CC BY
81
ПРОЕКТ ЗАКОНА «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РФ»: АДАПТАЦИЯ ИЛИ РАЗВИТИЕ?
КРАВЦОВА Л.А.
Автор критически анализирует версию
3.0.4 проекта ФЗ «Об образовании в РФ» (опубликована на сайте Минобрнауки РФ 27.03.2012г.). Материал статьи основан на выступлении автора в ходе общественных слушаний проекта, проведенных в Торговопромышленной палате РФ 27 февраля 2012 года.
The author critically analyzes the version
3.0.4 of the draft Federal Law «On Education in Russia». The material is based on the author's presentationat the public hearings of the project, held in the Chamber of Commerce of the Russian Federation February 27, 2012.
В очень непростое время, в условиях радикальных изменений и государственного реформирования, проходит обсуждение проекта ФЗ «Об образовании в РФ». Журнал «Профессиональное образование. Столица» на своих страницах в течение двух лет систематически и объективно освещал процесс общественных обсуждений всех версий законопроекта, отражая мнение ученых и специалистов, экспертов педагогического и делового сообществ в ходе общественных слушаний.
Общественности представлена четвертая версия (3.0.4) проекта закона, которую и Министерство образования, и ответственные за разработку считают возможным рассмотреть в первом чтении Государственной Думой. Общественные слушания по каждой версии закона, проходившие в Торгово-промышленной палате РФ с участием экспертов педагогического и делового сообщества, в том числе и автора, представили ряд ключевых замечаний к логике, структуре системы образования и понятийному аппарату проекта закона. Было внесено предложение о необходимости разработки стратегии развития образования в РФ, которая бы определила логику построения Закона «Об образовании».
Анализ представленной версии 3.0.4 (опубликовано - 27.03.2012 г.) проекта закона и пояснительной записки к ней показывает, что действительно разработчики «стараются учесть» замечания, поступившие в ходе общественных слушаний, вносят поправки по отдельным статьям, но не изменяют структуру и логику закона. Следует отметить одну закономерность, что внесение изменений по замечаниям в отдельные статьи, приводят в итоге к ухудшению понимания целей и задач развития системы образования, представленных в каждой последующей версии проекта закона [1].
Обратимся к проекту закона, чтобы найти ответы на вопрос о поставленных целях, которые возникают перед системой образования в новых социально-экономических условиях. Даже в части общих положений, которым отведено 5 глав проекта, так и не возникает убежденность в обоснованном унифицированном понятийном аппарате законопроекта с точки зрения его понимания, и уж тем более о единых подходах в части реализации права на образование. Про процессы функционирования и развития системы образования и сказать затруднительно, так как не определены субъекты системы образования.
Конституция РФ, как основной документ государства, устанавливает для граждан первую социально-экономическую характеристику (классификацию) - несовершеннолетние граждане в возрасте до 18 лет и совершеннолетние граждане старше 18 лет, разделяя ответственность взрослого населения за свой выбор и ответственность в рамках возрастных компетенций несовершеннолетнего гражданина на основе свойственных им психофизических характеристик. Полную ответственность, в первую очередь за право выбора, несут законные представители
и, как ни странно, государство не только в лице системы образования, но и общество в целом, создавая условия и образовывая несовершеннолетних граждан до уровня осознанного (со-
вершеннолетнего) выбора жизненного пути. Исторически сложившийся массовый институт образования, через который проходит каждый несовершеннолетний гражданин от ДОУ до старшей школы, где получает первый документ о завершении основного образования в непрерывной модели общего образования. Первый документ предоставляет возможность продолжить общее основное образование по одному из трех направлений следующего уровня общего среднего образования, а именно: старшая школа - начальное профессиональное образование - среднее профессиональное образование. И уже совершеннолетний гражданин получает второй документ, об окончании общего среднего образования в непрерывной модели общего образования.
Второй документ предоставляет возможность выпускникам старшей школы продолжить на конкурсной основе образование в высшем учебном заведении по выбранному академическому или отраслевому направлению. Для выпускников начального и среднего профессионального образования второй документ предоставляет возможность непосредственно зарабатывать, в качестве квалифицированного рабочего (служащего) и специалиста среднего звена. Кроме того, в работающей среде появляется возможность получить более высокую квалификацию (сравнительно больший доход), а в среднесрочной перспективе и дополнительную возможность получения высшего образования в соответствии с мотивационными предпочтениями работодателя и самого работника.
Непрерывная модель общего среднего образования, включая начальное и среднее профессиональное образование, обеспечивает доступность всеобщего среднего образования для всех несовершеннолетних граждан РФ. Таким образом, несовершеннолетние граждане РФ имеют равные возможности доступности общего среднего образования, а те из них, кто выбирал приоритетное направление государственной политики в сфере образования - квалифицированные рабочие кадры - получал дополнительные возможности в системе образования - освоение рабочей профессии (начальное и среднее профессиональное образование) наряду с общим средним образованием. В предлагаемом законопроекте данная конституционная гарантия нарушается для части несовершеннолетних граждан РФ на том основании, что они не могут продолжить образование в старшей школе, в силу своих психофизических возможностей, так как ее образовательные программы ориентированы на поступление в высшие учебные заведения. При этом закрепляется практика ориентации выпускников НПО-СПО на поступление в высшие учебные заведения, тем более, что предпочтения самих выпускников и их законных представителей соответствуют направленности в пользу выбора высшего образования. Лишь в последующих периодах приходит понимание, что это был выбор отложенной безработицы для большей части выпускников высших учебных заведений.
Возникает другая проблема, а именно: ускоренного получения образования, уровень квалификации которого соответствует востребованности рынка труда. Потерянные время и затраты для государства и для законных представителей из-за неосознанного выбора и отсутствия государственного регулирования общественных отношений в сфере образования. Принципы международной стандартной классификации образования содержат шесть ступеней образования, которые стандартизируются по образовательным категориям, как косвенных показателей уровня квалификации различных видов работ, в зависимости от сложности и объема выполняемых задач и обязанностей в экономической классификации труда. Этим обеспечивается легитимность документов об образовании на рынке труда. В проекте все наоборот -уровни образования, а уж кем будет работать выпускник, имея комплект дипломов, совершенно не важно. Среднее профессиональное образование включает теперь не уровни образования начальное и среднее, а уровни образовательных программ: подготовка квалифицированных рабочих (служащих) и подготовка специалистов среднего звена, что подчеркивается в пояснительной записке.
Часть выпускников основной школы продолжит образование в старшей ступени общеобразовательной школы, ориентированной на поступление по профилям в ВУЗы. Что будет с ос-
тавшимися выпускниками, кто не ориентирован на продолжение образования в момент окончания (кто в 15 лет по действующему законодательству обучается в системе НПО-СПО) и что они будут делать до 18 лет в условиях ускоренной подготовки по образовательным программам для рабочих (служащих) и специалистов среднего звена? Очевидно, «маяться» в массовой школе.
Данный подход и подмена понятий «Образование» и «Подготовка», в первую очередь ускоренная, ориентированы на взрослое население, которое сделает выбор профессиональной ориентации, основанный на востребованности на рынке труда. Это или необходимость получить документ о квалификации и повышении квалификации для сохранения своего рабочего места или выберет профессиональную переподготовку.
Но как быть с несовершеннолетними гражданами РФ, которые получают образование впервые в соответствие со своими возрастными возможностями и отсутствием представлений об условиях и показателях формирования рынка труда в среднесрочном и долгосрочном периодах. На этот вопрос ответ должен быть в главах законопроекта в перечне основных образовательных программ, то есть программ федерального государственного образовательного стандарта. Однако и в перечне уровней образования, и в перечне основных образовательных программ нет программ ни начального, ни среднего профессионального образования, разделены общее и профессиональное образование. Если учесть, что следом за СПО идет уровень высшего образования, бакалавриат, то видение развития системы образования в РФ с учетом принципа «Бюджетирование по результату», выглядит следующим образом. УСПО интегрированные с НПО будут поглощены высшими учебными заведениями, выпускники станут бакалаврами, часть выпускников продолжат обучение по основным программам высшего профессионального образования, специалитета, магистратуры, а стремиться к этому будут все выпускники.
В настоящее время на основании федерального закона РФ от 24.10.2007г. № 232- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (в части установления уровней высшего профессионального образования)» среднее профессиональное образование может быть получено в образовательных учреждениях высшего профессионального образования ст. 23 п.3). В регионах идут процессы по слиянию образовательных учреждений (организаций) и сокращению сроков обучения по образовательным программам НПО-СПО, вызывая конфликты экономических интересов в условиях реорганизации организационно-правовых форм образовательных учреждений, но правовых инструментов регулирования данных вопросов никто не предлагает, как и законопроект, претендующий на формат кодекса. Для многих регионов важен вопрос сохранения учреждений высшего профессионального образования, но это не может быть за счет образования несовершеннолетних граждан.
Функционирование системы НПО-СПО, наряду со старшей школой, решает свои задачи на рынке труда через формирование и ежегодное пополнение и обновление рабочих (служащих) кадров и специалистов среднего звена в масштабе объема функционального потенциала системы образования и масштаба времени. Это постоянный процесс, который ничем нельзя заменить. Развитие данного сегмента системы образования предполагает решение вопросов создания перечня профессий и специальностей в соответствии с потребностями инновационной экономики. Данный процесс носит периодический характер и, несомненно, требует решения совместными усилиями государства, делового сообщества и системы образования, наряду с внутрифирменным и корпоративным обучением, в рамках сетевых форм и определенных организационно-экономических правил. В законопроекте же происходит смешение данных вопросов. Возникает вопрос, что будет легитимным документом на рынке труда в соответствии с экономической классификацией видов труда. Документ государственного образца рабочей профессии и специалиста среднего звена в соответствии с государственными образовательными стандартами или сертификат центра профессиональной сертификации?
В понятийном аппарате к законопроекту приводится понятие «Дополнительное образование» (п. 15, ст. 2), как вид образования, направленный на удовлетворение потребностей всех без повышения уровня образования. Подробнее этот вопрос раскрывается в главе 10 (статьях 79, 80), из которых следует, что дополнительное образование детей и взрослых - это единое целое. Спектр задач и организаций столь широк, что оценить значимость правовых условий и их правила невозможно. Дополнительное образование детей решает задачи организации свободного времени несовершеннолетних граждан РФ, начиная с детского сада, в том числе молодежи, и обеспечивает дополнительные технологии формирования компетенций через мотивацию любимым занятием в дополнение к общему образованию. Какую связь с этими задачами имеет взрослое население и программы повышения квалификации и профессиональной подготовки, а если говорить точнее переподготовки, в новых видах деятельности на рынке труда. В основном понятийном аппарате отсутствуют понятия общеразвивающих и предпрофессиональных программ. Нет этих понятий и в главе 10.
Программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки взрослых присутствуют и в других главах, связанных с профессиональным образованием, которые обобщает глава 3 в статье 22 «Типы образовательных организаций». Типы образовательных организаций классифицируются по перечню образовательных программ. Уровни образования здесь отсутствуют, как впрочем, и в остальных главах. Основное разделение происходит по перечню образовательных программ. Данные вопросы ставят и вопросы о ДПО научнопедагогических кадров, как отраслевую задачу воспроизводства кадрового потенциала системы образования - внутрифирменное и корпоративное обучение по дополнительным образовательным программам повышения квалификации, профессиональной подготовке и переподготовке специалистов образовательных систем - не находят ответов в рамках предлагаемого законопроекта [2].
Региональные системы дополнительного профессионального образования, как и федеральные, традиционно должны обеспечивать основные образовательные программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадрового состава системы образования и сохранять свой статус внутри корпоративного обучения. Проект включает 15 глав и 115 статей закона, содержание которых обозначено в главе 2. Система образования представлена как совокупность взаимосвязанных элементов и взаимодействующих субъектов, нацеленных на достижение целей образования, то есть развития. Обратимся к понятийному аппарату, статье 2. Статья 2 содержит 34 основных определения, но понятие «Элемент системы образования» в нем отсутствует, как и понятие «Взаимодействующий субъект», что необходимо для понимания логики и системности закона.
В главе 2 со страницы 24-41 также не находим ответа. Основное понятие «Образовательный ценз», определяющий статус документа об образовании, также не используется в законе. Определить в этом случае структуру образования, полагая, что подразумевается организационная структура, возможности не представляется. 14 из 34 основных понятий от «Уровня образования (образовательного ценза)», «Образовательный стандарт», «Образовательный процесс», «Услуга» до «Видов образования» (ст.2) не способствуют пониманию целей и задач предложенного законопроекта.
В качестве примера можно рассмотреть понятие «Образовательный процесс» (п. 24, ст.2) и «Образовательная услуга» (п. 32, ст.2). В первом понятии - это процесс обучения, а во втором - комплекс мероприятий (действий). Отсюда следует, что в образовательной системе процесс обучения не является комплексом мероприятий (действий)? Действительно, фрагментарность, противоречивое дублирование законодательных основ и норм стали притчей в нашем общественном взаимодействии, а воз и ныне там.
Остались неопределенными правовые условия для типов образовательных организаций, как субъектов, по которым будет функционировать и развиваться система образования, как и ответы на вопрос, что же является элементом системы образования: уровень образования
или уровень образовательных программ? Задачи комплексной модернизации законодательства в образовании имеют явную направленность к решению вопросов высшего профессионального образования. Следует отметить, что Болонское соглашение, обозначенное в законопроекте, как международные обязательства РФ, было разработано в первую очередь для решения доступности высшего профессионального образования в условиях интеграции Европейского союза. Между тем, ситуация в России совершенно обратная. Доступность высшего образования скоро сравняется с поступлением в начальную школу. В оценке статистики российского образования международным сообществом подчеркивается недостаток соотношения подготовки специалистов высшего образования и рабочих кадров. Так ступени (уровни образования) освоения образовательных программ для соответствия уровням квалификации на рынке труда или уровни «образования» ради «высшего образования».
В рамках болонских соглашений требуется определить цели и задачи изменения традиционной структуры высшего профессионального образования, которая имела 2 уровня: Специа-литет обеспечивал инженерными, педагогическими, гуманитарными кадрами экономику страны. Научные кадры получали свои дипломы кандидатских степеней в аспирантуре, далее отбор шел в докторантуре. Структура соответствовала 2-х уровневой модели высшего профессионального образования в Болонском процессе (бакалавр, магистр), за исключением разности подходов: магистр-кандидат наук, далее следует бизнес образование или доктор в научно-образовательной деятельности. Означает ли такая модель, что диплом магистра будет позволять следовать дальше к степени доктор, а аспирантура исчезнет? И станут ли наши кандидаты наук, докторами наук или превратятся в магистров? В законопроекте этот вопрос, решен с очевидностью: не включаем данные понятия, пишем только то, что соответствует болонскому процессу, остальное исчезнет в «рабочем порядке». Законопроект, между тем, закрепляет данную позицию и не предлагает инструменты и видения решений существующей проблемы, в большей степени происходит законодательное закрепление сложившейся ситуации и решение частных вопросов функционирования системы образования.
Государственная политика определяет образование приоритетной сферой интересов государства и общества. Развития именно образования, как общественного блага, а не подготовка и обучение (образовательная услуга) в каждом конкретном случае реализации задач модернизации. Субъектами системы образования являются те организации (лица, осуществляющие образовательную деятельность), чья основная (уставная) деятельность, осуществляется на основе федеральных государственных образовательных стандартов, в том числе государственных требований и разрабатываемых образовательных стандартов, субъектами, имеющими особый статус в системе образования. Государственная аккредитация определяет соответствие требованиям федеральных государственных образовательных стандартов для различных видов образования и дает право на выдачу государственного (легитимного) документа об образовании. В этом главное отличие и методологическая специфика системы образования, которая в законопроекте не обозначена. Как же быть с тем перечнем организаций, включенных в систему образования, но работающих в других отраслях, по другим программам обучения и решающих частные вопросы воспроизводства кадрового потенциала в рамках внутрифирменного и корпоративного обучения персонала? Какие правовые условия и инструменты регулирования и функционирования в законопроекте обеспечат стратегическое развитие самой системы образования? Именно с этих позиций необходимо жестко установить, что элементом (единицей измерения) системы образования является основная образовательная программа, которая определена федеральными государственными образовательными стандартами [3].
В пресс-релизе, по итогам общественных слушаний на заседании рабочей группы, созданной на основании решения общественных слушаний по проекту ФЗ «Об образовании в РФ», прошедших 27 февраля 2012г. в Торгово-промышленной палате РФ, в частности сказано:
«... представленную версию (3.0.4) законопроекта необходимо отклонить ввиду ее явного несоответствия запросам современного общества и ввиду того, что в указанной версии не учтены ранее высказанные многочисленные замечания профильных экспертов и заинтересованных лиц». Более того, членами рабочей группы отмечено, что:
- внесенные разработчиками «псевдо» корректировки в версии 3.0.4 привели к значительному ухудшению логики и формы законопроекта (по сравнению с ранее обсуждаемыми версиями).
- не учтены замечания по необходимости отражения всех необходимых уровней образования в РФ. Особенно необходимо сохранение уровня НПО, учитывая его социальную функцию, а также необходимо сохранение и развитие идеологии непрерывного профессионального образования по уровням НПО-СПО, с выходом на уровень специалитета в ВПО.
- недоумение вызвало представленное заключение Департамента МОН (приложение к материалам законопроекта), что новый ФЗ «Об образовании в РФ» не повлечет никаких изменений в бюджете.
Федеральный Закон «Об образовании в РФ» не может и не должен быть принят до разработки, публичного обсуждения и утверждения Государственной Стратегии развития образования в РФ, основные позиции которой (Стратегии) должны найти отражение в Стратегии социально-экономического развития страны на обозримую перспективу».
Очевидно, к представленной версии 3.0.4 вопросов стало больше, чем ответов. Лоббирование и протекционизм, широко известные понятия и используемые инструменты в представлении интересов различных групп, с этим никто не спорит, но в вопросах государственных они не могут концентрироваться вокруг единственно направленного мнения, тем более в ущерб системе образования и его граждан, тем более на уровне закона. У каждого государства, в лице его Правительства, есть три функции: справедливость, стабильность, эффективность. Это нормативно-правовые понятия, которые базируются на законодательной базе регулирующей общественные отношения в различных сферах деятельности человека, государства и общества. Оттого насколько эффективно они определены, зависит качество уровня жизни граждан. Справедливость достигается лишь в том случае, если законодательство разрабатывается в интересах стабильного функционирования и развития в паритете интересов всех социальных групп, определяющих структуру общества, это сохраняется и особенно важно, в сфере образования.
Библиографический список:
1. Сравнительная характеристика содержания двух законопроектов «Об образовании в РФ» // Профессиональное образование. Столица. 2011. № 3. С. 11-16.
2. Ткаченко Е.В. Проект закона «Об образовании в РФ»: материалы Министерства образования и науки РФ к августовским педагогическим совещаниям // Профессиональное образование. Столица. 2011. № 8. С. 12-13.
3. Ткаченко Е.В., Панина Т.С. Стратегия развития профессионального образования и проект закона Об образовании // Профессиональное образование в России и за рубежом. 2011. №
3. С. 97-116.
4. Усанов B.E. О проекте нового базового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Образование и право. 2011. № 2. С. 19-22.
Ключевые слова: система образования; структура, элементы и субъекты системы образования, понятийный аппарат законопроекта.
Keywords: education system; structure, elements and subjects of an education system, conceptual device of the bill.
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
