CC BY
146
^ Вульфович Р. М.
§ Проблемы совершенствования системы
I управления в ходе разработки и реализации
о Стратегии социально-экономического развития
£ Санкт-Петербурга до 2030 года
ш
о Вульфович Ревекка Михайловна
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Профессор кафедры стратегии, территориального развития и качества жизни Доктор политических наук, профессор [email protected]
РЕФЕРАТ
В современных условиях обеспечение оптимального качества жизни на территории гигантского города невозможно без согласования интересов различных категорий его жителей, учета их потребностей и достижения консенсуса по наиболее важным проблемам городского развития. Одним из наиболее действенных инструментов городского развития становится стратегическое планирование, призванное сформулировать миссию города, определить цели и задачи, главный вектор поступательного движения. Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года является примером стремления к созданию комплексного плана совершенствования городской системы и повышения ее ключевых качественных параметров. Последнее невозможно без рационализации структуры системы городского управления и повышения эффективности ее функционирования. Однако данным проблемам уделяется недостаточно внимания в предлагаемом в настоящее время документе. Дальнейшее развитие города требует изменения алгоритма управленческой деятельности: введения в систему управления механизмов децентрализации путем расширения функций административных районов и повышения ответственности их администраций за параметры качества жизни на территории, а также более полной реализации роли органов местного самоуправления 111 муниципальных образований Санкт-Петербурга по продвижению интересов местных сообществ в соответствии с Конституцией РФ. С учетом имеющегося более чем пятнадцатилетнего опыта развития местного самоуправления в городе необходимо расширять и развивать кооперацию между муниципальными образованиями с целью постепенного движения в направлении их объединения в более самостоятельные и функциональные территориальные единицы. Целью развития системы управления Санкт-Петербурга должно стать приведение ее степени разнообразия в соответствие с разнообразием объекта управления, который представляет собой уникальное сочетание истории и современности, обладает исключительно широким спектром функций и большим творческим потенциалом.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
качество жизни, стратегическое планирование, консенсус, миссия, эффективность, алгоритм, децентрализация, район, муниципальное образование, объединение, разнообразие
Vulfovich R. M.
The "Strategy of Social-Economic Development о! St. Petersburg until 2030": City-Government Improvement Problems Düring the Preparation and Implementation Process
Vulfovich Revekka Mikhailovna
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)
Professor of the Chair of Strategy, Territory Development and Life Quality
Doctor of Science (Political Science), Professor
ABSTRACT 3
To ensure the optimal life quality on the territory of the giant city under the modern conditions is J impossible without a harmonization of different citizens groups' interests, taking into account their o demands and reaching the consensus about the most important problems of city's development. ® The strategic planning becomes herewith one of the most efficient instruments of the city develop- Q-ment and has to enunciate the city mission, to formulate the goals and tasks — the main direction ^ of the steady advance. The "Strategy of social-economic development of St. Petersburg until 2030" m is an example of the aiming to the development of the complex development program for the city o with the goal of improving its key quality parameters. The latter is not possible without the optimi- ^ zation of the city-government system's structure and the rising of its functioning efficacy. But the m actual document does not pay enough attention to these problems. Another administration algorithm 0 is needed for a further development of the city of St. Petersburg: the decentralization mechanisms must be imposed into the city-government system through the expansion of the city districts' functions and enhancing their responsibility for the quality of life indicators on the territory. Also the 111 municipalities must play the standard role of self-government authorities in advancement of interests of the communities according with the Constitution of Russian Federation. As the 15 years of development of the local self-government in the city have shown it is necessary to move into direction of cooperation among municipalities with the goal of their merging into the more self-reliant and functional entities. The objective of the city-government system's development is to harmonize its diversity level with the diversity of the unique city uniting history and modernity, fulfilling the broad spectrum of functions and having a great creative potential.
KEYWORDS
life quality, strategic planning, consensus, mission, efficiency, algorithm, decentralization, district, municipality, merging, diversity
В XXI столетии одной из наиболее острых проблем стала проблема обеспечения единообразного качества жизни в границах различных территориальных единиц: наднациональных сообществ (например, Европейского союза), национальных государств, регионов, муниципальных образований и т. д. Во всех вышеперечисленных вариантах данная проблема требует принятия рациональных политических и управленческих решений, а также их эффективной реализации. Однако среди перечисленных территориальных единиц не были упомянуты системы, представляющие собой образования такой степени сложности, что процесс управления в их границах является настолько комплексным, конфликтным, противоречивым, что превосходит по этим параметрам все прочие варианты.
Речь идет о крупнейших городах мира — гигантских агломерациях, метрополиях, центрах преимущественного развития стран и макрорегионов. Определение любых параметров данных систем представляет собой сложную теоретическую проблему: агломерации в процессе роста пересекают границы субъектов федераций и даже национальных государств, численность населения резко колеблется в дневное и ночное время, а также не поддается точному определению в связи с отсутствием четко фиксированных границ и наличием в городе большого массива жителей, не зарегистрированных официальным образом. Уровень разнообразия территории чаще всего не позволяет управлять из одного центра, требует декон-центрации и децентрализации функций и полномочий.
В подобных условиях принятие рационального управленческого решения крайне затруднено, особенно в условиях разработки стратегических планов, требующих четкого и конкретного видения будущего вектора развития всей системы как целостного образования, несмотря на все имеющиеся различия между центром (ядром) агломерации и ее периферией, между различными элементами внутри центра и различными частями, составляющими периферию. Стратегия требует также формирования управленческой системы, способной, с одной стороны, стабилизировать процессы и придавать городу устойчивость и обеспечи-
з вать поступательное развитие, а с другой — проявлять достаточную гибкость и высокую адаптивность для обеспечения изменчивости в соответствии с динами-0 кой развития внешней среды.
£ При анализе в контексте вышесказанного развития Санкт-Петербурга — второй ^ по величине и значению российской метрополии — следует выделить следующие ° важнейшие особенности города.
о 1. Высшую степень разнообразия территории и административно-территориального деления города: в составе территории Санкт-Петербурга девять отдельных горо-ш дов (Красное Село — Красносельский район; Петродворец, Ломоносов — Пе-тродворцовый район; Пушкин, Павловск — Пушкинский район; Кронштадт — Кронштадтский район; Зеленогорск, Сестрорецк — Курортный район; Колпино — Кол-пинский район); более 20 поселков, а также внутригородские районы, не имеющие отчетливого территориального деления, но при этом включающие кварталы, обладающие определенной спецификой, связанной с их расположением и историей развития. Так, Невский район разделен на две части Невой, а в составе исторических районов (Василеостровского, Петроградского, Центрального и Адмиралтейского) — муниципальные образования (МО), чья богатая история побудила их органы местного самоуправления дать своим муниципалитетам названия, связанные с историей территории (Дворцовый, Лиговка-Ямская, Коломна и т. п.).
2. Высокий уровень различий между отдельными параметрами качества жизни в зависимости от характера территории и ее специфики: низкая транспортная доступность (в пригородных районах связана со значительными расстояниями между населенными пунктами и удаленностью от ядра агломерации; в центральных районах — со слабым развитием метрополитена и крайней сложностью вывода на поверхность новых станций в зоне старой исторической застройки); низкое качество условий проживания (коммунальные квартиры в центре и зонах застройки 1970-х гг.; полная амортизация панельных домов первых серий, ветхое и аварийное жилье, отсутствие в поселках центрального отопления, водопровода и канализации, природного газа и т. п.), низкая доступность услуг в сфере культуры для жителей периферии, особенно молодежи и детей (сверхконцентрация крупнейших учреждений культуры в центральных районах города) и т. д.
3. Значительное расслоение городского сообщества по уровню доходов, способности получения различного рода услуг, уровню образования, профессиональной подготовки, принадлежности к различным этническим группам, языковым и религиозным сообществам (в окраинных районах, например, Выборгском, уже встречаются школы, где до 30% учащихся — дети-инофоны, т. е. дети, говорящие дома не на русском языке).
4. Существенные отличия параметров экологического благополучия, наличие или отсутствие зеленых насаждений, уровень освещенности во дворах и помещениях, состояние водных пространств и т.д.
Не вызывает сомнений, что при таком уровне разнообразия объекта управления, в соответствии с законом необходимого разнообразия, субъект управления должен обладать соответствующими характеристиками. Однако современная система управления Санкт-Петербурга имеет жестко централизованную структуру с концентрацией абсолютного большинства полномочий на уровне субъекта РФ, т. е. общегородском уровне управления. В целом в ней не произошло существенных изменений, с точки зрения централизации / децентрализации, с советского периода. Все стратегические и большая часть тактических решений принимаются правительством города и органами государственной исполнительной власти субъекта РФ.
Административные районы не имеют полномочий по принятию самостоятельных политических решений, так как не обладают политической сущностью, а являются
исполнителями политической воли городской власти. Более того, созданные з в 1990-е гг. органы местного самоуправления лишь формально получили автоно- ^ мию, а, по сути, подчинены районной администрации и, соответственно, городу. § Само по себе это противоречит духу Европейской хартии местного самоуправления £ и Конституции РФ, однако федеральное законодательство закрепило это положе- ^ ние в ст. 79 Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления ° в РФ», предоставив городам федерального значения большую, по сравнению о с другими субъектами, самостоятельность в вопросах организации местного само- ^ управления на их территории. ш
Для сравнения, приведем пример двух европейских городов, которые, как правило, являются для Санкт-Петербурга эталоном: Лондон и Берлин. Лондонская модель с ее высоким уровнем децентрализации и полноценной муниципальной автономией 32 городских районов (боро) вряд ли может быть использована в Санкт-Петербурге, так как она сформировалась в условиях постепенного объединения и сращивания некогда самостоятельных муниципалитетов в условиях государственной системы, где органы местного самоуправления обладали всегда высокой самостоятельностью.
Гораздо более реалистичной представляется адаптация к условиям нашего города берлинской модели, выдержавшей не только более чем 90-летний период функционирования, но и полное разрушение в период фашизма. Уже в 1945 г. в Западном Берлине модель, созданная Законодательным собранием Пруссии в 1920 г., была восстановлена в прежнем виде. В данной модели районы, достаточно крупные (население от 200 000 до 400 000 человек), обладают ограниченной автономией в рамках полномочий, устанавливаемых городским законом (город Берлин является одновременно землей ФРГ, и закон принимается городской Палатой депутатов, являющейся одновременно земельным парламентом). Это позволяет городской власти, являющейся одновременно государственной, оказывать интенсивное влияние на районы и достигать необходимой для города унификации политики и целостности управленческой системы. Достаточно высоко интегрированным является и бюджетный процесс, так как район получает общую финансовую сумму, состоящую из трех блоков — материальных затрат, затрат на персонал и инвестиций — и являющуюся, таким образом, промежуточным вариантом между сметой и полноценным бюджетом.
Проанализировав опыт Берлина и Лондона, выделим несколько характерных управленческих проблем, одинаково актуальных для европейских городов и для Санкт-Петербурга.
1. Определение допустимого уровня децентрализации, не угрожающего целостности системы.
2. Выявление объема полномочий, которые могут и должны реализовываться на субгородском (районном или ином) уровне.
3. Установление оптимального соотношения при распределении финансовых потоков.
4. Учет интересов отдельных территориальных единиц при разработке планов застройки, использования территорий, выстраивании взаимоотношений с прилегающими к крупной метрополии муниципалитетами и другими территориальными системами.
К сожалению, управленческие проблемы в целом, а также выделенные ранее нами не нашли достаточно адекватного отражения в проекте Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года. В «Анализе социально-экономического развития Санкт-Петербурга» раздел 1.2.15 «Государственное управление» отражает преимущественно результаты, достигнутые в предоставлении государственных и муниципальных услуг, финансовую деятельность органов власти
-а различных уровней, но не выявляет фундаментальные проблемы с целью поиска 1
^ их решения1.
0 При этом в вышеназванном аналитическом отчете выявлены проблемы управ-£ ления, отрицательно влияющие на развитие базовых параметров качества жиз-^ ни, а также инвестиционную привлекательность города: так, в рейтинге «Веде° ние бизнеса в России» Санкт-Петербург имеет лишь 22-й рейтинг по интегри-о рованному показателю среди 30 городов России, 24-й рейтинг по условиям д подключения к энергоснабжению и 27-й — по условиям регистрации собствен-ш ности2.
О Основным критерием оценки деятельности субъекта управления и степени его эффективности является объективное и субъективное качество жизни на территории, подведомственной органам государственной исполнительной власти и органам местного самоуправления, входящим в состав управленческой системы. По данным Министерства регионального развития РФ, Санкт-Петербург занимает в соответствии с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по общей оценке 2-е место (1-е место — Республика Татарстан, 8-е место — город Москва), по уровню развития — 3-е место (1-е место — Республика Татарстан, 2-е место — Тюменская область, 6-е место — город Москва), по динамике развития — 30-е место (1-е место — Костромская область, 8-е место — Республика Татарстан, 21-е место — Псковская область, 27-е — Новгородская область, 63-е место — город Москва)3.
В состав показателей для оценки степени эффективности входит степень удовлетворенности граждан результатами деятельности управляющей системы. Очень высокие рейтинги в рамках общей оценки и по уровню развития вызывают оптимизм, однако серьезно беспокоит отсутствие достаточной динамики. С одной стороны, она объясняется тем, что многие изменения в деятельности системы управления были осуществлены ранее, а с другой — стремлением сохранять статус-кво и проводить лишь инкрементальные изменения.
Эта позиция городской власти не является новой: в 1990-е гг. появление в городе органов местного самоуправления вызывало серьезные опасения, как у первого мэра города А. А. Собчака, так и у его преемника В. А. Яковлева. Стремясь к сохранению целостности городского хозяйства, лидеры городов федерального значения добились внесения в ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» поправки, известной как поправка Лужкова—Шишлова, согласно которой предметы ведения муниципальных образований, находящихся на территории Москвы и Санкт-Петербурга, в том числе определенные федеральным законом, а также объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами самих субъектов РФ4.
Поправка поставила органы местного самоуправления внутригородских территорий в полную зависимость от органов государственной власти субъекта РФ, тем более что территориальной основой развития местного самоуправления стали 111 МО в Санкт-Петербурге и более 120 в Москве (количество МО возросло после
1 Анализ социально-экономического развития Санкт-Петербурга: [Электронный ресурс]. URL: http://spbstrategy2030.ru/UserFiles/Files/tom3(2).pdf) (дата обращения: 12.12.2013).
2 Города Российской Федерации в рейтинге «Ведение бизнеса»: [Электронный ресурс]. URL: http://rspp.ru/simplepage/518 (дата обращения: 12.12.2013).
3 Рейтинг регионов по уровню и динамике: [Электронный ресурс]. URL: http://ef.minregion. gas-u.ru/minreg2/index.php?show=activity_effekt&tool=tools_matrix&page=activity&mode=bubbles (дата обращения: 12.12.2013).
4 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Фед. закон Российской Федерации № 154-ФЗ по состоянию на 21.07.2005 г.:[Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54553/ (дата обращения: 12.12.2013).
включения в состав Москвы части Московской области). Ситуация сохранилась з и после принятия в 2003 г. нового закона. ^
В соответствии с текстом предварительного документа1, в настоящее время § в состоянии города наблюдается ряд проблем, которые требуют решения в ближай- £ шие годы, что определит позитивную динамику развития или ее отсутствие. Как ^ все большие системы с высоким уровнем сложности, комплексности, выполняющие ° множественные функции, второй по величине город России, субъект Российской о Федерации, важнейший инновационный, образовательный, научный, культурный, ^ туристический центр Санкт-Петербург не может длительное время оставаться в со- ш стоянии стагнации или низкой динамики развития. Таким образом, стратегия развития однозначно может выстраиваться только в рамках инновационного сценария (стр. 58-64 Стратегии). При этом ряд позиций данного сценария сохраняет инерционность, что не позволит решать многие проблемы городской системы с достаточной степенью интенсивности.
На основе анализа сформированного разработчиками документа нами выработан ряд предложений.
1. Особое внимание следует обратить на совершенствование институтов и повышение эффективности их деятельности, не ограничиваясь лишь повышением эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг населению (стр. 100 Стратегии). Повышение эффективности выполнения выделенных государственных функций требует изменения самого алгоритма деятельности. В большинстве городов мира масштаба Санкт-Петербурга процесс управления строится на основе более выраженной децентрализации и разграничения полномочий и функций между всеми уровнями управления. В варианте Санкт-Петербурга это требует переосмысления роли административного района, который может и должен выполнять функции более самостоятельно и ответственно. С учетом сложившейся в городе в течение последних 15 лет системы местного самоуправления (МСУ) на внутригородских территориях в границах районов, возможно, следовало бы с участием Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга постепенно продвигаться к районной модели МСУ путем кооперации МО в границах районов с последующим укрупнением и изменением территориальной основы.
2. Разграничение полномочий необходимо осуществлять на основе принципа суб-сидиарности с учетом мнения населения, органов местного самоуправления, районных администраций. В мировой практике известны случаи, когда передача полномочий осуществляется постепенно, а масштаб органов управления городского уровня постепенно уменьшался по мере того, как функции передавались на районный (муниципальный) уровень. В данном случае оптимизация происходит поэтапно, а предусмотренное сокращение персонала государственной службы не носит механического характера.
3. Указ Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и его применение в последующие годы на федеральном и региональном уровне продемонстрировали сложность и определенную противоречивость процесса совершенствования структуры органов государственной исполнительной власти с целью приведения разнообразия системы управления в соответствие с разнообразием объекта управления. Движение по пути передачи государственных функций автономным и полуавтономным агентствам, а процесса предоставления государственных и муниципальных услуг учреждениям необходимо проводить более последовательно и системно.
1 Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года: [Электронный ресурс]. иЯ1_: №р://8рЬ8^еду2030.ги/118егР1!е8/Р1!е8Лот3(2).рСТ) (дата обращения: 12.12.2013).
з 4. Одной из сфер жизни города, в которых имеются наиболее острые проблемы, является обеспечение мобильности населения — одного из важнейших пара-0 метров качества жизни, влияющих на исполнение Санкт-Петербургом функции
£ «комфортного места проживания», которая выделена в Стратегии как наиболее
^ приоритетная, а также функции туристического центра (стр. 65-67 Стратегии).
° Для повышения мобильности, кроме интенсивного развития метрополитена,
о необходима реанимация трамвая с одновременным ограничением въезда в
центр города личного автотранспорта, а также изъятием из транспортной си-ш стемы маршрутного такси в его современном состоянии. Частные перевозчики
могут и должны участвовать в решении городских проблем, однако они должны быть полностью интегрированы в транспортную систему: качество транспортных средств, правила эксплуатации и допуска водителей, единые условия оплаты. Для повышения уровня интеграции системы необходимо введение большего количества видов билетов (например, билет на одну поездку, позволяющий в течение двух часов двигаться в одном направлении с пересадками на всех видах городского общественного транспорта).
5. Важной проблемой является формирование городского сообщества, особенно его наиболее активного и эффективного «ядра». Одной из сфер, где это формирование может происходить, является жилищная сфера. Создание ТСЖ затруднено в Санкт-Петербурге большим количеством домов со смешанной формой собственности. В данном случае собственником значительного жилищного массива является Санкт-Петербург. Необходимо, чтобы город и/или район стали полноценными товарищами собственников-миноритариев, осуществляя правовую, методическую и финансовую поддержку деятельности данной формы самоорганизации населения. Возможно, на первом этапе это потребует создания специального Агентства поддержки ТСЖ, которому будет выделен определенный бюджет. Управляющие компании должны заключать договоры первоначально с агентством, а впоследствии ТСЖ могут по мере готовности переходить к самостоятельному взаимодействию с ними.
6. Предлагаемый инструмент зонирования (стр. 101-111 Стратегии) может сыграть важную роль в социально-экономическом развитии города, однако нельзя забывать, что одно из главных конкурентных преимуществ Санкт-Петербурга — его способность социализировать большие массивы населения, транслируя ему специфические ценности историко-архитектурного наследия города, его уникального облика и т. п. При максимальной концентрации функции жизнедеятельности в границах предлагаемых девяти зон воздействие данного типа социализации будет снижено: жители всех зон, кроме Центральной, Петродворцовой и Кронштадтской, будут ощущать себя не петербуржцами, а жителями стандартного современного города. Поэтому при зонировании требуется учет степени удаленности каждой из зон от исторического центра, а также разработка специальных программ по включению жителей новых территориальных единиц в освоение исторического наследия. Этот же аспект следует учитывать при создании новых крупных объектов культурной инфраструктуры: строительство нового здания Мариинского театра было бы гораздо более эффективным, например, в Приморском районе, а само здание не вызывало бы таких острых дискуссий.
7. Развитие Центральной зоны представляет собой особую проблему: во многих городах мира на определенном этапе их развития городской центр переставал быть селитебной территорией и исполнял только комплекс деловых, туристических и иных функций, что вело к его опустению (особенно в вечерние часы). При реализации различных проектов, связанных с реновационными процессами, нельзя забывать, что город — это, прежде всего, место для жизни, причем различных категорий населения. В связи с этим позитивное воздействие на
развитие Центрального, Адмиралтейского, Василеостровского и Петроградско- з го районов могло бы оказать создание под гарантии правительства города ^ Ссудного банка, где жители могли бы получить на определенный срок беспро- § центную или низкопроцентную ссуду для приобретения нового жилья, в том £ числе в своем районе, с последующим капитальным ремонтом и продажей ^ жилых единиц, освобождаемых ими. Данный инструмент позволил бы привлечь ° для реновации исторического центра не только ресурсы хозяйствующих субъ- о ектов, но и физических лиц, а также ускорить процесс и снизить его социальную ^ негативную составляющую, возникающую при перемещении жителей с привыч- ш ных им территорий проживания. Возможно проведение пилотного проекта при реализации одного из реновационных вариантов в историческом центре.
8. Высокий уровень политической стабильности и жесткая вертикаль власти в России, которые выделяются в Стратегии как позитивный фактор социально-экономического развития Санкт-Петербурга, не исключают возможностей формирования более активной и самостоятельной позиции органов государственной власти субъекта РФ по вопросам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). Так, многие проблемы социального обеспечения в городе не решаются достаточно последовательно и интенсивно в связи с отсутствием федерального законодательства. Исходя из положений конституционного документа, субъекты РФ имеют право регламентировать любые вопросы в пределах вышеуказанной статьи собственными нормативными актами в отсутствие федерального закона.
9. В качестве миссии Санкт-Петербурга нами предлагается следующая формулировка: миссия города — генерация идей, способствующих инновационному развитию российской нации и ее культурного потенциала с одновременной реализацией активной политики в сфере образования, науки, культуры, туризма, предоставления высокотехнологичных услуг на территории города.
10. Подводя общий итог, можно констатировать, что инициатива по разработке Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года имеет большое значение для дальнейшего развития города, однако ее реализация будет зависеть во многом от рационального разделения функций и полномочий между всеми акторами, действующими на территории Санкт-Петербурга, а также в ближних районах Ленинградской области начиная с отдельных граждан и семей, включая общественные и иные организации, органы местного самоуправления и государственной власти субъекта РФ, вплоть до федерального уровня управления, роль которого в Северной столице, возможно, выше, чем в любой другой точке России.
