CC BY
179
УДК 342 ББК 67.301
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
АНАТОЛИЙ ПАВЛОВИЧ ШЕРГИН,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный член Российской академии юридических наук, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Оценивается опыт двух кодификаций административно-деликтного законодательства, обосновывается необходимость раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Ключевые слова: кодификация, административно-деликтная норма, КоАП РФ.
Annotation. Estimated the experience of two administrative codifications of tort law, the necessity of separate codification of substantive and procedural rules of administrative responsibility.
Keywords: codification, administrative tort rule, the Administrative Code of the Russian Federation.
Административная деликтность, равно как и преступность, является одной из основных угроз правопорядку. В системе правовых средств противодействия этой угрозе главное место занимает административная ответственность. Административные правонарушения были и остаются самыми распространенными видами противоправного поведения (по экспертным оценкам ежегодно совершается около ста миллионов правонарушений), они посягают на права и свободы граждан, причиняют значительный вред законным интересам организаций и государства, велика и их предкриминальная опасность. Не случайно вопросам совершенствования административно-деликтного законодательства уделяется значительное внимание. Осуществлена первая (1984 г.) и вторая (2001 г.) кодификации норм данного законодательства, сформировано законодательство об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации. Кодификация норм об административной ответственности была значительным прорывом в совершенствовании административно-деликтного законодательства. Поэтому оправданно обратиться к началу этой нормотворческой работы.
Известно, что действовавшее до середины 80-х годов законодательство об административной ответственности не было кодифицировано и представляло гигантский массив разрозненных и несогласованных нормативных актов различного уровня. Это создавало сложности для населения и многочисленных субъектов административной юрисдикции, в том числе органов внутренних дел - одного из основных правоприменителей данного
законодательства. Созданный в 1969 г. во ВНИИ МВД СССР отдел по разработке проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел на основе проведенного анализа законодательства об административной ответственности доложил свои предложения начальнику института Ю.В. Солопанову. Его реакция была молниеносной: «Делать кодекс». Научного чутья у Юлиана Владимировича не занимать, как и умения определять проблему и организовывать ее решение. В 1976 г. отдел представил первый в истории проект Кодекса РСФСР об административной ответственности на рассмотрение Ученого совета института и Научно-методического совета министерства. Это был тот научный задел, на основе которого при непосредственном участии сотрудников ВНИИ МВД СССР (Л.Л. Попов, М.И. Еропкин, А.П. Шергин) был разработан и принят в 1984 г. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. В нем впервые были закреплены основания и меры административной ответственности, сформирована система субъектов административной юрисдикции, определен процессуальный порядок разрешения дел об административных правонарушениях. Следует заметить, что его структура и основные положения были сохранены в КоАП РФ 2001 г. с учетом Конституции РФ и новых социально-экономических реалий.
Необходимость надежной административно-юрис-дикционной защиты динамично развивающихся общественных отношений вновь актуализировала вопросы совершенствования законодательства об административной ответственности. Действующий КоАП РФ явно
■ф-
«отставал» от потребностей противодействия современной административной деликтности. На «круглом столе» 3 марта 2014 г. в Государственной Думе был дан старт третьей кодификации законодательства об административной ответственности1.
Каковы предпосылки столь значимой реформации административно-деликтного законодательства?
Во-первых, одной из основных тенденций развития современного рассматриваемого законодательства является расширение административно-юрисдикци-онной защиты общественных отношений, в особенности в сфере экономики, охраны природных объектов, общественной безопасности, что привело к значительному увеличению объема нормативного материала. За время действия КоАП РФ с июля 2002 г. принято свыше 400 федеральных законов, которые существенно изменили содержание действующего Кодекса.
С одной стороны, законодатель оперативно реагировал на возникающие угрозы правопорядку. Это выразилось в установлении новых административно-правовых запретов, в том числе в связи с изменениями базовых нормативных актов, лежащих в основе бланкетных административно-деликтных норм. В КоАП РФ появились не только многочисленные новые статьи, но и целые главы, например, гл. 291 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях». Полностью обновилась гл. 16 КоАП РФ «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил)» в связи с созданием Таможенного союза. Но многие новеллы осуществлялись бессистемно, что приводило к возникновению многочисленных коллизий. Так, Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 240-ФЗ ввел в процессуальный блок КоАП РФ нормы о надзорной инстанции в производстве по делам об административных правонарушениях, о других инстанциях в законе нет даже упоминания.
С другой стороны, обновление действующего КоАП РФ не всегда учитывало реальные возможности административной ответственности. Наиболее характерной тенденцией современного нормотворчества в рассматриваемой сфере стало ужесточение административных наказаний. Это выразилось, прежде всего, в резком многократном увеличении размеров административных штрафов, значительно превышающих средний размер заработной платы по стране, на что уже обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации, в расширении сферы применения административного ареста, в коммерсализации административной ответственности. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ размер административного штрафа в отношении граждан не должен был превышать пяти тысяч рублей. Однако в течение одного 2013 г. законодатель сделал из этого общего максимума административного штрафа четыре исключения, повысив за совершение 37 видов правонарушений размер штрафа до 7, 50, 100 и 300 тыс. руб. (в последнем случае увеличение в 60 раз!). Аналогично увеличились и максимальные размеры административного штрафа, налагаемого на должностных и юридических лиц. На
практике это оборачивается тем, что штрафные потери закладываются в стоимость продукции или предоставляемых услуг, т.е. перекладываются на потребителей, или банкротством (особенно малых предприятий), об этом свидетельствует рост жалоб в суды этих субъектов на штрафы, размер которых нередко превышает годовую прибыль предприятия. Необоснованно завышенные размеры административного штрафа не только сказываются на отношениях власти и населения, но и влекут массовое неисполнение наложенных штрафов. Для сравнения отметим, что современное уголовное законодательство демонстрирует иную направленность, для которой характерны гуманизация и демократизация уголовной по-литики2. Более того, в административно-деликтном законодательстве отсутствуют нормы о правовых льготах нарушителя, на которые может рассчитывать лицо, совершившее преступление (условное назначение наказания, замена более мягким наказаниям и др.). Иными словами, многочисленные, бессистемные локальные изменения в КоАП РФ, ужесточение административных наказаний не принесли желаемого результата, не повысили качества правового регулирования административной ответственности, а главное - не оказали серьезного воздействия на превенцию административных правонарушений.
Во-вторых, изменилась сама административная де-ликтность. Она стала более разнообразной, что связано с необходимостью административно-юрисдикционной защиты общественных отношений, учета новых угроз правопорядку. Значительно повысилась и общественная опасность административной деликтности, особенно в сфере экономики и безопасности. Административные правонарушения юридических лиц причиняют больший ущерб, чем многие виды преступлений (нарушения антимонопольного законодательства, несоблюдение экологических требований и др.). Повысила общественную опасность административной деликтности также декриминализация значительного числа уголовно наказуемых деяний (2003 и 2011 гг.), которая стала одним из факторов формирования современного законодательства об административной ответственности. К сожалению, вопросы интеграции уголовной и административной ответственности, о которой мы уже неоднократно говорили3, не всегда учитываются в нормотвор-ческой и правоприменительной практике. Вместе с тем взаимодействие этих видов юридической ответственности охватывает широкий круг проблем, связанный с их гносеологией, сферой действия, социальной ориентацией, согласованием уголовного и административ-но-деликтного законодательства, конструированием смежных составов преступлений и административных правонарушений (их уже более сотни в Особенных частях УК РФ и КоАП РФ), унификацией ключевых понятий уголовной и административной ответственности. Нельзя не согласиться с авторитетным суждением П.П. Серкова, по мнению которого УК и КоАП решают одну стратегическую задачу противодействия противоправности. Из сказанного следует важный для рассматриваемой темы вывод: реформирование адми-
■ф-
нистративно-деликтного законодательства должно сопровождаться соответствующими изменениями уголовного закона и наоборот.
В ходе дискуссий о путях осуществления третьей кодификации законодательства об административной ответственности были предложены различные сценарии. Один из них, одобренный на упомянутом «круглом столе», предполагает подготовку и принятие двух взаимосвязанных кодексов Российской Федерации:
1) об административной ответственности (другое рабочее наименование «административный кодекс») и
2) административно-юрисдикционный кодекс (другое рабочее наименование «административно-процессуальный кодекс»). Второй путь - подготовка новой редакции действующего КоАП РФ. Исходя из этого подхода, в Государственную Думу внесен депутатами В.Н. Плигиным, Д.Ф. Вяткиным, А.А. Агеевым проект новой редакции Общей части КоАП РФ. Такая разнонаправленность вряд ли пойдет на пользу качественной разработке нормативно-правовой базы противодействия административной деликтности. Следует заметить, что сама идея о частичной кодификации норм об административной ответственности не получила поддержки научного сообщества и правоприменителей. Так, по мнению А.Г. Авдейко принятие нового Кодекса Российской Федерации возможно только единым документом, включающим Особенную часть и часть, регламентирующую порядок производства по делам об административных правонару-шениях4. Мы склонны поддержать первый вариант, предполагающий раздельную кодификацию материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Кодекс Российской Федерации об административной ответственности должен определять основания и меры данного вида юридической ответственности. Структуру его следует приблизить к структуре УК РФ (Общая и Особенная части), что создаст необходимые условия для правовой оценки смежных составов административных правонарушений и преступлений, дальнейшей интеграции админи-стративно-деликтного и уголовного законодательства. Одной из важных предпосылок формирования предлагаемого проекта кодекса должна стать обстоятельная ревизия действующих административно-правовых запретов, содержащихся в КоАП РФ. Она предполагает анализ самих норм как с позиций их содержания, обоснованности, так и законодательной техники; практики их применения, результатов научных исследований. В ходе ревизии важно отбраковать устаревший нормативный материал, устранить противоречия, коллизии между нормами КоАП РФ и нормами КоАП РФ и УК РФ, КоАП РФ и АПК РФ; провести более четкое разграничение между федеральным кодексом и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, оставив в федеральном кодексе только составы правонарушений, представляющих значительную общественную опасность. Исходя из сказанного, предметом административно-деликтного
права, по нашему мнению, являются отношения собственно административной ответственности.
Кодификация процессуальных норм, определяющих механизм реализации материальных норм об административной ответственности, должна быть решена путем разработки и принятия административ-но-юрисдикционного кодекса Российской Федерации. О предмете регулирования, структуре и содержании проекта (в том числе и с другим наименованием) высказано немало суждений, поэтому определим свою позицию по наиболее дискуссионным проблемам кодификации процессуальных норм об административной ответственности. Прежде всего - о предмете рассматриваемого проекта. Его следует рассматривать и разрабатывать только в связке с проектом кодекса РФ об административной ответственности. В адми-нистративно-юрисдикционном кодексе РФ должны быть аккумулированы нормы, определяющие порядок реализации материальных норм об административной ответственности. Поэтому мы не разделяем позицию авторов, по мнению которых в таком проекте необходимо закрепить и порядок разрешения административных споров (В.П. Лукин, М.Я. Масленников и др.). Последние связаны с административной юстицией, которая реализуется путем тяжебного процесса5, в нашем случае речь идет о наказательном (инквизиционном) виде процесса.
Раздельная кодификация рассматриваемого законодательства будет отвечать системности российского деликтного законодательства, основанного на парной кодификации материальных и процессуальных норм (УК-УПК, ГК-ГПК), повысит уровень правового регулирования административной ответственности и будет способствовать эффективной защите общественных отношений от административных правонарушений.
1 См.: Материалы заседания «круглого стола» по теме: «Законодательство об административных правонарушениях: современное состояние и пути совершенствования». М, 2014.
2 См. подробнее: Шергин А.П. Тенденции современной административной политики //Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции. Ч. 2. СПб., 2014.
3 См., напр.: Шергин А.П., Шергина К.Ф. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности // Научный портал МВД России. 2010. № 4 (12).
4 См.: Авдейко А.Г. Некоторые вопросы модернизации законодательства об административной ответственности//Ак-туальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения). 20 марта 2015 г. Ч. 2. СПб., 2015. С. 9-10.
5 Этот вид административного процесса регулируется Кодексом Российской Федерации об административном судопроизводстве (СЗ РФ. 2015. № 10. Ст.1391), положения которого в соответствии с ч. 5 ст. 1 КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях
