CC BY
249Таврический научный обозреватель шшшЛауг.заепсе
УДК 343.352.4
Исламова Э.Р.
К.ю.н., доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел судами Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ПРИВЛЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В статье рассматриваются актуальные проблемы привлечения государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, связанные с несовершенством законодательства о противодействии коррупции, в том числе, регламентирующего увольнение в связи с утратой доверия.
Ключевые слова: дисциплинарные коррупционные правонарушения,
законодательство о противодействии коррупции, увольнение в связи с утратой доверия, соблюдение запретов и ограничений, урегулирование конфликта интересов.
Проблема противодействия коррупции в сфере государственной и муниципальной службы остается актуальной длительное время.
Президентом Российской Федерации В. В. Путиным на заседании Совета по противодействию коррупции, состоявшемся 30 октября 2013 г., обращено внимание на то, что «антикоррупционная политика государства должна основываться на принципе неотвратимости наказания за правонарушения. На всех направлениях борьбы с коррупцией надо действовать последовательно, наступательно» [1].
Меры дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих являются одной из важнейших составляющих процесса противодействия коррупции.
В юридической науке появилось суждение о том, что за правонарушения коррупционной направленности для государственных служащих законодатель установил особый вид ответственности, не являющийся дисциплинарной, поскольку она предусмотрена отдельными (самостоятельными) нормативными правовыми актами [3, с. 57]. Представляется, что в настоящее время достаточных оснований выделять самостоятельный вид ответственности за коррупционные правонарушения государственных и муниципальных служащих не имеется и таковая должна признаваться дисциплинарной.
Правовую основу ответственности за дисциплинарные коррупционные правонарушения государственных и муниципальных служащих составляют положения Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон о противодействии коррупции).
Дисциплинарная ответственность предусмотрена за несоблюдение:
запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (пункт 3 части 1 статьи 7.1);
обязанности представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (пункт 1 и 4 части 1 статьи 8);
обязанности представлять сведения о своих расходах (часть 1 статьи 8.1);
обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (часть 1 статьи 9);
обязанности принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника
Таврический научный обозреватель шшшЛауг.заепсе
о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только станет об этом известно (часть 1 и 2 статьи 11);
обязанности в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11).
В силу Федерального закона о противодействии коррупции за указанные коррупционные правонарушения установлен единственный вид дисциплинарного воздействия — увольнение государственного и муниципального служащего с государственной или муниципальной службы (часть 9 статьи 8, часть 3 статьи 8.1, часть 3 статьи 9, часть 5.1 статьи 11). Аналогичные нормы содержатся в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» (далее — Федеральный закон о государственной гражданской службе), а также Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Однако анализ ст. 59.1, 59.2 и 59.3 Федерального закона Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» позволяет сделать вывод, что законодатель разделил все правонарушения коррупционного характера, совершаемые гражданскими служащими, на две группы: тяжкие, которые влекут увольнение с гражданской службы в связи с утратой доверия, и прочие, за которые могут быть применены взыскания, не связанные с прекращением служебных отношений. Данная позиция законодателя представляется правильной, поскольку не каждое нарушение требований законодательства о противодействии коррупции должно влечь увольнение государственного или муниципального служащего в связи с утратой доверия.
Вместе с тем, приведенные нормативные коллизии требуют законодательного регулирования, поскольку влекут их неоднозначное толкование правоприменителем.
При применении мер дисциплинарного воздействия работодатель должен учитывать требования, предусмотренные ст. 59.3 Федерального закона о государственной гражданской службе: характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Данные обстоятельства необходимо принимать во внимание и прокурорам при применении в целях устранения нарушений антикоррупционного законодательства одной из наиболее эффективных мер прокурорского реагирования — заявлений в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с требованием о понуждении органов исполнительной власти и органов местного самоуправления расторгнуть трудовые договоры с государственными или муниципальными служащими либо изменить основания их увольнения за совершение коррупционного правонарушения, влекущего применение института утраты доверия. При решении вопроса о применении данной меры реагирования следует иметь в виду, что приоритетна защита трудовых прав граждан и необходимы достаточные доказательства умышленного совершения служащим коррупционного правонарушения, влекущего увольнение в связи с утратой доверия.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что имеются проблемы увольнения в связи с утратой доверия по причине непринятия мер по урегулированию конфликта интересов на службе, непредставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера глав местных администраций, назначаемых на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса [2, с. 48]. Данные запреты с учетом особого правового статуса указанных лиц установлены частями 9 и 91 ст. 37
Таврический научный обозреватель www.tavr.science
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исходя из буквального толкования ч. 11 ст. 37 увольнение глав местных администраций возможно лишь за нарушение требований законодательства, устанавливающих запрет на осуществление предпринимательской деятельности, а также иной оплачиваемой деятельности и вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений. Представляется, что законодателем необоснованно предусмотрена возможность увольнения по такому основанию как по соглашению сторон, так и в судебном порядке. Кроме того, отсутствует императивная норма, устанавливающая обязанность представительного органа обратиться в суд с заявлением о расторжении контракта с главой местной администрации при поступлении информации о нарушении им запретов и ограничений. Возможность увольнения главы администрации в связи с утратой доверия по причине непринятия мер по урегулированию конфликта интересов на службе, непредставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера вообще законодательством не предусмотрена.
Подводя итоги рассмотрению обозначенных проблем, следует отметить, что в отдельных случаях нормативное регулирование вопросов применения дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих приводит к нарушению принципа неотвратимости ответственности за совершение коррупционных нарушений и, представляется, подлежит корректировке.
Литература
1. Президент России: сайт. URL: http://state.kremlin.ru/face/19516 (дата обращения: 06.10.2015).
2. Кузьмин В.В Увольнение сити-менеджеров за коррупционные правонарушения // Законность. 2014. №4. С. 48-51.
3. Туганов Ю.Н., Журавлев С.И. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности // Российская юстиция. 2014. № 4. С. 57-60.
