CC BY
111
УДК 323
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ СТАНОВЛЕНИЯ ОТКРЫТОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ
PROBLEMS OF REALIZATION OF THE CONCEPTION OF ELECTRONIC GOVERNMENT AS A PART OF OPEN DEMOCRACY FORMATION IN RUSSIA
Рассмотрены проблемы внедрения электронного правительства в России. По мнению автора, основной проблемой является отсутствие единого системного подхода к осуществлению административной реформы и внедрению электронного правительства. Электронное правительство России не превращается в системную концепцию, отрефлексированную и сформулированную в виде доктринальных оснований на политическом и управленческом уровнях и продолжает оставаться совокупностью прикладных решений.
Отмечено, что в основе обозначенной проблемы лежит недооценка важности разработки правовой платформы электронного правительства. Кроме того, законодательство как артикуляция политической воли государства должно лежать в основе любых управленческих шагов исполнительной власти. В этом отношении недооценка значимости работы по формулировке замыслов и задач государства в реализации электронного правительства и конкретных методов осуществления государственной воли, с четким разделением функций, полномочий и ответственности каждого органа относительно промежуточных и конечных решений (причем перед государством, гражданами и бизнесом) оказалась почти роковой ошибкой при работе над концепцией электронного правительства. Правовая база электронного правительства должна осознаваться и формироваться, во-первых, раньше принятых управленческих решений, и во-вторых, представлять собой систематизированный и внутренне иерархизированный правовой подинститут. Доктрины, стратегии, планы, концепции и регламенты, принимаемые указы и постановления должны иметь единый идеологический и правовой стержень.
Сделан вывод, что на фоне постепенного решения проблемы компьютеризации повседневной жизни россиян и доступности Интернета при снижении стоимости Интернет-трафиков, роста «компьютерной лояльности» граждан и государственных служащих постепенно повышается и социальная значимость электронного правительства. Вместе с тем и государство, и граждане приходят к осознанию того потенциала общественного блага, который заложен в концепции электронного правительства и может быть воплощен в практике управления социально значимыми сферами
Ключевые слова: электронное правительство, политика, управление, административная реформа, информатизация, демократизация
In the present article the author describes the problems of electronic government implementation in Russia. The main problem, according to the author's thought, is the absence of the uniform and systemic approach in realization of the administrative reform and implementation of electronic government. The electronic government in Russia doesn't transform into the systemic concept, that is reflected and formed in a form of dogmatic foundations in political and executive branches and continues to stay as a combination of applicative solutions.
The basis of the problem is undervaluation of importance of law basic's development of electronic government. Moreover, legislation as a realization of political will should be in the basis of any governmental steps of the executive branch. In this meaning, the undervaluation of importance of deeds of formulation of intents and objectives of
A.A. Ефимов, издательский дом «Логос», г. Москва efimov. andrey. [email protected]
A. Efimov, publishing house «Logos», Moscow
the government in relation to the electronic government and competitive methods of the governmental will realization with strict division of the functions, powers and responsibility of each governmental authority in response to the interim and final decisions (wherein behind the government, citizens and businesses), were a fatal mistake in the process of formation of the conception of electronic government. The legislation base of electronic government has to be realized and formed, firstly, before the applied administrative decisions, and, secondary, has to be represented as a systemic and internal-hierarchization legal pre-institute. Doctrines, strategies, plans, conceptions and procedures, applied directives and resolutions have to have uniform ideological and legal basis.
On the ground of gradual solution of computerization problem of ordinary life of the Russian people and availability of the Internet with reducing the price of the Internet traffics, growing the computer loyalty of the citizens and governmental agents, the social importance of the electronic government is also gradually increasing. However, either the government or citizens realize the potential of the public good, which is intended in the concept of electronic government, and may be realized in practice of governing of social importance spheres
Key words: e-government, policy, management, administrative reform, informatization, democratization
В настоящее время позиции России в мировом производстве и использовании высокотехнологичной продукции таковы, что при сохранении темпов развития отрасли, относительно незначительных объемов бюджетных ассигнований в науку и технологии говорить о реализуемости концепции электронного правительства пока преждевременно. В последние годы информационные технологии в нашей стране развивались относительно высокими темпами. Вместе с тем в странах-лидерах в сфере развития информационных технологий наблюдаются еще более высокие темпы роста [10], что приводит не к уменьшению, а к росту реального отрыва России от этих стран. Одной из важнейших экономических причин сохраняющегося отставания России являются низкие темпы роста социально-экономического положения регионов, из бюджета которых, согласно программе развития электронного правительства, на информатизацию должно тратиться до 50 млрд р. ежегодно [4].
Кроме того, аналитики указывают на отсутствие у значительного числа населения доступа в Интернет и у части населения — базовых навыков использования в быту инфокоммуникативных технологий. Численность интернет-аудитории — один из основных показателей уровня востребованности интернет-сервисов и уровня развития открытого электронного общества в целом. России до сих пор не удалось войти
в группу стран-лидеров по количественным показателям использования Интернет (основными лидерами остаются США, Китай, Япония и Германия) [9]. Социологические опросы также показывают, что в России около половины активных пользователей сети Интернет проживает в крупных городах, таких как Москва и Санкт-Петербург.
Помимо «регионального» неравенства существует и территориальная зависимость: большая часть пользователей Интернет в России «выходит» в сеть через домашние компьютеры или с рабочих мест. Вместе с тем сохраняется устойчивый неудовлетворенный спрос населения на получение возможности выхода в Интернет в местах общего пользовании [3]. Остается стабильным и демографическое неравенство: люди пенсионного возраста составляют незначительную долю пользователей Интернет в целом и он-лайн сервисов электронного правительства в частности [2].
Следует отметить, что задачи снабжения всего населения России и всей территории государства точками и возможностями доступа к Интернет несопоставимо более сложны, чем те же задачи в отношении населения и территории Великобритании и Японии в силу несопоставимости масштабов территорий и численности населения, соответственно, и самих задач. Обращает на себя внимание то обстоятельство, которое открывается при осмыслении опыта этих стран: все усилия государства по раз-
витию сервисов электронного правительства и популяризации элементов электронной демократии не принесут желаемого эффекта, если не решить задачу доступности интернет-сервисов для всего населения России, с одной стороны, и стимулирования готовности и желания граждан использовать предлагаемые он-лайн сервисы — с другой [8]. С нашей точки зрения, следует обратить внимание на следующий факт: все правительства, успешно решившие задачи первых этапов реализации программ электронных правительств в своих странах, на старте исходили из императивной необходимости внедрения Интернет в жизнь каждого представителя гражданского общества, вне зависимости от пола, возраста, вероисповедания, уровня образования, дохода и места жительства.
Помимо проблем необеспеченности граждан доступом к сети Интернет, далеких от разрешения, есть и другие, препятствующие становлению электронной демократии в России. Рассмотрим административно-управленческий уровень реализации концепции. В начале 2000-х гг. в России почти одновременно с первым этапом внедрения электронного правительства стартовала административная реформа. Соответственно, в стране параллельно осуществлялись две программы, концептуально не связанные и не сведенные в единую систему ни в пространстве политического сознания элиты и общества, ни в доктринальных документах. При этом, по сути, они имели одну качественную цель — модернизацию государственного управления в России [6]. Как отмечает В.Г. Вишняков, «в результате административная реформа и Программа «Электронная Россия» зашли в тупик и прекратили свое существование; огромные средства, а главное, время потрачены зря. В частности, научно-исследовательские институты и другие организации, занятые разработкой и внедрением нормативно-правовых актов в процесс реализации Программы и электронного Правительства, смогли бы передать органам государственной власти и управления разработку концепции и проекты федеральных законов
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ''Об информации, информатизации и защите информации', ''Об электронном документообороте', ''О праве на информацию'», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ''Об электронной цифровой подписи' и др.» [2]. При всей категоричности суждений цитируемого автора, объективная оценка результатов реформ вынуждает отчасти признать их справедливость.
При реализации целостного подхода к двум реформам, точнее, при интеграции двух реформ в одну (по примеру модели Великобритании, например) это создавало бы возможность разработки единого законодательства для осуществления реформ, единой административной и технологической базы модернизации, единых стандартов качества в сфере управления и госуслуг, а также позволило бы сэкономить ресурсы за счет согласования их применения. В частности, работы по созданию информационных систем, баз данных, информационных порталов, в том числе разработка концептуального, экономического, правового обоснования этих порталов и систем, стали бы значительно менее ресурсозатратными. Тем более, можно предположить, что разработка, внедрение, поддержка и усовершенствование технологических платформ стали бы значительно дешевле.
Для систематизации двух реформ в одну изначально существовало методологическое концептуально значимое основание. Несмотря на политическую недоосмыслен-ность электронного правительства, в управленческой плоскости оно рассматривается в России максимально широко: как «система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества» [1]. Соответственно, электронное правитель -ство фактически совпадает в этой трактовке по своему объему и содержанию со всем
объемом и содержанием понятия «государственное управление». Своевременное осознание этого обстоятельства позволило бы государственным органам решать весь спектр задач двух программ в одном управленческом континууме.
Интеграция двух программ позволила бы сформулировать максимально масштабные цели, с одной стороны, а с другой — конкретизировать те задачи, которые решаются по каждому из направлений движения к цели. Например, в технологическом аспекте и электронная техника, и программное обеспечение к ней могли бы изначально создаваться с учетом тех управленческих задач, к решению которых они предназначены. Как отмечает Г. Вишняков, «планы внедрения вычислительной техники должны быть органически связаны с планами совершенствования управления, что позволяет своевременно адаптировать вычислительные комплексы к новым организационным формам построения аппарата управления» [1].
Идеология системного подхода относительно полно воплотилась только в государственной программе «Информационное общество» на 2011—2020 гг. Благодаря этому, проекты в рамках программы систематизированы и разделены на две группы: «внутренние проекты», нацеленные на формирование оптимального межведомственного интернет-взаимодействия, и «внешние», которые должны развивать ГГ-взаимодействие государства и муниципалитетов с гражданами и бизнесом. Программа была возложена на Минкомсвязи, Минэкономразвития, ФСБ и Минобрнауки, внешнего — другие федеральные министерства и ведомства. Вместе с тем уже через несколько месяцев работы по новой схеме обнаружилось, что функции ведомств дублируются даже внутри каждого из направлений, имеет место двойной функционал и двойное финансирование, и ведется работа по разработке программ, дублирующих друг друга [1].
В 2008—2010 гг. проявила себя еще одна проблема: разработанные на уровне департаментов технологические и организационные решения с неохотой прини-
мались «сверху», на уровне министерств, то есть после реализации управленческих решений о разработке программ руководители федеральных министерств с нежеланием брали на себя ответственность за итоги работы подчиненных [1]. Как пишет В.Г. Вишняков, «важно было повысить интерес самих центральных органов к внедрению информационных технологий» структуры, которые разрабатывали технические решения без учета внутренней специфики деятельности органов, вынуждены были «предлагать, а порой и навязывать свои проекты органам управления» [1].
Иными словами, каждый орган, отрасль, сфера управления продолжает подвергаться реформированию в соответствии с принятыми несколько лет назад и изменяющимися «дорожными картами», в то время как разработчики программ и технологий продолжают работать над техническими решениями устаревших технических заданий. Подчас к моменту внедрения технологической платформы функции органа, для которого она разработана, успевают кардинально измениться или произойти перестройки в его внутренней структуре, в результате внедряемое техническое решение устаревает и оказывается неэффективным раньше внедрения. «Это приводит к тому, что создаются десятки исполнителей, различные базы данных, отсутствуют единые планы и стандарты. Разработчики не знают состояния дел в органах управления, им не разъясняют, что происходит в проекте, нет ли отставаний по срокам, перерасходам государственного бюджета» [1].
Еще одной проблемой реализации концепции электронного правительства стало отставание развития нормативно-правовой базы и внутренних регламентов от изменений в технологической базе электронного правительства. Так, во внешнем направлении проектов разработаны и внедрены такие сервисы, как регистрация транспортных средств, выдача справок и разрешений, и в этом направлении органы государственной власти выступают как заказчики и пользователи новых сервисов. Их удобство оценено и гражданами, однако регла-
менты работы по введенным в эксплуатацию сервисам во многих ведомствах пока не разработаны.
В этом пункте наших рассуждений, фиксирующих существующие проблемы внедрения электронного правительства, мы отмечаем наличие следующего противоречия, которое могло бы показаться феноменальным, если бы не был так прозрачен его генезис. Электронное правительство, в управленческом ключе, облегчая гражданам взаимодействие с государством и обеспечивая более комфортную реализацию их прав на получение государственных услуг, одновременно и даже в большей степени обеспечивает и эффективность самого государственного правления: управленческие функции систематизируются и оптимизируются, экономятся бюджетные средства и административные ресурсы, затрачиваемые на осуществление каждого отдельного акта взаимодействия с гражданином. В итоге, должен возникнуть суммарный эффект прозрачности в управлении, экономии и контроля со стороны вышестоящих органов и граждан. Однако российский феномен состоит в том, что, в силу отсутствия системного подхода на всех уровнях реализации программы, суммарный управленческий эффект не фиксируется. Если для той части граждан, которая оценила удобство внедренных сервисов, пользование государственными услугами и облегчено, то для государственных органов и госслужащих внедрение сервисов электронного правительства стало причиной максимизации проблем и дисфункций. Противоречивость и бессистемность решений, принимаемых при формировании технических заданий, привели к осложнению ежедневной, рутинной работы ведомств и государственных органов.
Недооценена и утрачена в менее значимых решениях и другая важнейшая цель — демократизация, формирование открытого общества, обеспечение прозрачности и доступности органов государственной власти, в конечном итоге — ориентация на граждан и бизнес в поиске тех решений и технологий, развитии тех сервисов, кото-
рые наиболее востребованы гражданами и в максимальной степени соответствуют интересам, потребностям и запросам гражданского общества в настоящее время и в перспективе.
На наш взгляд, в основе перечисленных проблем лежит недооценка важности разработки правовой платформы электронного правительства. Кроме того, законодательство как артикуляция политической воли государства должно лежать в основе любых управленческих шагов исполнительной власти. В этом смысле недооценка значимости работы по формулировке замыслов и задач государства в реализации электронного правительства и конкретных методов осуществления государственной воли, с четким разделением функций, полномочий и ответственности каждого органа относительно промежуточных и конечных решений (причем перед государством, гражданами и бизнесом) оказалась почти роковой ошибкой при работе над концепцией электронного правительства. Правовая база электронного правительства должна осознаваться и формироваться, во-первых, раньше принятия управленческих, тем более, конкретизации их в технических решениях, и во-вторых, представлять собой систематизированный и внутренне ие-рархизированный правовой подинститут. Доктрины, стратегии, планы, концепции и регламенты, принимаемые указы и постановления должны иметь единый идеологический и правовой стержень.
Более того, правовое регулирование электронного правительства не предшествует, а отстает от управленческих и даже технических решений. Уже после того, как разработаны и введены в эксплуатацию электронные базы данных, начинается разработка регламентов работы в безбумажных форматах делопроизводства. При таком подходе эффективность первых этапов работы в новых базах и с новыми программами незначительна и, кроме того, в процессе эксплуатации открывается несоответствие технической стороны программных решений функциям и текущим задачам органа, для которого они разрабатывались.
Таким образом, замыкается своего рода порочный круг несоответствия правовых — управленческих — технических — технологических решений. «Так, от технической базы отстают перевод государственных органов на безбумажное делопроизводство; установление для всех государственных органов показателей эффективности работы и регулярный их контроль, который проводится как парламентом, так и гражданами; введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих; перечисление им зарплаты, расчетов за командировки; перенесение в сеть большинства стандартных операций между государством и гражданами» [1].
Таким образом, электронное правительство не только не превращается в системную концепцию, отрефлексированную и сформулированную в виде доктриналь-ных оснований на политическом уровне и внутренне согласованную на уровне управленческом, но и продолжает оставаться совокупностью прикладных решений. Соответственно, мы пока не можем зафиксировать в качестве результата функционирования электронного правительства системы электронного взаимодействия государства, граждан и бизнеса, в процессе которого осуществляется электронный документооборот.
Основная нагрузка по правовому урегулированию реализации концепции электронного правительства возложена на Министерство связи и массовых коммуникаций. Однако в деятельности этого ведомства по артикуляции правовых норм прослеживается определенная тенденция: та часть нормативных актов, которая особенно необходима для правового регулирования административного уровня электронного правительства, остается противоречивой, в то время как избыточно регулируются проблемы оборота информации, информационного содержания и информационной безопасности электронного правительства. Следует согласиться, что «в итоге получается параллельное развитие информационных проблем и административных, с явным перекосом в сторону ин-
формационных технологий и искажения сути управления» [1].
На настоящем этапе развития концепции особая роль должна отводиться экс-пертно-аналитической работе: эксперты могут отслеживать и выбирать наиболее эффективные из предлагаемых решений, поскольку большинство чиновников, принимающих решения о внедрении или совершенствовании ГТ-сервисов, не имеет опыта работы в успешных ГГ-проектах.
Выделенные проблемы не отменяют того, что работа по объединению различных ведомственных сайтов и информационных порталов в единую систему активно продвигается. Основным результатом являются растущая эффективность и востребованность портала «Госуслуги» и его региональных вариантов. Постепенно растет как популярность портала, количество постоянных пользователей, так и количество и качество предоставляемых посредством портала услуг (их более 600 и это количество растет). Можно говорить и о качественном изменении электронного правительства. Первая (информационная) стадия может считаться пройденной, и система уже функционирует не однонаправленно, а интерактивно, причем граждане и государство фиксируют и социальный, и экономический эффект от ее работы [5]. Огромный прогресс наблюдается и в области разработки и внедрения типовых решений (к 2010 г. в 50 субъектах РФ реализованы типовые решения в области региональных порталов госуслуг, в 82 субъектах — типовые решения в области реестров государственных услуг) [1]. Более чем в 30 субъектах РФ открыты и успешно функционируют многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, и в основу их работы также положены эффективные типовые решения.
Несмотря на перечисленные проблемы, в настоящее время существуют условия для их разрешения. Так, успешно реализуется распоряжение В.В. Путина № 176-р «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный докумен-
тооборот при организации внутренней деятельности»: качество и прозрачность работы министерств и ведомств заметно возросли, растет и внутренний положительный эффект: работники органов государственной власти постепенно приходят к пониманию важности и полезности применения информационно-коммуникационных технологий.
На фоне постепенного решения проблемы компьютеризации повседневной жизни россиян и доступности Интернета при снижении стоимости интернет-трафиков, роста «компьютерной лояльности» граждан
Список литературы_
и государственных служащих, постепенно повышается и социальная значимость электронного правительства. Использование новых технологий в сферах образования, здравоохранения, науки, социальной защиты пока незначительно. Вместе с тем и государство, и граждане приходят к осознанию того потенциала общественного блага, который заложен в концепции электронного правительства и может быть воплощен в практике управления социально значимыми сферами.
1. Вишняков В.Г. Правовые проблемы развития электронного правительства в Российской Федерации // Образование и право. 2012. № 4. С. 7—24.
2. Дьякова Е.Г. Электронное правительство и граждане: результаты комплексного социологического исследования в Уральском федеральном округе. Екатеринбург: Изд-во Уральского ун-та, 2011. 182 с.
3. Результаты социологического опроса, проведенного в целях изучения общественного мнения о ФЦП «Электронная Россия» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.e-rus.ru/site.shtml?id=96&n_ id=8640 (дата обращения: 16.12.2015).
4. Рудницкий Г. Подписана и опубликована программа «Информационное общество» на2011—2020годы [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gosbook.ru/node/26967 (дата обращения: 16.12.2015).
5. Экспертный центр электронного государства. Общественное мнение о развитии механизмов электронного правительства и электронной демократии [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://egov. astrobl.ru/ sites/egov.astrobLru/files/survey_egov_edemocracy.pdf (дата обращения: 16.12.2015).
6. Электронное правительство России: возможности и преимущества / Д.А. Гурнина, В.Г. Журавлев, Г.В. Журавлев [и др.]. М.: ИПКгосслужбы, 2011. 271 с.
7. Электронное правительство. Опыт США. М.: Эко-Трендз, 2013. 205 с.
8. Юртаев А.Н. Электронное правительство: концептуальные подходы к построению. Казань: Казанский гос. ун-т, 2011. 183 с.
9. Internet User Forecast by Country (Updated December 2004) An Estimate and Forecast of Internet Users in 57 Countrues and 6 Regions of the World [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.etfore-casts.com/products/ES_intusersv2.htm (дата обращения: 16.12.2015).
List of literature_
1. Vishnyakov V.G. Obrazovanie ipravo (Education and law), 2012, no. 4, pp. 7—24.
2. Dyakova E.G. Elektronnoe pravitelstvo i grazhdane: rezultaty kompleksnogo sotsiologicheskogo issledovaniya v Uralskom federalnom okruge [E-government and citizens: results of a comprehensive sociological research in the Urals Federal District ]. Yekaterinburg: Publishing House of the Ural University Press, 2011. 182 p.
3. Rezultaty sotsiologicheskogo oprosa, provedennogo v tselyah izucheniya obshhestvennogo mneniya o FTsP «Elektronnaya Rossiya» (The results of a poll conducted for the purpose of studying public opinion about the federal program «Electronic Russia») Available at: http://www.e-rus.ru/site.shtml?id=96&n_id=8640 (accessed 16.12.2015).
4. Rudnitsky G. Podpisana i opublikovana programma «Informatsionnoe obshhestvo» na 2011—2020 gody (The program «Information Society» for 2011—2020 was signed and published) Available at: http://www. gosbook.ru/node/26967 (accessed 16.12.2015).
5. Ekspertny tsentr elektronnogo gosudarstva. Obshhestvennoe mnenie o razvitii mehanizmov elektronnogo pravitelstva i elektronnoy demokratii (Expert center of electronic states. Public opinion about the development of electronic government and electronic democracy) Available at: http://egov.astrobl.ru/sites/egov.astrobl.ru/ files/survey_egov_edemocracy.pdf (accessed 16.12.2015).
6. Elektronnoe pravitelstvo Rossii: vozmozhnosti i preimushhestva [E-government of Russia: opportunities and benefits]; D.A. Gumma, V.G. Zhuravlev, G.V. Zhuravlev [et al.]. Moscow: IPKgossluzhby, 2011. 271 p.
7. Elektronnoe pravitelstvo. OpytSShA [E-government. The US experience]. Moscow: Eco-Trendz, 2013. 205 p.
8. Yurtaev A.N. Elektronnoe pravitelstvo: kontseptualnye podhody k postroeniyu [E-government: approaches to the construction]. Kazan: Kazan State. University Press, 2011. 183 p.
9. Internet User Forecast by Country (Updated December 2004) An Estimate and Forecast of Internet Users in 57 Countries and 6Regions of the World (Internet User Forecast by Country (Updated December 2004) An Estimate and Forecast of Internet Users in 57 Countries and 6 Regions of the World) Available at: http:// www.etforecasts .com / products/ES_intusersv2. htm (accessed 16.12.2015).
Коротко об авторе _ Briefly about the author
Ефимов Андрей Александрович, аспирант, директор по распространению, издательский дом «Логос» (ООО «ИДЛ»), Москва, Россия. Область научных интересов: политико-территориальная организация общества, геополитика, национальные интересы, государственная политика и управление [email protected]
Andrey Efimov, postgraduate student, sales director, publishing house «Logos», Moscow, Russia. Sphere of scientific interests: political and territorial organization of society, geopolicy, national interests, government policy and administration
Образец цитирования _
Ефимов A.A. Проблемы реализации концепции электронного правительства в контексте становления открытой демократии в России // Вестн. Забайкал. гос. ун-та. 2016. Т. 22. № 4. С. 76—83.
