CC BY
44
проблемы становления и совершенствования административно-правовых механизмов регулирования миграционных процессов в российской федерации
foundation and development problems of administrative and legal mechanisms regulating migration in the russian federation
УДК 342
O.B. КАТАЕВА,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) [email protected]
ЛУ-
o.v. KATAEVA,
сandidate of law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: статья посвящена анализу процесса становления и совершенствования административно-правовых механизмов регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Ключевые слова: миграционная политика, иммиграция, финансово-экономический кризис, вынужденная миграция, внешнеполитическая обстановка.
Abstract: the article deals with the analysis into the process of foundation and development problems of administrative and legal mechanisms aimed to regulate migration in the Russian Federation.
Keywords: migration policy, immigration, financial and economic crisis, forced migration, external political conditions.
С проблемой регулирования внешней миграции наше государство со всей остротой столкнулось в начале 90-х гг. прошлого столетия, когда после распада СССР в страну хлынули стихийные миграционные потоки. Преодоление изоляции России на международной арене, упрощение порядка въезда в страну, «прозрачность» государственных границ привели к резкому увеличению масштабов иммиграции. Что касается качественных характеристик мигрантов того времени, то главным образом на территорию России возвращались представители русского и русскоязычного населения из бывших союзных республик. При этом необходимо отметить, что, по расчетам демографов, в этот период вернулась в страну лишь малая часть наших соотечественников, что объективно связано с упадком экономики государства, сложностями бюрократических процедур, связанных с легализацией статуса мигрантов [14].
Вместе с тем, эта волна мигрантов показала, что российское государство оказалось не готовым взять миграционную ситуацию под контроль по причине отсутствия сформированной концепции в данной области.
Миграционное законодательство того времени развивалось довольно хаотично, в числе первых появились нормативные правовые акты, регулирующие правовой статус превалирующей категории мигрантов, такие как Федеральный закон «О беженцах» [5], Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» [6]. Основу стратегии государства в области миграции заложил Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668, утвердивший Федеральную миграционную программу Российской Федерации. Указанный документ в качестве основных задач миграционной политики провозгласил:
- защиту прав и интересов мигрантов;
- соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, организация иммиграционного контроля;
- регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;
- создание условий приема и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению [7].
С позиции современности очевидна несостоятельность данных ориентиров, поскольку определять в качестве приоритета государственной миграционной политики защиту прав и интересов мигрантов, а не благосостояние собственных граждан, как минимум, недальновидно. При этом примечательно, что данный документ до настоящего времени не утратил юридическую силу, несмотря на разработку и принятие новых, более совершенных стратегических документов в данной области.
В дальнейшем в 2000-е гг. экономический рост страны обусловил ее привлекательность для трудовых мигрантов, что в целом соответствовало мировой тенденции возрастания роли трудовой миграции в экономике в условиях глобализации. Значительному притоку этой категории мигрантов способствовал также очевидный дисбаланс в пользу России в экономическом положении между государствами - бывшими союзными республиками.
По данному поводу директор ФМС России К.О. Ромодановский высказывался следующим образом: «Отчасти это не может не вызывать положительных эмоций: такой объем миграции свидетельствует о лидирующих позициях нашей страны на постсоветском пространстве, наши рабочие не едут, например, в Молдову и на Украину. В то же время надо честно признать, что в какой-то момент государство попросту оказалось не готово к такому повороту событий. Именно поэтому Правительством предпринимаются сегодня колоссальные усилия по выработке четкой миграционной политики» [13].
В 2003 г. Правительством была утверждена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в качестве официальной стратегии государственной деятельности в миграционной сфере, представляющая собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами [8]. Необходимо отметить, что разработчиками данного документа акцен-
ты справедливо были смещены в сторону интересов собственного населения страны. Так, среди основных задач во внешнеполитической области были заявлены:
- защита прав и свобод российских граждан;
- выработка и реализация межгосударственных механизмов оказания целевой финансовой и иной помощи лицам, ищущим временное убежище на территории Российской Федерации;
- развитие сотрудничества Российской Федерации с другими государствами в целях предупреждения и предотвращения конфликтов, следствием которых является массовая миграция населения и др.
Также в этот период предприняты значительные меры правового и организационного характера, направленные на урегулирование миграционных процессов. Разработан и принят нормативный правовой акт, регулирующий правовое положение иностранных граждан в России - Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3], а также Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [4], ставший широким демократическим шагом в сторону упрощения бюрократических процедур, связанных с легализацией правового статуса мигрантов в России.
Значительную роль в миграционной деятельности государства сыграло выделение в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации Федеральной миграционной службы и дальнейшее совершенствование ее административно-правового статуса.
Далее вплоть до кризисного 2008 г. трудовая миграция в Россию имела устойчивую нарастающую тенденцию к росту. В период мирового финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. произошло резкое сокращение числа рабочих мест, вследствие чего снизилась потребность в привлечении иностранной рабочей силы, и к 2011 г. в сравнении с 2008 г. квота на привлечение и использование иностранной рабочей силы была сокращена вдвое [10]. При этом ошибочно было бы полагать, что официальное снижение спроса на труд мигрантов подвигло вернуться их в страны исхода. «Какая-то часть, возможно, и уезжает, но огромная армия мигрантов остается и вовлекается в криминальный бизнес» [11].
В условиях изменившихся тенденций и направлений миграционных процессов государством были предприняты серьезные меры по разработке стратегических ориентиров в данной области, в результате чего в 2012 г. Президентом Российской Федерации утвержде-
на Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года [2]. С помощью вышеуказанной Концепции «осуществлен выбор наиболее приоритетных векторов развития внутренней и внешней миграции, которые служат ориентиром в развитии миграционного законодательства в целом» [9].
В настоящее время завершается первый этап реализации государственной миграционной политики Российской Федерации (2012-2015 гг.). Вместе с тем проблемы в сфере миграции далеки от своего решения. По-прежнему актуальны вопросы, связанные с нелегальной миграцией и сопутствующим ей развитием теневой экономики, преступности мигрантов, межнациональных конфликтов. Сегодня к существующим проблемам добавилось обострение внешнеполитической обстановки, активизация процессов вынужденной миграции
и рост ксенофобии, что придает им еще большую остроту. Сегодняшние изменения, произошедшие в тенденциях иммиграции в Россию, требуют всестороннего анализа и осмысления новых проблем в рамках продуманной и взвешенной политики государства [12].
При этом миграционная политика страны должна быть достаточно гибкой, сочетая в себе четкую стратегию с возможностью непрерывного обновления, в соответствии с новыми вызовами времени. По мнению отечественных ученых, в ней должны быть четко определены на перспективу количественные параметры долгосрочных миграций, приоритеты стран выхода и качественных характеристик мигрантов, условия приема переселенцев, схема их расселения по территории России в контексте геополитических, экономических и демографических интересов страны [10].
Литература —
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993): [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс.
2. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс.
3. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс.
4. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс.
5. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс.
6. Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс.
7. Указ Президента Российской Федерации от 09.08.1994 № 1668 «О Федеральной миграционной программе»: [Электронный ресурс] СПС КосультантПлюс.
8. Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р «О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс. (документ утратил силу).
9. Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс: Журнал российского права. 2014. № 12.
10. Гришанова А.Г., Красинец Е.С. Трудовая миграция и миграционная политика в современном российском обществе: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс: Миграционное право. 2014. № 1.
11. Деулин Д.В. Экспорт мультикультурности как итог глобальной миграционной политики: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс: Миграционное право. 2011. № 4.
12. Кочеткова Н.Д. К вопросу о необходимости оптимизации регулирования миграционных процессов в России // Наука и практика. 2015. № 3 (64). С. 58-71.
13. Ромодановский К.О. Доклад на «Правительственном часе» в Государственной Думе на тему «Об основных приоритетах миграционной политики Российской Федерации и о мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации, по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере»: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс: Миграционное право. 2006. № 1.
14. Сигарева Е.П. Геополитическое значение миграционной политики России: концептуальные проблемы и стратегические риски: [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс: Миграционное право. 2014. № 1.
15. Макеев В.В., Брик А.Д. Проблемы современного российского миграционного права // Юристъ - Право-ведъ. 2015. № 3 (70). С. 61-64
16. Понежин М.Ю., Понежина Л.Ю. К вопросу о реформировании миграционного законодательства и миграционной политики в России на современном этапе // Юристъ - Правоведъ. 2013. № 4 (59). С. 18-22.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993): [Electronic resource] ATP ConsultantPlus.
2. The concept of state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025: [Electronic resource] ATP ConsultantPlus.
3. Federal law of 25.07.2002 № 115-FZ "On legal status of foreign citizens in the Russian Federation": [Electronic resource] ATP ConsultantPlus.
4. Federal law dated 18.07.2006 № 109-FZ "On migration registration of foreign citizens and persons without citizenship in the Russian Federation": [Electronic resource] ATP ConsultantPlus.
5. Federal law of 19.02.1993 № 4528-1 "On refugees": [Electronic resource] ATP ConsultantPlus.
6. The law of the Russian Federation from 19.02.1993 № 4530-1 "On forced migrants": [Electronic resource] ATP ConsultantPlus.
7. The decree of the President of the Russian Federation dated 09.08.1994 № 1668 "On Federal migration programme": [Electronic resource] ATP ConsultantPlus.
8. The decree of the RF Government dated 01.03.2003 № 256-p "On the Concept of regulation of migration processes in the Russian Federation": [Electronic resource] ATP ConsultantPlus. (document no longer in force).
9. Andrichenko L..V. The problems of systematization of migration legislation: [Electronic resource] ILS ConsultantPlus: the Russian law Magazine. 2014. № 12.
10. Grishanova A.G., Krasinets E.S. Labour migration and migration policy in contemporary Russian society: [Electronic resource] ATP ConsultantPlus: Migration law. 2014. № 1.
11. Deulin D. V. Exports of multiculturalism as a result of global migration policy: [Electronic resource] ATP ConsultantPlus: Migration law. 2011. № 4.
12. Kochetkova N. D. To the question about the need to streamline the regulation of migration processes in Russia // Science and practice. 2015. № 3 (64). P. 58-71.
13. Romodanovsky K. Presentation at the "Government hour" in the State Duma on the topic "About the main priorities of migration policy of the Russian Federation and about measures taken by the Government of the Russian Federation on improvement of the existing legislation in this area": [Electronic resource] ATP ConsultantPlus: Migration law. 2006. № 1.
14. Sigarev E.P. Geopolitical significance of migration policies in Russia: conceptual problems and strategic risks: [Electronic resource] ATP ConsultantPlus: Migration law. 2014. № 1.
15. Makeev V.V., Bik A.D. Problems of modern Russian migration law // The lawyer. 2015. № 3 (70). P. 61-64.
16. Ponegin M.Yu, Ponegina L..Y. To the question of the reform of migration legislation and migration policy in Russia at modern stage // The lawyer. 2013. № 4 (59). P. 18-22._
(Статья сдана в редакцию 30.11.2015)
