для повышения эффективности разработки, функционирования и реализации региональных программ нормативно установить основополагающие цели и приоритетные задачи регионального развития, которые нуждаются в реализации программным методом.
Рассмотрим сказанное на примере программы социально-экономического развития Волгоградской области до 2020 года [13], которая представляет собой документ, определяющий направления и механизмы перехода этого субъекта Федерации к устойчивому социально-экономическому развитию, предполагающему сочетание динамичного экономического роста с развитием социальной сферы, эффективным использованием природно-ресурс-ного потенциала региона.
Содержание программы определяет основные приоритеты развития области на долгосрочную перспективу и перечень конкретных задач, направленных на устранение существующих диспропорций и проблем развития в социально-экономической сфере региона, а также стимулирующих выход на траекторию устойчивого развития.
Структура расходов на реализацию программы содержит три направления: развитие социальной сферы; обеспечение высоких темпов устойчивого
экономического роста и повышение конкурентоспособности предприятий области; проведение институциональных преобразований. На решение задач каждого направления приходится 12,34, 87,41 и 0,25 % всех расходов соответственно. Из них 20,24 % - средства федерального бюджета, 18,77 % -средства регионального бюджета и 60,99 % - внебюджетные средства [13].
Отметим, что помимо указанной областной программы, в 2011 г. область участвовала в 15 федеральных целевых программах, на которые было выделено свыше 6,3 млрд руб., в том числе из федерального бюджета - 3,5 млрд руб., из бюджета субъекта Федерации - 1,8 млрд руб. Действовали 19 областных целевых программ, на реализацию которых было направлено более 1,6 млрд руб. средств областного бюджета [14]. В 2011 г. на реализацию мероприятий приоритетных национальных проектов направлено более 22,6 млрд руб., в том числе из федерального бюджета - 6,7 млрд руб., из консолидированного бюджета Волгоградской области -4,5 млрд руб., из внебюджетных источников - 11,4 млрд руб. (табл. 3).
Наибольший объем расходов приходится на задачи второго направления, а именно:
• на создание благоприятного инвестиционного климата для развития экономики - 0,70 %;
• на обеспечение поддержки развития действующих и создания перспективных промышленных производств - 23,76 %;
• повышение эффективности функционирования агропромышленного кластера - 5,73 %;
• создание условий для формирования строительного кластера - 1,69 %;
• создание условий для формирования туристического кластера - 0,09 %;
• поддержка и развитие предпринимательской инициативы - 0,51 %;
• реализация инвестиционных проектов на территории Волгоградской области - 36,03 %;
• увеличение доходов и оптимизация расходов бюджета - 0,10 % [13].
Таким образом, основной принцип рассматриваемой программы в том, что она формируется внутри региона и базируется в большей степени на ресурсном потенциале и инвестиционном портфеле территории (второе направление программы), обеспечивающем реализацию. Наименьшее количество расходов приходится на третье направление, что приводит к снижению эффективности системы стратегического управления областью. В связи с таким делением объемов финансирования, которое практически отображает систему реальных приоритетов, определены требования к эффективности решаемых задач, обеспечивающие переход от поддержки региона к решению его системных проблем с учетом действующих в этой сфере принципов [4].
Все основополагающие принципы формирования программы социально-экономического развития региона можно разделить на две группы.
К первой относятся те, в основе которых системный подход и первенство стратегического, долгосрочного аспекта развития. Вторая группа основана на принципах увязки воедино сложнейших разнонаправленных требований: с одной стороны, сохранения изначальной чистоты окружающей среды, а с другой - удовлетворения потребностей региона в сырьевых ресурсах.
Анализ показывает, что используемый в настоящее время алгоритм разработки и реализации региональной программы имеет следующие недостатки:
- недостаточная обоснованность приоритетных положений проекта с точки зрения постановки стратегических целей и определения основных задач реализации программы;
- малообоснованное завышение объема бюджетных заявок на исполнение программы, превышающего реальные возможности финансирования из бюджетных источников;
Таблица 3
объемы и источники финансирования федеральных программ,
ориентированных на развитие Волгоградской области, млрд руб.
Программа Объем финансирования, всего из средств федерального бюджета из средств бюджетов субъектов РФ За счет внебюджетных источников
Федеральные целевые программы 6,3 3,5 1,8 -
Областные целевые программы - - 1,6 -
Приоритетные национальные проекты 22,6 6,7 4,5 11,4
Источник: составлено авторами.
отсутствие вариантов по составу мероприятии, рекомендуемых к реализации, в зависимости от объема реальных финансовых ресурсов; недостаточный контроль за исполнением региональных программ, особенно в части исполнения приоритетных проектов федерального, регионального и местного уровней. С учетом указанных недостатков выстроена предлагаемая последовательность подготовки программы социально-экономического развития Волгоградской области (рис. 2). Работу по подготовке документов развития региона можно разделить на несколько этапов.
Этап 1. Анализ начальных условий и исходных предпосылок социально-экономического развития региона на рассматриваемую перспективу. Это ключевая процедура в стратегическом планировании. На этом этапе осуществляются:
- комплекс аналитических работ, связанных с изучением генезиса и определением внутренних закономерностей региона в предплановый период, с анализом влияния внутренних факторов (качество жизни населения, величина и эффективность использования регионального социально-экономического потенциала, состояние экономики и управления, экологическая обстановка и т. п.);
- комплекс аналитических работ, связанных с определением внешних факторов на перспективу социально-экономического развития (речь идет о выявлении и учете потребностей различных субъектов управления и хозяйствования, имеющих интересы в стратегическом развитии региона), с проведением интегральной оценки исходной социально-экономической ситуации.
В ходе реализации стратегического анализа начальных условий и исходных предпосылок комплексного социально-экономического развития региона осуществляется накопление и
обработка информации, необходимой для определения целей и приоритетов стратегического развития территории, разработки управленческих решений, направленных на достижение намеченных целей.
Этап 2. Стратегическое прогнозирование комплексного социально-экономического развития региона. На этом этапе производятся: обоснование стратегического выбора региона, т. е. приоритетных функций, которые регион намерен реализовывать в стратегической перспективе; определение основных целей и приоритетов развития социальной и экологической сфер, экономики и управления региона, механизмов их практического достижения. От результатов проведенных прогнозно-аналитических работ во многом зависят будущие управленческие решения в области стратегического развития региона.
Этап 3. Непосредственная подготовка документов стратегического планирования. Третий этап стратегического планирования социально-экономического развития региона связан с подготовкой таких документов, как концепция комплексного социально-экономического развития, уточняющих и реализующих ее программ, планов, проектов. Значение этого этапа плановых работ обусловлено тем принципиальным обстоятельством, что на нем формируется механизм практического воплощения
Рис. 2. Последовательность работ по подготовке программ социально-экономического развития (на примере Волгоградской области)
7х"
7
принятого стратегического замысла комплексного социально-экономического развития региона.
Этап 4. Социально-экономический мониторинг. На этом этапе осуществляется реализация контрольных и аналитических функций, в том числе оценка выполнения принятых управленческих решений; разработка предложений, направленных на усиление позитивных и ослабление негативных тенденций в достижении намеченных стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития региона. По результатам мониторинга вносятся коррективы в документы стратегического планирования.
Этап 4. Механизм реализации концепции социально-экономического развития.
Механизм реализации намеченных целей и приоритетов стратегического развития региона и основных направлений местной социально-экономической политики с предложениями по мерам федеральной поддержки, привлечения инвестиций, определения ресурсов для исполнения концепции основывается на следующих видах обеспечения:
• нормативное правовое;
• научно-методическое;
• информационное;
• кадровое;
• финансовое.
Мониторинг обеспечивает отслеживание практического достижения намеченных целей и приоритетов.
Реализация концепции социально-экономического развития региона предполагает наличие организационной структуры, укомплектованной кадрами, способными решать весь спектр проблем комплексного развития территорий.
Опыт разработки, финансирования и реализации программ обнаруживает пробелы в их правовой базе. Основным недостатком является то, что не всегда принимаются во внимание региональные особенности разработки, финансирования и реализации документов, которые применяются на том или ином иерархическом уровне управления.
Таким образом, в число социально-экономических задач, которые решаются программно-целевым методом, необходимо включить [8]:
- сохранение единого экономического пространства и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции;
- обеспечение экономической самостоятельности регионов на основе взаимосогласованных
отношений федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
- участие региона во взаимодействии формирования общероссийского и межрегиональных рынков;
- содействие развитию государственного (федерального и регионального) и муниципального секторов экономики;
- преодоление чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития между крупными экономическими районами и субъектами Российской Федерации;
- стимулирование экономического роста развитых и государственная поддержка кризисных и депрессивных регионов, территорий со сложными условиями хозяйствования и государственного регулирования.
Некоторые российские экономисты считают, что административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы несовместимы. Это явно искусственное противопоставление, что и подтверждается имеющимся опытом программного управления в странах с развитой рыночной экономикой [7].
Резюмируя исследование, отметим: программно-целевой метод дает возможности для достижения целей, которые предусматривают коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, а также переход к новым состояниям, которые не могли бы быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных региональных систем.
При использовании данного метода на первый план выступают не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т. д., а заложенная в нем потенциальная возможность, что существенно повышает эффективность государственного управления процессами развития экономики региона.
Список литературы
1. Бабкин А. В., Кудрявцева Т.Ю., Бахмут-ская А. В. Проблемы и направления формирования промышленной политики региона (на примере Санкт-Петербурга) // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2011. № 4.
2. ВертаковаЮ. В., Плотников В. А. Теоретические аспекты учета динамических характеристик
социально-экономических систем в управлении региональным развитием // Известия Русского географического общества. 2011. Т. 143. № 6.
3. Вертакова Ю. В. Стратегическое планирование устойчивого развития региона // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. «Экономика и управление». 2005. № 1. С. 48-53.
4. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. URL: http://archive. minregion. ru.
5. Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управления. Воронеж, 2005. 115 с.
6. Лексин В. Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2007. 368 с.
7. Паникарова С. В. Проблемы совершенствования региональных целевых программ // Региональная экономика и управление. 2005. № 4. URL: http://region. mcnip. ru.
8. Переходько М. Н. Реализация приоритетных национальных проектов как форма внедрения программно-целевого планирования региональной экономики // Рубикон: сб. науч. работ молодых ученых. Р/Д: ЮФУ, 2009. Вып. 53/1.
9. Попов А. И., Плотников В. А. Выбор новой модели развития и модернизация: основы перехода к инновационной экономике // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2012. № 2.
10. Райзберг Б. А. Системный подход в перспективном планировании. М.: Экономика, 2006. 255 с.
11. Рисин И. Е., Шаталова Е. А. Стратегическое планирование социально-экономического развития городов: зарубежный и российский опыт // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Экономика и управление». 2007. № 2.
12. Стефанов Н. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика. М: Прогресс, 2005. 198 с.
13. Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области на период до 2020 года. URL: http://www. infovolgograd. ru/ economy/ economy8.htm.
14. Экономическая энциклопедия регионов России. Волгоградская область. URL: http://www. npoeconomica. ru/projects/encyclopedia. shtml.
15. Kast F. E. Organization and Management (a systems approach) / F. E. Kast, J. Rosenzweig. New York, 1970.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Финансовая аналитика: проблемы и решения»
ISSN 2073-4484
Выпускается с 2008 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН.
Формат A4, объем 80-100 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34158 80628 44368
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:[email protected]
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
