CC BY
79
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Правоведение
УДК 349:622 (470 + 571) “19” (045)
Е.П. Богданова
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ И СПОСОБЫ ИХ РЕШЕНИЯ, ПРЕДЛОЖЕННЫЕ А.Ф. ДЕРЯБИНЫМ В НОВОМ ГОРНОМ ПОЛОЖЕНИИ
Исследованы проблемы реформирования горного законодательства России начала XIX в., анализируются предложения, разработанные А.Ф. Дерябиным и составившие основу нового Горного Положения.
Ключевые слова: горное законодательство, Горное Положение, А.Ф. Дерябин, реформа, Россия.
В начале XIX в. в основе горного законодательства России лежали принцип «горной свободы» и принцип «акцессии». «Горная свобода» распространялась на свободные государственные (казенные) земли, а принцип «акцессии», который предполагал действие права на поверхность земли в неразрывной связи с правом на ее недра, был характерен для помещичьих земель. Существовали определенные исключения как в отношении указанных принципов, так и в объеме их распространения. Такова была общая характеристика горного законодательства исследуемого периода.
По мнению известного исследователя горного права В.Г. Стругкова, основным предметом регламентации горных законов России служили «горные промыслы» и «горные заводы», что являлось первым и основным отличием российского горного законодательства от законодательств большинства стран Западной Европы, которые регламентировали только горную промышленность добывающую, но не обрабатывающую [1. С. 93,94].
На наш взгляд, следствиями главного отличия в предмете правового регулирования горного права России в начале XIX в. являлись необходимость создания большого количества правовых норм, систематизация горного законодательства и иные проблемы правового регулирования в исследуемой области.
В 1734-1735 гг. В.Н. Татищевым был разработан Горнозаводской устав, который хотя и не был утвержден, но неофициально в течение долгого времени являлся основным правовым документом в части организации горнозаводской промышленности. По мнению Г.И. Маньковского, основная причина отклонения Устава заключалась в том, что общий дух Устава, написанного передовым деятелем того времени В.Н.Татищевым, не соответствовал проводимой политике царской власти [2. С. 123].
Таким образом, в начале XIX в. возникла острая необходимость в развитии и коренной переработке действующего горного законодательства России. К таким выводам пришел А.Ф. Дерябин, известный горный инженер, оберберггауптман 5-го класса, главный начальник Гороблагодатских и Пермских заводов, осуществлявший управление вверенными ему предприятиями. В разработанном им «Историческом описании Горных дел в России с самых отдаленных времен до нынешних» он изложил свои соображения по этому вопросу. Однако основные направления будущей реформы были регламентированы в проекте нового Горного Положения, составленного на основании доклада и особых донесений по этому вопросу А.Ф. Дерябина, а приложением к нему стало «Историческое описание Горных дел в России с самых отдаленных времен до нынешних» (далее «Историческое описание») [3. С. 45].
Разработанный правовой акт получил название «проект», потому что первоначально Горное Положение было утверждено лишь на 5 лет. Однако его действие продолжилось и в дальнейшем, а при издании Свода Законов оно составило основу Горного Устава 1857 г. Проект Горного Положения касался горного промысла только на Урале, и лишь в дальнейшем последовало издание горных постановлений для других областей [1. С. 74].
Неудовлетворительное состояние горнозаводской промышленности России, представленное А.Ф. Дерябиным в «Историческом описании», показало необходимость реорганизации системы центрального и местного горного управления. В связи с этим в ст. 2 проекта Горного Положения для управления заводов хребта Уральского (далее Положение) было предусмотрено создание в Перми Горного правления, состоящего из двух департаментов. Близкое расположение Горного правления к заво-
дам обусловило удобство и эффективность в управлении ими. Обязанности по внутреннему управлению заводами возлагались на горных начальников «в таком числе, как количество заводов, местное их положение и удобность управления будут требовать» (ст. 3 Положения). У каждого горного начальника в штате были предусмотрены должности помощников и бухгалтера (ст. 6,7 Положения) [4].
При создании Горного правления учитывалась необходимость в разделении функций судебных от функций исполнительных и распорядительных. Так, согласно ст. 72 Положения «1-й департамент Горного правления, как место правительственное, учреждается для дел распорядительных и исполнительных по заводам казенным и честных людей, а 2-й департамент - для дел судопроизводственных». Такое разделение власти позволяло решать вопросы горного и заводского производства быстро, не требуя соблюдения «приказного порядка течения дел», который мог способствовать потере прибыли предприятий или даже полной остановке их работы.
Порядок взаимоотношений Горного правления с государственными органами и должностными лицами регламентирован в гл. III Положения. Так, ст. 86 Положения предусматривала подотчетность Горного правления министру финансов по вопросам горного и заводского производства, получаемых с заводов доходов, всему движимому и недвижимому заводскому имуществу и других заводских дел, министру внутренних дел - по вопросам гражданского благоустройства и делам полиции (ст.87 Положения), министру юстиции - «по второму департаменту за правосудие и безостановочное течение дел судных, поступающих в оный» (ст. 88 Положения). В Правительствующий Сенат Горное правление было обязано направлять рапорты и отчеты в установленном порядке, а взамен получать указы и распоряжения (ст.90 Положения). Четкое разделение компетенции для органов и должностных лиц, составляющих систему управления горным делом, позволило устранить беспорядок и путаницу в производстве дел.
В соответствии с территориальным расположением заводов, подведомственных Министерству финансов, и для более эффективного управления ими рекомендовалось разбить горную промышленность России на пять отделений (областей): первое отделение - заводы Уральского хребта; второе -заводы замосковные; третье - заводы олонецкие и луганские; четвертое - заводы грузинские; пятое -заводы польские.
Вместо Берг-коллегии в качестве высшего органа горного управления предлагалось учредить Горный департамент при Министерстве финансов, который состоял из Горного совета и Горной экспедиции (ст.2 проекта Положения для Горного департамента при Министре финансов) [4. С. 484]. Структура департамента представляла собой любопытное сочетание коллегиального и бюрократического начала, послужившее образцом при образовании министерских департаментов в 1811 г.
Проект Положения для Горного департамента при Министре финансов был разработан лично А.Ф. Дерябиным и включен в виде приложения в содержание нового Горного положения.
Как отмечалось выше, нормы горного права России регламентировали отношения, связанные с созданием и деятельностью горных промыслов и горных заводов. Манифест 1782 г. предоставил помещикам право собственности не только на поверхность земли, но и на ее недра, вследствие чего государство не имело достоверных сведений о количестве рудников в стране, так как многие помещики и собственники заводов скрывали истинное положение вещей.
В связи с этим в Положении были установлены правила, которые обязывали горное правление (ст. 187 Положения) выявлять и учитывать количество рудников не только на казенной, но и на частной земле, что позволило иметь более точные сведения о состоянии горного промысла во всем государстве.
Особое внимание в Положении рекомендовалось уделять рудникам на казенных или частных землях, работы на которых после непродолжительного их использования были приостановлены или прекращены (ст. 509 Положения). Аргументировалось это тем, что уже найденные месторождения не разрабатываются и государство в связи с этим имеет упущенную выгоду. Для реконструкции старых рудников, согласно ст. 510 Положения, горным начальникам предоставлялось право «снабжения заводчиков и рудопромышленников в нужных случаях деньгами». Денежные средства выдавались под залог, на возвратной основе с «выплатой 6% со взятой им суммы в прибыль заводского капитала». В тех случаях, когда необходимая денежная сумма превышала 2500 рублей или у горного начальника не было свободных денежных средств, то следовало обратиться с соответствующей просьбой в 1-й департамент Г орного правления (ст. 511 Положения) [4].
На Г орное правление и горных начальников также возлагалась обязанность способствовать открытию новых рудников. В целях стимулирования поиска и открытия золотых, серебряных и медных
2011. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
приисков, а также железных рудников всем приискателям устанавливалась выплата «надлежащего вознаграждения» (ст. 495 Положения). Так, например, при открытии нового золотого прииска выплачивалось «вознаграждение за каждый фунт чистого золота, если оного будет от 1 фунта до 1 пуда, по 20 рублей, и от 1 пуда и более по 2 рубля 50 копеек» (ст. 496 Положения). Подобные выплаты следовало производить до полной выработки рудника. А при открытии и разработке железного рудника частными лицами выплачивалось вознаграждение в размере до 2 копеек за пуд добытой и обожженной руды, поставленной на завод (ст. 500 Положения). Данные правила должны были способствовать значительному подъему рудного промысла России.
Проведенные исследования показали, что в начале XIX в. возникали определенные затруднения при назначении цены на металл или готовую продукцию, так как никаких инструкций на этот счет не существовало. В связи с этим А.Ф. Дерябиным была проделана огромная работа для решения этого вопроса. На основании статистических данных о стоимости разных сортов металла по Г ороблагодат-ским и Пермским заводам за шесть лет с 1797 по 1802 г. были установлены дифференцированные цены на различные сорта металла: на листовое, полосовое и круглое железо, на якоря и иные изделия морского ассортимента, а также на артиллерийские снаряды сроком на 5 лет (приложения Е, Ж к Положению) [3. С. 71].
Передовыми, на наш взгляд, являются правила, изложенные в ст. 30 Положения, о том, что половина прибыли, полученной после продажи металла и другой продукции предприятия за счет снижения стоимости сырья, его экономного использования и других способов снижения себестоимости продукции, поступала в полное распоряжение горного начальника и его подчиненных.
В целях рационального использования природных ресурсов, предупреждения возможных злоупотреблений со стороны горных начальников, связанных с получением личной выгоды, в ст. 491493 Положения были закреплены правила, по которым, например, выплавка меди сверх установленного количества была возможна только после создания годового запаса добытой руды и «полугодового запаса в столбах в рудниках». При этом размеры рудных запасов должны были соответствовать количеству руды, выплавленной в истекшем году. Такие правила призваны были препятствовать хищнической разработке медных, золотых и других рудников.
Запасы железной руды в России были достаточно велики, поэтому опасности их недостатка не существовало. Однако, согласно ст. 490 Положения, был установлен определенный лимит годового использования дров. Горному начальнику разрешалось производить столько металла и металлических изделий, сколько он мог сделать силами рабочих предприятия и предоставленных в его распоряжение денежных сумм, а также с учетом количества ежегодно вырубаемых дров.
Немалый интерес вызывает применение мер поощрения за добросовестную работу чиновников горных предприятий. Необходимость установления премиальной системы объяснялась тем, что «хотя долг службы и обязанность присяги по оной могут во многих чиновниках столько действовать, чтоб заставить иметь равное попечение о пользе казны, как в том случае, когда их польза с пользою оной соединена, так и в другом, когда они в прибылях никакого не имеют участия, но нельзя отрицать и того, что имеются чиновники, кои не видя своей пользы не думают столько о пользе казны») [4. С. 454, 455].
Согласно ст. 462 Положения на горных начальников возлагалась обязанность после выполнения госзаказа продавать остатки металла, кроме золота, серебра и меди в штыках, в частные руки, а половина прибыли, полученной после продажи и отчисления установленных процентов в казну, поступала в премиальный фонд горного начальника и его служащих (ст. 463 Положения).
Возможность продажи металлов частным лицам позволяла решить еще одну важную проблему - ликвидировать и не создавать залежи металла и изделий из него на складах предприятий, следовательно, приносить дополнительную прибыль самим предприятиям и в казну государства.
Проблема обеспечения заводов мастеровыми и рабочими людьми решалась посредством рекрутского набора из числа крестьян. Причем некоторые из них как при поступлении на горную службу, так и впоследствии проявляли желание быть солдатами, «ссылаясь на особенные наклонности к службе сего рода». В связи с этим новеллой Положения стало правило ст. 380, позволяющее «таковым мастеровым и рабочим людям при рекрутском наборе вступать в солдаты с тем, что вместо их такое же число людей поступит на заводы из рекрут...». Кроме того, при выборе службы следовало учитывать и семейное положение, так как «крестьянин, отягченный семейством, будет иметь в тамошнем краю одно средство более исполнять долг службы и при всем том остаться с своим семейством при заводах, тогда как другой из мастеровых людей, не имеющий ни жены, ни детей, заступает с охотою и с равною для государства пользою его место в солдатах» [4. С. 457, 458].
На наш взгляд, весьма передовым для того времени было предоставление крестьянам права выбирать род службы, что в определенной степени соответствует современному конституционному праву граждан России на альтернативную гражданскую службу, предоставляемому взамен права военной службы по призыву (п.3 ст.59 Конституции РФ) [5].
Большое внимание в гл. 10 Положения уделялось вопросам пенсионного обеспечения мастеровых и рабочих горных предприятий, горных чиновников, военных и статских служащих заводов, а также оставшихся после их смерти жен и других членов семей. Это было вызвано тем, что в исследуемый период отсутствовали специальные нормы, четко регламентирующие пенсионное обеспечение работников горной промышленности. Пенсионный фонд на горных предприятиях первоначально формировался за счет «подати на чугун». Отсутствие четких правил выражалось в том, что было неясно, «кому, за какую службу и сколько пенсии определять».
По нашему мнению, новое Горное Положение должно было восполнить существующий пробел. Так, согласно ст. 585 Положения горный классный чиновник, имеющий стаж горной службы 20 лет или отслуживший в нижних и классных горных чинах в совокупности 25 лет, должен был получать в случае отставки пенсию, равную полному его жалованью. В случае выхода на пенсию мастеровых и рабочих людей предусматривались следующие пенсионные выплаты: % жалованья за 25 лет безупречной службы, 1/3 жалованья - за 30 лет, 'Л - за 35 лет, 2/3 - за 40 и более лет горной службы (ст. 597 Положения). Жене классного чиновника после его смерти устанавливалась пенсия в размере 2/3, а детям - каждому в размере 1/3 той пенсии, которая полагалась бы умершему чиновнику. Причем выплата пенсии должна была осуществляться вдовам пожизненно либо прекращалась в случае их нового замужества или пострижения, а дочерям - до достижения ими 20-летнего возраста. Сыновьям горного чиновника назначалась выплата пенсии до возраста 10 лет с дальнейшим направлением их на учебу в Горный корпус в Санкт-Петербург, либо выплаты продолжались до 15-летнего возраста, по достижении которого следовало поступление молодых людей на горную службу (ст. 600, 611 Положения). Согласно ст.610 Положения максимальный размер пенсии для вдов горных чиновников устанавливался в 500 рублей, а их детей - 250 рублей на каждого. Также были определены правила выплаты пенсии вдовам и несовершеннолетним детям мастеровых, рабочих людей и лиц, имевших нижние горные чины (ст. 612 - 620 Положения) [4]. Таким образом, гарантии социальных прав работников горной промышленности, закрепленные в Положении, позволили значительно поднять статус горной службы в России.
Особое место в Положении занимает горное образование. Еще в начале XVIII в. после основания Сибирских заводов В.Н. Татищев открыл Горную школу в Екатеринбурге, которая обеспечивала специалистами Екатеринбургские, Колывановские и Нерчинские заводы. Однако со строительством новых заводов ощущалась острая нехватка грамотных специалистов, умеющих не только читать и писать, но и знающих основы химии, металлургии, горного искусства, рисования и пр.
В соответствии со ст. 528 Положения к обязанностям горного начальника относилось открытие на всех заводах горных школ по типу уездных, а на главных заводах, где находился Г орный начальник, создавались главные школы по типу губернских. Для преподавания в горных школах рекомендовалось привлекать просвещенное духовенство (ст. 537 Положения). Высшей ступенью горного образования был Горный кадетский корпус в Санкт-Петербурге, получивший статус университета. Такая система начального, среднего и высшего профессионального образования позволила обеспечить горные предприятия собственными специалистами, уменьшив количество иностранных мастеров, и способствовала повышению производительности труда на них.
Большое значение имеют нормы Положения, регламентирующие статус горных городов, в которых нашла отражение идея о замене труда крепостных людей на горных заводах на труд вольнонаемных работников. Исследования показали, что в начале XVIII в. в основе организации труда на Урале лежало крепостное право. Прием вольных работников был весьма незначителен.
Однако уже тогда в России появилось несколько городов с особым статусом. В 1723 г. был построен первый горный город Екатеринбург. Позднее такой же статус получил город Барнаул «при Колывановских заводах». В этих городах были ратуши, «которые со всем подлежащим их суду и расправе купечеством и мещанством подчинены были горным начальникам и горным начальствам». Польза от единоначалия в управлении заводов выражалась не только в промышленных успехах заводов, но и в «цветущем состоянии сих городов». В связи с этим предлагалось восстановить прежний порядок управления в горных городах, но с некоторыми поправками, связанными с принятием Учреждения о губерниях [4. С. 464].
2011. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
В гл. 13 Положения были определены правила для горных городов. Было разработано внутреннее политическое устройство городов (ст. 721 - 732 Положения). Согласно ст. 731 Положения селения, в которых располагались частные заводы с работающими на них крепостными людьми, также могли просить от правительства статуса горного города при условии предоставления крепостным людям прав мастеровых и рабочих людей казенных заводов и получения полной свободы после выхода на пенсию.
Для привлечения людей в горные города Положение закрепляло право жителей на «вечное и потомственное владение места под их домами» (ст. 738 Положения). Согласно ст. 765 Положения все жители, состоящие на горной и военной службе, а также статские чиновники освобождались от «повинности постоя». Обязанности по содержанию пожарных команд и мощению улиц возлагались на заводскую полицию (ст. 766, 767 Положения). Мастеровые и рабочие люди казенных заводов освобождались от всех государственных повинностей, а на частных заводах «все подати и рекрутскую поставку деньгами» выплачивали сами заводчики (ст. 769 Положения) [4].
Таким образом, идея использования свободного труда и создания вольных горных городов, предложенная А.Ф. Дерябиным и закрепленная в Положении, была достаточно прогрессивной для крепостной России, однако, как показали исследования, не получила практической реализации. Официально статус горного города был закреплен только за Екатеринбургом.
Достаточно большая часть Положения была посвящена вопросам регламентации заводского лесного хозяйства (гл. 17 Положения). Это объясняется тем, что в исследуемый период лес являлся основным источником топлива и строительного материала для горного производства. До принятия Положения, согласно Проекту Устава о лесах, утвержденного 11 ноября 1802 г., все казенные леса, в том числе и приписанные к заводам, находились в ведении Лесного департамента. После учреждения Г орного правления функции управления заводскими лесами перешли к этому органу.
В связи с этим, согласно ст. 883 Положения, была предусмотрена передача лесов, граничащих с казенными и частными заводами, в полное ведение Г орного правления, которое должно было собрать и проверить все планы лесов. Горное правление обязывалось решать вопросы внутреннего размежевания лесов между заводами, разделения лесных массивов на лесосеки (ст. 892 Положения). Кроме этого, были установлены предварительные правила для учета и измерения всех заводских лесов, для разделения их на лесосеки или делянки так, чтобы «каждый завод имел оных количество известное и достаточное на всегдашнее действие» (ст. 895 Положения). Специальные правила устанавливали порядок вырубки лесов и ответственность за его нарушение (ст. 930 Положения). Согласно ст. 931 Положения за незаконную вырубку устанавливался штраф в размере от 10 до 30 рублей в зависимости от вида, качества и размера древесины.
Проблема частых пожаров, уничтожающих значительные лесные массивы в Пермской, Вятской и других губерниях, была весьма актуальной. На заводы налагалось дополнительное бремя по содержанию пожарных команд для тушения пожаров в течение всего лета. Лесные пожары нередко приводили к полной остановке работы заводов, так как все мастеровые и рабочие люди участвовали в их тушении. Причиненные заводам убытки были связаны не только с остановкой производства и истреблением лесных массивов, но нередко огонь уничтожал «многие тысячи сажен вырубленных уже дров и даже выжженного угля».
Исследование показало, что причинами пожаров были: использование огня при расчистке полей под пашни и покосы; чаще всего небрежность при разжигании костров проезжающих по дорогам людей и охотников, а иногда людей, занятых в летнее время на сельскохозяйственных работах.
Специальные правила ст. 936 Положения, устанавливающие порядок разжигания костров в лесу, на дороге или на покосе и предписывающие обязательно «затушить оный так, чтобы не осталось ни одной искры», к сожалению, нередко нарушались. Поэтому в Положении были закреплены строгие наказания за такое поведение. Так, за несоблюдение правил разжигания костров в лесу с нарушителя взыскивался штраф в размере 25 рублей (ст. 937 Положения), а если при этом возникал пожар, то виновный привлекался к ответственности «как преступник или злоумышленный зажигатель» и направлялся «в вечную работу на казенные заводы»[4].
Проведенные исследования позволяют заключить, что новое Горное Положение представляло собой достаточно объемный документ - межотраслевой правовой акт, содержащий нормы горного, трудового и административного права.
Впервые в горном законодательстве России появились нормы, направленные на рациональное использование природных ресурсов. Новая система разработки медных и золотых рудников предусматривала необходимую охрану месторождений.
Горное Положение призвано было решить ряд социальных проблем работников горных предприятий. Большое внимание уделялось развитию горного образования. Отсутствие специальных норм, регламентирующих вопросы пенсионного обеспечения работников горной промышленности, создавало определенные трудности. Установив четкие правила, Положение позволило восполнить существующий пробел.
В начале XIX в. крепостное право уже тормозило развитие горного дела в России. В связи с этим большое значение имеют нормы, регламентирующие статус горных городов, в которых нашла отражение идея замены труда крепостных людей на горных заводах на труд вольнонаемных работников.
Также Положение устанавливало новые правила регламентации заводского лесного хозяйства. Для решения проблемы частых пожаров, уничтожающих значительные лесные массивы, были закреплены строгие наказания за нарушение специальных правил разжигания костров.
Таким образом, Проект нового Горного Положения представлял собой достаточно «обширный» по содержанию документ. Он был основан на учреждениях, постановлениях и предписаниях Правительства, принятых ранее и действующих в исследуемый период, которые касались деятельности горных предприятий. Положение стало итогом систематизации этих актов. Кроме этого, в новом нормативном акте содержалось большое количество правил, разработанных впервые и призванных восполнить пробелы горного законодательства.
Однако проект нового Горного Положения еще не являлся совершенным документом, что следует из его названия и предварительного срока действия. Применяя нормы нового горного законоположения к заводам Уральского хребта, предполагалось выявить существующие недостатки и пробелы в документе опытным путем с последующим внесением в него необходимых корректив.
Большое значение нового Горного Положения заключалось еще и в том, что оно должно было способствовать не только промышленному развитию предприятий Уральского хребта, но и подъему горной промышленности России в целом и укреплению оборонной мощи страны.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Стругков В.Г. Курс горного права. СПб.: Типография И.Н. Скороходова, 1907.
2. Маньковский Г.И. Горнозаводской устав Татищева // Труды института истории, естествознания и техники АН СССР. М: Изд-во АН СССР, 1959.
3. Маньковский Г.И. А.Ф. Дерябин о преобразовании горной промышленности России // Там же.
4. Высочайше утвержденный доклад министра финансов и проект Горного Положения // Полн. собр. законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 29.
5. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Рос. газ. 1993. 25 дек.
Поступила в редакцию 16.10.10
E.P. Bogdanova
Problems of Mining Reforms in Russian Regulation and Methods of Their Enforcing as Suggested by A.F. Deryabin in New Mining Enactment
The article studies the problems of mining reforms in Russian regulation at the beginning of the XIX century. The author analyzes A.F. Deryabin 's suggestions which actually formed the basis of the new Mining Enactment.
Keywords: mining regulation, Mining Enactment, A. F. Deryabin, reform, Russia.
Богданова Е.П., аспирант
Ижевский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации 426052, Россия, г. Ижевск, ул. Заречное шоссе, 23 E-mail: к[email protected]
Bogdanova E.P., postgraduate student Izhevsk Institute of Law (branch)
426052, Russia, Izhevsk, Zarechnoye shosse str., 23 E-mail: к[email protected]
