CC BY
57
10.3. ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ИСКОННОЙ СРЕДЫ ОБИТАНИЯ, ТРАДИЦИОННОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ И ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И
ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ
Тория Рита Александровна, канд. юрид. наук, доцент, член Международной ассоциации финансового права, член Ассоциации юристов России. Должность: доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин
Место работы: филиал НОУ ВПО «Московский институт управления и права» в КЧР
rtoria@yandex.ru
Аннотация: в статье речь идет о праве на возмещение убытков коренных малочисленных народов и их представителей, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами. В отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, условиями аукциона, конкурса или без конкурсного предоставления участка недр должна быть предусмотрена выплата соответствующих компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования. Сложность исчисления убытков обусловлена тем, что не всегда возможно точно установить характер и объем последствий, вызванных экологическим правонарушением, поскольку экологический вред имеет особенности.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы; убытки, причиненные в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов; экологическое правонарушение; методика исчисления убытков; территории традиционного природопользования.
THE PROBLEMS OF REGULATION OF RELATIONS IN THE FIELD OF PROTECTION OF PRIMORDIAL HABITAT, TRADITIONAL WAY OF LIFE
AND TRADITIONAL NATURE USE OF INDIGENOUS NUMERICALLY SMALL PEOPLE OF THE NORTH, SIBERIA AND THE FAR EAST OF THE
RUSSIAN FEDERATION
Toria Rita A., PhD in law, associate Professor, member of the International Association of financial law, member of the Association of lawyers of Russia. Position: associate Professor, Department of state-legal disciplines
Place of employment: branch of «Moscow Institute of management and law» in KCHR
rtoria@yandex.ru
Abstract: The author tells us about the right to compensation for the loss of indigenous peoples and their representatives, caused as a result of damage to the primordial habitat of indigenous peoples in economic activities organizations of all forms of ownership and individuals. In respect of the subsoil plots located on the territories of traditional residence and economic activities of the indigenous people, conditions of auction, tender or no tender for the granting of subsoil should be provided for the payment of appropriate compensation for the violation of traditional nature use. The complexity of the calculation of damages due to the fact that it is not always possible to ascertain the nature and extent of the effects caused by environmental offense, because environmental harm has features.
Keywords: indigenous people; losses caused by damage to the primordial habitat of indigenous peoples; environmental violations; the method of calculating loss; territories of traditional nature use.
Согласно Федеральному закону «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» коренные малочисленные народы и их представители имеют право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами (п. 8 ч. 1 ст. 8)1. Например, только в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах в связи с освоением нефтяных и газовых месторождений безвозвратно потеряно 11 млн. гектаров оленьих пастбищ, около 20 тыс. гектаров нерестилищ и нагульных участков, загрязнено более 100 больших и малых рек. В Ямало-
1 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
Ненецком округе из рыбного оборота выведены 28 рек, десятки озер, 17,7 тыс. гектаров нерестилищ и нагульных участков, отчуждено свыше 500 тыс. гектаров лесов и пастбищ2.
В соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»3 в отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, условиями аукциона, конкурса или без конкурсного предоставления участка недр должна быть предусмотрена выплата соответствую-
2 Андриченко Л.В. «Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в РФ» Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Городец.2005. С. 132.
3 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
Тория Р. А. ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ
ИСКОННОЙ СРЕДЫ ОБИТАНИЯ, ТРАДИЦИОННОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ И ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ
щих компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования. При выполнении работ на объектах, расположенных на ТТП и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, инвестор обязан принимать меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечивать выплату соответствующих компенсаций в результате причиненного его действиями ущерба.
Все разновидности убытков, причиненных нарушением экологического законодательства, являются разновидностью убытков, о которых говорится в ст. 15 ГК РФ4. При этом, действующее законодательство предусматривает два способа исчисления убытков, причиненных экологическим правонарушением. Убытки могут быть компенсированы по установленным таксам на основании утвержденных методик или по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды (ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды»5).
Сложность исчисления убытков, по мнению Е. Мото-рина6, обусловлена тем, что не всегда возможно точно установить характер и объем последствий, вызванных экологическим правонарушением, поскольку экологический вред имеет следующие особенности:
1. не все убытки, причиненные нарушением экологических норм, проявляются сразу, многие из них носят потенциальный характер;
2. экологически неблагоприятные последствия, как правило, имеют комплексный характер, т.е. проявляются в негативном воздействии на комплекс взаимосвязанных природных объектов, поэтому при заявлении исковых требований не всегда возможно точно определить характер и объем всех причиненных вредных последствий;
3. сложно доказать размер неполученных доходов, вызванных нарушением экологического законодательства.
Таким образом, оценка убытков в сфере природопользования носит условный характер и осуществляется посредством определения затрат на изучение и освоение других природных объектов либо размера затрат на воспроизводство природных ресурсов, если это возможно.
Е.П. Моторин7 указывает на то обстоятельство, что «при рассмотрении дел о возмещении вреда окружающей среде для применения методик расчета убытков суды зачастую требуют также представления нормативного обоснования применения подобных методик. Такое требование обусловлено отсутствием в законодательстве норм, определяющих основания применения, и единых требований к содержанию таких методик».
Общая методика исчисления убытков, вызванных экологическим правонарушением, отражена в Методических указаниях по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, утвержденных Приказом Госкомэкологии России от 6 сентября 1999 г.8, но она имеет рекомендательный характер и
4 Российская газета. 1994. № № 238-239.
5 Российская газета. 2002. № 6.
6 Моторин Е.П. Правовые проблемы оценки вреда в сфере природопользования // Право и политика. 2011. № 2. С. 233.
7 Там же. С. 234.
8 Документ опубликован не был.
поэтому может использоваться по усмотрению сторон в случае отсутствия возможности доказывания ущерба на основе прямых доказательств. Согласно этой методике, при исчислении вреда окружающей среде оценке подлежит как прямой, так и косвенный ущерб. Прямой ущерб выражается в негативных изменениях качества того объекта, на который оказывается прямое воздействие в процессе природопользования. Косвенный ущерб - это ущерб, который причинен другому природному объекту вследствие загрязнения природного объекта, находящегося в использовании.
В настоящее время также применяется методика, утвержденная Приказом Министерства регионального развития РФ от 9 декабря 2009 г. № 5659.
Согласно п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 76310, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Указанная Методика официально опубликована не была, поэтому, в настоящий момент суды при разрешении данных видов спора неоднозначно толкуют вопрос ее применения.
Например, из Решения Арбитражного суда ЯНАО РФ от 25 октября 2010 г. по делу № А81-7106/200911 следует то, что в связи с тем, что Приказ Министерства регионального развития РФ от 09 декабря 2009 г. № 565 не прошел государственную регистрацию и не был опубликован, он не может служить основанием для расчета размера упущенной выгоды истца при нарушении ответчиком его прав на пользование переданным истцу в аренду земельным участком.
Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2011 г.12 решение суда первой инстанции было отменено. Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что арендуемый истцом земельный участок используется им под оленьи пастбища, а в отсутствие иных актов, позволяющих определить размер убытков, понесенных в результате противоправных действий, применение истцом при расчете убытков (упущенной выгоды) методики исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех традиционных форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, допустимо.
Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа РФ от 15 июня 2011 г.13 Постановление Восьмого ар-
9 Документ опубликован не был
10 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2633.
11 http://www.yamal.arbitr.ru
12 http://www.8aas.arbitr.ru
13 http://www.faszso.arbitr.ru
битражного апелляционного суда РФ было оставлено без изменения, несмотря на то, что ущерб взыскивался в пользу производственного сельскохозяйственного кооператива, зарегистрированного как коммерческая организация и поэтому не относящегося в соответствии с законодательством к формам объединений коренных малочисленных народов Севера.
В связи с этими обстоятельствами необходимо, на наш взгляд, внести дополнения в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» для наделения Правительства РФ полномочиями по утверждению методики определения убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов деятельностью хозяйствующих субъектов и физических лиц и определения порядка ее проведения и доработать Методику, предложенную Минрегионом и утвержденную его Приказом от 9 декабря 2009 г., в части необходимости исчисления размера убытков, причиняемых не только объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, но и физическим лицам из их числа, не входящим в объединения, но осуществляющим, в соответствии с законодательством РФ, традиционную хозяйственную деятельность для личных нужд в целях жизнеобеспечения своих семей.
Достаточно широкие полномочия на сегодняшний день в области защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов РФ предоставлены субъектам РФ Федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», согласно которому субъектам РФ разрешено осуществлять правовое регулирование как законами, так и иными нормативными правовыми актами, отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования (ст. 2). Рассмотрим акты некоторых субъектов РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Ст. 42 Конституции Республики Саха14 закрепляет положение, по которому Республика, уважая традиции, культуру, обычаи коренных народов и малочисленных народов Севера, защищает и обеспечивает их неотъемлемые права на владение землей и ресурсами и пользование ими в соответствии с законом, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничье-промысловыми угодьями. Конституцией гарантируются «коллективные права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы», другие коллективные права. Ст. 102 Конституции предусматривает, что порядок использования и отчуждения «объектов коллективной собственности коренных малочисленных народов республики» устанавливается законом Республики Саха в соответствии с федеральным законодательством и нормами международного права.
Конституция РФ вводит новое понятие «коллективной собственности коренных малочисленных народов», однако определения данного понятия нет в нормативных правовых актах региона.
14 Конституция Республики Саха (Якутия) // Якутия. 2002. № 210. 108
Ст. 30 Устава ЯНАО15 направлена на защиту прав граждан из числа коренных малочисленных народов Севера при промышленной разработке природных ресурсов. В соответствии с ней, на территориях проживания и традиционной хозяйственной деятельности, перечень которых устанавливается законами автономного округа, гражданам из числа коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей могут передаваться в собственность земельные участки, охотничьи угодья, оленьи пастбища. В случаях предоставления земельных участков на территориях проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов для целей, не связанных с традиционным природопользованием, органы местного самоуправления выясняют их мнение на местном референдуме. Граждане из числа указанных народов, вынужденные покинуть территории проживания и традиционной хозяйственной деятельности в связи с промышленным освоением, имеют право на компенсацию за причиненные им убытки, потери и упущенную выгоду. Этим гражданам гарантируется право на возвращение на территории проживания и традиционной хозяйственной деятельности после проведения мероприятий по рекультивации земель на данных территориях. Кроме того, названной статьей Устава закрепляется право граждан из числа коренных малочисленных народов Севера, постоянно проживающих на территории автономного округа, на получение части платежей за эксплуатацию недр на территориях их проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
Ст. 18 Устава ХМАО16 возлагает на органы государственной власти округа обязанности по разработке механизмов компенсации за использование природных ресурсов и ущерб, причиненный природной среде в местах традиционного расселения коренных малочисленных народов Севера. Кроме того, в целях возрождения, сохранения самобытности и свободного развития коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории округа, органы государственной власти ХМАО выделяют территории традиционного (приоритетного) природопользования, а при необходимости - резервные территории, решают вопросы предоставления родовых угодий, способствуют развитию традиционных отраслей хозяйства, устанавливают льготы по землепользованию, природопользованию и квоты на занятие традиционными промыслами.
Вопросы закрепления прав коренных народов в земельной сфере находят свое отражение в специальном законодательстве субъектов Российской Федерации, непосредственно посвященном обеспечению прав коренных народов, а также в их отраслевом законодательстве.
Например, в Законе Республики Саха «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера»17 устанавливается, что ТТП коренных малочисленных народов Севера могут закрепляться за общинами, а также за предприятиями и организациями, деятельность которых связана с традиционными для этих
15 Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. № 10/1.
16 Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 апреля 1995 г. № 4-оз // Новости Югры. 2005. № 44.
17 О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 1 марта 2011 г. 897-З № 715-М // Ил Тумэн. 1.04.2011. № 12.
Тория Р. А. ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ
ИСКОННОЙ СРЕДЫ ОБИТАНИЯ, ТРАДИЦИОННОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ И ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ
народов отраслями хозяйства (п. 4 ст. 21). При этом юридические и физические лица, занимающиеся традиционной для коренных малочисленных народов Севера деятельностью, промыслами, общинные, фермерские, семейные и другие хозяйства коренных малочисленных народов Севера освобождаются от платы за землю и возобновляемые биологические ресурсы и пользуются льготным кредитованием и налогообложением в соответствии с федеральными законами и законами Республики Саха (Якутия) (ст. 26).
Изъятие закрепленных за коренных малочисленных народов Севера земель на ТТП этих народов допускается лишь как крайняя мера в связи с особой необходимостью и при согласии этих народов (п. 6 ст. 21).
Промышленное использование земель и природных ресурсов на ТТП и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, в соответствии со ст. 22, осуществляются на основе договоров, заключенных между предприятиями, организациями и органами местного самоуправления, общинами коренных малочисленных народов Севера. Эти предприятия и организации могут функционировать только в соответствии с государственными программами освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, с учетом интересов коренных малочисленных народов Севера и при обязательных предварительных экологической и этноэкологической экспертизах.
Также в Республике действуют Законы «О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия)»18, «О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»19, «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера»20.
Земельный кодекс Республики Саха (Якутия)21 также содержит нормы, касающиеся коренных малочисленных народов Севера. Ст. 23 регламентирует порядок предоставления земельных участков лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера Республики Саха (Якутия), и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов. Обращаем внимание на то, что орган местного самоуправления в месячный срок со дня поступления заявления утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. В течение семи дней со дня принятия указанного решения заключается договор аренды земельного участка. Также
18 О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 1 марта 2011 г. 897-З № 715-1У // Ил Тумэн. 2011. № 12.
19 О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 г. 370-З № 755-111 // Якутские ведомости. 2006. № 58.
20 О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера: Закон Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 г. 82-З № 175-Ш // Ил Тумэн. 2003. № 47.
21 Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15 декабря
2010 г. 888-З № 673-М // Ил Тумэн. 2011. № 1.
Земельный кодекс РФ в ст. 24 предусматривает порядок предоставления земельных участков для отгонного или кочевого животноводства.
Интерес вызывает законодательство ХМАО. Так, Законом ХМАО «О регулировании отдельных земельных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе -Югре»22 (ст. 8) провозглашены такие права коренных малочисленных народов, как право безвозмездно пользоваться землями в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, необходимыми для осуществления ими традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, участвовать в осуществлении контроля за использованием земель, необходимых для осуществления ими традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами. При этом в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера в соответствии с федеральным законодательством могут быть созданы территории традиционного природопользования, установлен особый правовой режим использования земель (глава II), а также публичные сервитуты. Кроме того, в нем предусмотрено согласование схемы размещения промышленных объектов в границах ТТП коренных малочисленных народов Севера с субъектами права традиционного природопользования, в интересах которых созданы такие территории (ст. 28). Согласно ст. 29, лица, осуществляющие в границах ТТП деятельность, не связанную с традиционным природопользованием и традиционным образом жизни коренных малочисленных народов Севера, возмещают ущерб, нанесенный окружающей среде, убытки, причиненные субъектам права традиционного природопользования, в интересах которых созданы такие территории, осуществляют иные платежи в соответствии с законодательством и соглашениями (согласованиями) с субъектами права традиционного природопользования.
В развитие этого Закона в автономном округе принят Закон «О традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре»23
Закон ХМАО «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре»24 содержит, в отличие от Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», требования, предъявляемые к обращению об образовании ТТП. Обращение должно содержать сведения о лицах, ходатайствующих об образо-
22 О регулировании отдельных земельных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 3 мая 2000 г. № 26-оз // Новости Югры. 2000. № 56.
23 О традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера в Ханты-Мансийском автономном округе -Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 4 декабря 2001 г. № 85-оз // Собрание Законодательства ХМАО. 2001. № 11.
24 О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: Ханты-Мансийского автономного округа от 28 декабря 2006 г. № 145-оз // Новости Югры. 2007. № 7.
вании территории традиционного природопользования, предполагаемой площади, местонахождении, описание границ территории традиционного природопользования, обоснование необходимости образования, наименование и перечень видов традиционного природопользования, в том числе приоритетного (основного) (ст. 5). Также в данном Законе определен порядок рассмотрения обращения, принятия решения об образовании территории и указаны основания отказа в образовании территории традиционного природопользования.
Есть в Ханты-Мансийском автономном округе и Закон «Об общинах коренных малочисленных народов в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре»25.
Непосредственно направлен на защиту традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Закон «О традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре»26. Закон определяет такие традиционные виды деятельности, как оленеводство, коневодство, охота, рыболовство, сбор дикоросов, а также указывает и на иные виды деятельности.
Законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере определения режима территорий традиционного природопользования представлено Законом «О территориях традиционного природопользования регионального значения в Ямало-Ненецком автономном окру-ге»27 В отличие от Закона ХМАО о территориях, данный Закон содержит на много меньше оснований для отказа в принятии решения об образовании ТТП. Это такие основания, как: 1) подача обращения ненадлежащим лицом; 2) отсутствие в представленных документах сведений, предусмотренных ч. 2 ст. 8.
В Законе ХМАО, помимо указанных ЯНАО, названы следующие основания:
1. обращение об образовании территории традиционного природопользования оформлено ненадлежащим образом: содержит недостоверную информацию или предложения, противоречащие законодательству;
2. территория, на которую претендует заявитель, частично или полностью предоставлена другим субъектам права традиционного природопользования или занята иными особо охраняемыми природными территориями;
3. на территории, на которую претендует заявитель, не может быть образована территория традиционного природопользования ввиду географических, социально-экономических и иных причин;
4. обращение подано лицами, которые включены в Реестр территорий традиционного природопользования по другой территории традиционного природопользования или которые были исключены из Реестра территорий традиционного природопользования;
5. отсутствуют согласования субъектов, осуществ-
25 Об общинах коренных малочисленных народов вХанты-Мансийском автономном округе - Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 19 ноября 2001 г. № 73-оз // Новости Югры. 2001. № 139.
26 О традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера вХанты-Мансийском автономном округе -Югре: Закон Ханты-Мансийскогоавтономного округа от 4 декабря 2001 г. № 85-ОЗ // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2001. № 11. Ст. 1356.
27 О территориях традиционного природопользования регионального значения в Ямало-Ненецком автономном округе: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 05 мая 2010 г. № 52-ЗАО // Красный Север. 2010. № 54.
ляющих в заявленных границах территории в установленном законодательством порядке деятельность, не связанную с традиционным природопользованием и традиционным образом жизни малочисленных народов, и не принято решение об изъятии соответствующей площади для государственных нужд;
6. в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
Более того, данные законы отличаются друг от друга тем, что в ХМАО решение об образовании ТТП принимается не позднее одного года со дня поступления в Правительство автономного округа обращения об образовании территории традиционного природопользования, причем указанный срок может быть пролонгирован с уведомлением лиц, подавших обращение, о причинах продления срока, а в ЯНАО обращение об образовании территории традиционного природопользования регионального значения подлежит рассмотрению Правительством автономного округа в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи обращения.
Также в действует Закон ЯНАо от 2 ноября 1998 г. № 46-ЗАО «Об оленеводстве»28 В отличие от аналогичных законов, регулирующих оленеводство в других субъектах РФ, таких как: Закон Ненецкого автономного округа от 15 марта 2002 г. № 341-ОЗ «Об оленеводстве в Ненецком автономном округе»29, Закон Республики Саха (Якутия) от 25 июня 1997 г. З № 179-1 «Об оленеводстве» 0, Закон Республики Коми от 01 марта 2011 г. № 18-РЗ «Об оленеводстве в Республике Коми»31. Специфика данного Закона состоит в том, что, согласно ст. 22, пастбищные угодья предоставляются оленеводческому хозяйству на одном из правовых титулов: а) на праве общей собственности крестьянскому (фермерскому) хозяйству; б) на праве пожизненного наследуемого владения; в) на праве постоянного (бессрочного) пользования; г) на праве временного (долгосрочного) пользования; д) в аренду, которая может быть как основным титулом владения пастбищным участком, так и дополнительным к основному, что соответствовало ранее действующему законодательству.
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 марта 2010 г. № 20-ЗА0 «О недропользовании в ЯНАО»32 предусматривает при предоставлении недропользователю земельных участков в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера проведение референдума о предоставлении земельных участков под объекты, затрагивающие интересы указанных народов. Изъятие земельных участков для целей недропользования допускается в исключительных случаях при отсутствии других вариантов размещения соответствующих объектов, при соблюдении ряда условий, в том числе наличия свободного сознательного согласия коренных малочисленных народов Севера, выявленного органами местного самоуправления с учетом мнения общественных организаций коренных малочисленных народов, сохранения права коренных малочисленных народов на возвращение на
28 Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. № 8.
29 Бюллетень нормативных актов Ненецкого автономного округа. 2002. № 26
30 Якутские ведомости. 1997. № 25.
31 Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2011. № 6. Ст. 112
32 Красный Север. 2010. № 23/3
Тория Р. А. ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ
ИСКОННОЙ СРЕДЫ ОБИТАНИЯ, ТРАДИЦИОННОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ И ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ
свои традиционные земли при прекращении действия оснований, вызвавших переселение, а также предоставлении других земель, не уступающих по своему качеству ранее занимаемым землям, при полном возмещении понесенных ими убытков в связи с переселением, включая упущенную выгоду. В Законе отражено положение, согласно которому, часть платежей, поступающих в окружной бюджет от пользователей недрами на территориях проживания и традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, используется для социально-экономического развития этих народов.
Кроме того, следует обратить внимание, что анализ норм законодательства и региональная практика уже позволила сформировать в юридической литературе определенное представление о причинах проблем и рисков в публичном управлении тТп. Н.Н. Попова относит к ним следующие:
1. несовершенство, нестабильность, противоречивость законодательства;
2. незнание представителями коренных малочисленных народов законов, защищающих их право на традиционное природопользование;
3. недостатки в осуществлении публичного управления ТТП (например, недостаточный государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов; бюрократизм, коррупция чиновников, их нежелание реализовать право этих народов на определение границ ТТП);
4. экономические факторы (сокращение финансирования на развитие ТТП, кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности, их сокращение);
5. экологические факторы (истощение природных ресурсов на ТТП в связи с интенсивным промышленным освоением северных территорий);
6. социальные факторы (большая безработица, смертность среди местного населения).
Таким образом, как она отмечает, причины юридических рисков могут иметь как правовой, так и неправовой (социальный, экономический) характер33.
Представляется, что следует развивать федеральную практику образования тТп, не ограничиваясь инициативами региональных и местных властей, для чего необходимо принять соответствующие подзаконные нормативные акты. Следует также использовать иные формы поддержки территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов (не ограничиваясь поддержкой ТТП, которые существуют в единичных случаях и не на федеральном уровне), в том числе и тех, которые используются ими для ведения традиционных форм хозяйствования, причем речь должна идти не только об общинах, но и о физических лицах, относящихся к указанным народам, осуществляющих такую деятельность в личных целях.
Интересным также представляется использование так
33 Попова Н.Н. Правовые риски в системе публичного управления территориями традиционного природопользования малочисленных народов // Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография / под науч. ред. В.И. Авдийско-го, М.А. Лапиной; Финансовый университет при Правительстве
Российской федерации. М.: ОТ и ДО, 2014. СПС Консультант плюс.
называемого селективного подхода в разработке и реализации государственной политики регионального развития России. Суть применяемого подхода сводится к тому, что определяются территории (селекции), на которых федеральный центр внедряет адресные решения.
Рассматривая с экономической точки зрения указанный подход можно говорить о рациональном размещении экономической деятельности по территории страны с целью повышения уровня социально-экономического развития регионов с учетом ее особенностей, географического положения и природных параметров.
Территориальный подход в нашей стране в определенной степени должен соответствовать региональным особенностями, в частности, должны учитываться:
- размеры территории государства и удаленность многих субъектов Российской Федерации;
- разнообразие природно-климатических, экономических, социокультурных и прочих условий территорий;
- неравномерность расселения населения по территории страны;
- неравномерность размещения природных ресурсов и экономического потенциала;
- различия в уровне социально-экономического развития регионов.
В настоящее время примерами использования селективного подхода в региональной политике являются меры, направленные на социально-экономическое развитие мегарегионов - Дальнего Востока, Арктической зоны Российской Федерации, Южного федерального округа, Республики Крым, города федерального значения Севастополя. Приняты стратегии, государственные и федеральные целевые программы социально-экономического развития этих территорий, приняты и разрабатываются новые законодательные акты, направленные на создание правовых условий для реализации этих программных документов 4
В связи с переходом к инновационной модели развития экономики Российская Федерация должна отойти от формальной децентрализации полномочий, а в основе их перераспределение должен закладываться селективный метод, направленный на применение форм реализации базовых задач в разных регионах, каждый из которых нуждается в специфических формах взаимодействия с федеральным центром.
34 «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года» утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. № 2094-р; «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» утверждена Президентом РФ 8 февраля 2013 г. № Пр-232; Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» утверждена Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 366; «Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. № 1538-р; ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790; Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»; Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 267-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ в части стимулирования реализации региональных инвестиционных проектов на территориях Дальневосточного федерального округа и отдельных субъектов Российской Федерации» и др.
С учетом данного подхода возможно делегировать полномочия некоторым регионам, не обладающим достаточными финансовыми ресурсами, с обеспечением их осуществления за счет трансфертов из федерального бюджета, в то время как в более устойчивые субъекты Федерации следует передать правомочия, связанные с закреплением налогов и сборов за региональными бюджетами на постоянной основе.
Проанализированные данные, представленные из государственных структур, по наполняемости бюджета свидетельствует о необходимости проведения дифференцированной политики в развитии регионов. Кризисные субъекты Федерации следует поддерживать непосредственными мерами государственной поддержки, таким как: дотации и субсидии, а для регионов, которые самостоятельны и относительно устойчивы, возможно, создание условий для скорейшего развития с преобладанием стимулирующих мер поддержки: налоговых, таможенных, кредитных и т.п. Важно понимать, что дополнительные полномочия должны предоставляться тем регионам, которые смогут реально их исполнить, с тем, чтобы можно было «увидеть» и оценить результат проведенной работы. Предлагаемый и в настоящее время обсуждаемый селективный метод с применением дифференцированного подхода в региональной политики содержит в себе элементы гибкости и вдумчивого использования средств бюджетов на развитие регионов.
Поскольку в законодательстве отсутствуют нормы, определяющие основания применения, и единые требований к содержанию методик исчисления размеров убытков, необходимо доработать Методику от 9 декабря 2009 г., утвержденную Приказом Министерства регионального развития РФ № 56535 в части возмещения убытков, причиняемых не только объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, но и физическим лицам из их числа, не входящим в объединения, но осуществляющим в соответствии с законодательством РФ традиционную хозяйственную деятельность для личных нужд в целях жизнеобеспечения своих семей и опубликовать данную Методику в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763.
Законодательная база ряда субъектов Российской федерации в сфере традиционного природопользования направлена на реализацию федерального законодательства и соответствует ему. Наиболее полная регламентация, которая осуществляется в некоторых случаях с опережением федерального законодательства, сложилась лишь у отдельных субъектов Федерации - это Республика Саха (Якутия), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В Ямало-Ненецком округе, например, утверждена даже специальная программа разработки и принятия законодательных актов в области обеспечения прав коренных малочисленных народов в рамках Концепции развития коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе3 . В других же
35 Документ опубликован не был.
36 Концепция развития коренных малочисленных народов Се-
вера в Ямало-Ненецком автономном округе: Утверждена Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного
субъектах формирование такой законодательной базы происходит достаточно медленно, что объясняется отсутствием необходимого регулирования на федеральном уровне.
Так, хищническое вторжение топливно-энергического комплекса в природную и культурную среду обитания народов резко ухудшает и без того тяжелое национальное и гражданское самочувствие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которых насчитывается всего 32. Численность, к примеру, ульчей составляет всего - 2,5 тыс. человек, нивхов - 2,3 тыс. человек, саамов - 2 тыс., негидаль-цев - 600 человек, ороков - 560 человек и т.д. Многие из них оказались на грани физического вымирания. Можно и нужно обязать принятием соответствующих правовых актов нефтегазовые, лесопромышленные и другие компании компенсировать потери для людей, проживающих на этих территориях и ведущих традиционный образ жизни. Необходимо обеспечивать и условия для введения традиционных промыслов37.
Разрушение среды обитания нарушает и традиционный характер, и соответствующее поведение этносов. Защита традиционной среды обитания этносов - это задача общегосударственная.
Для дальнейшего развития общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и других форм самоуправления необходимо и дальше развивать формы социального и государственно-частного партнерства представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, органов государственной власти, органов местного самоуправления и компаний; разрабатывать и реализовывать программы повышения квалификации специалистов органов местного самоуправления в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Список литературы:
1. СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
2. СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
3. СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2633.
4. Российская газета. 1994. № № 238-239.
5. Российская газета. 2002. № 6.
6. «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года» утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. № 2094-р;
7. «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» утверждена Президентом РФ 8 февраля 2013 г. № Пр-232;
8. Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» утверждена Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 366;
9. «Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. № 1538-р;
10. ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790;
округа от 23 февраля 2000 г. № 866 // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2000. № 3/2.
37 Доклад Абдулатипова Р. на 3 съезде Ассамблеи народов России.
Тория Р. А. ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ
ИСКОННОЙ СРЕДЫ ОБИТАНИЯ, ТРАДИЦИОННОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ И ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ
11. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЭ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»;
12. Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 267-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ в части стимулирования реализации региональных инвестиционных проектов на территориях Дальневосточного федерального округа и отдельных субъектов Российской Федерации».
13. Конституция Республики Саха (Якутия) // Якутия. 2002. № 210.
14. Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. № 10/1.
15. О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 1 марта 2011 г. 897-З № 715-М // Ил Тумэн. 1.04.2011. № 12.
16. О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 1 марта 2011 г. 897-З № 715-М // Ил Тумэн. 2011. № 12.
17. О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 г. 370-З № 755-111 // Якутские ведомости. 2006. № 58.
118. О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера: Закон Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 г. 82-З № 175-111 // Ил Тумэн. 2003. № 47.
19. Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 г. 888-З № 673-М // Ил Тумэн. 2011. № 1.
20. О регулировании отдельных земельных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 3 мая 2000 г. № 26-оз // Новости Югры. 2000. № 56.
21. О традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 4 декабря 2001 г. № 85-оз // Собрание Законодательства ХМАО. 2001. № 11.
22. О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе -
Югре: Ханты-Мансийского автономного округа от 28 декабря 2006 г. № 145-оз // Новости Югры. 2007. № 7.
23. Об общинах коренных малочисленных народов вХанты-Мансийском автономном округе - Югре: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 19 ноября 2001 г. № 73-оз // Новости Югры. 2001. № 139.
24. О традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера вХанты-Мансийском автономном округе - Югре: Закон Ханты-Мансийскогоавтономного округа от 4 декабря 2001 г. № 85-ОЗ // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2001. № 11. Ст. 1356.
25. О территориях традиционного природопользования регионального значения в Ямало-Ненецком автономном округе: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 05 мая 2010 г. № 52-ЗАО // Красный Север. 2010. № 54.
26. Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. № 8.
27. Бюллетень нормативных актов Ненецкого автономного округа. 2002. № 2.
28. Якутские ведомости. 1997. № 25.
29. Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2011. № 6. Ст. 112.
30. Красный Север. 2010. № 23/3.
31. Концепция развития коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе: Утверждена Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 февраля 2000 г. № 866 // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2000. № 3/2.
32. Доклад Абдулатипова Р. на 3 съезде Ассамблеи народов России.
33. Андриченко Л.В. «Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в РФ» Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Городец.2005. С. 132.
34. Моторин Е.П. Правовые проблемы оценки вреда в сфере природопользования // Право и политика. 2011. № 2.
35. Попова Н.Н. Правовые риски в системе публичного управления территориями традиционного природопользования малочисленных народов // Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография / под науч. ред. В.И. Авдийского, М.А. Лапиной; Финансовый университет при Правительстве Российской федерации. М.: ОТ и ДО, 2014. СПС Консультант плюс.
36. http://www.yamal.arbitr.ru
37. http://www.8aas.arbitr.ru
38. http://www.faszso.arbitr.ru
