CC BY
88
Проблемы развития внутреннего аудита эффективности
государственных расходов
Зав. кафедрой «Экономический анализ и аудит» ФГОУ ВПО КБГСХА им. В.М. Кокова д.э.н.. профессор, член-корреспондент РАЕН, заслуженный деятель науки КБР Б.А. Шогенов
e-mail: [email protected]
Начальник отдела доходов Управления федерального казначейства по Республике Дагестан Ш.Э. Амирханов e-mail: [email protected]
The manager. Chair «the Economic analysis and audit» FGOU VPO the Kabardino-Balkarian state agricultural academy of V.M.Kokova the doctor of economics,the professor, the corresponding member of the Russian
Academy of Natural Sciences, the honored worker of science KBR B.A.Shogenov
e-mail: [email protected]
The chief of department of incomes of Management
Federal exchequer On Republic Dagestan
S.E.Amirhanov e-mail: [email protected]
Аннотация: в статье рассматривается целесообразность развития внутреннего контроля по аналогии их функционирования в коммерческом секторе при проведении «Аудита эффективности» для повышения эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями, также рассматривается «Аудит эффективности» от финансового контроля и оценки эффективности деятельности министерств, ведомств и различных организаций по использованию ими государственных ресурсов.
The summary: in article the expediency of development of internal control by analogy of their functioning in commercial sector is considered at carrying out of "efficiency Audit» for increase of efficiency of use of public funds by the checked organizations, «efficiency Audit» from financial control and an estimation of efficiency of activity of the ministries, departments and the various organizations on use of the state resources by them also is considered.
Ключевые слова: аудит, бюджет, инвестиция, коммерция,
мониторинг, реализация, технология, управление, финансирование, эффективность.
Keywords: audit, the budget, the investment, commerce, monitoring, realization, technology, management, financing, efficiency
В условиях рыночной экономики эффективность проектов и программ по общественно значимым нововведениям, особенно разрабатываемых и реализуемых на бюджетные средства, на средства налогоплательщика, становится важнейшим объектом внимания государственного и общественного контроля. В связи с этим необходима объективная оценка социально-экономической эффективности государственных расходов.
Нормативно-правовые акты, регламентирующие государственный финансовый контроль, должны создавать правовую основу для решения такой важной задачи как проверка законности и правильности распределения финансовых средств, а также контроля за эффективным расходованием государственных ресурсов.
Существующая же в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
По существу, органы государственной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество этих учреждений весьма велико - на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 года насчитывалось 25287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года - 302660 учреждений (1).
При ныне действующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности расходов, что вызвано, в первую очередь, сметным финансированием от фактически сложившегося их уровня. Высока степень закрытости управления
большинства бюджетных учреждений - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг.
При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже осуществляют предпринимательскую деятельность и получают достаточно высокие доходы. Так, в 2008 году из 9 997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3 786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов (2). Эти учреждения в основном относятся к таким сферам как образование, здравоохранение, наука и культура.
Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон №83-ФЗ) призван сформировать основу законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети через внесение изменений во многие законодательные акты, включая Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, а также соответствующие отраслевые нормативно-правовые акты.
В соответствии с изменениями, вносимыми в Гражданский кодекс РФ, государственное или муниципальное учреждение может создаваться в одной из трех форм: бюджетной, автономной и казенной.
Выбор соответствующего правового статуса осуществляется с учётом возможности функционирования учреждения на основе рыночных принципов.
По новым условиям существующие государственные учреждения будут отнесены к бюджетным или казенным на основании решений органов государственных власти и органов местного самоуправления. Ключевой новацией Закона №83-ФЗ является переход от сметного финансирования от фактически сложившихся расходов бюджетных учреждений к финансовому обеспечению выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ) в виде бюджетных субсидий.
Поскольку Закон №83-ФЗ не раскрывает и не регламентирует порядок формирования задания, нормативы его расчёта и объёмы его финансового обеспечения то в перспективе предполагается создание соответствующей нормативной базы.
В новых условиях изменятся и основные задачи органов государственного финансового контроля. В настоящее время контрольные органы обеспечивают постоянный контроль за целевым характером и эффективностью использования бюджетных средств.
В то же время уровень государственного финансового контроля не позволяет в полной мере выполнять поставленные перед ним задачи. Сложность задач, стоящих перед органами государственного финансового контроля, усугубляется в отдельных регионах проявлениями терроризма, экстремизма, клановых конфликтов, социального и этнополитического напряжения, а также финансово-экономическим кризисом, который не только отразился на российской экономике, внес дополнительное напряжение в общественные отношения, но и создал новые предпосылки и условия для финансовых нарушений.
Анализ содержания материалов и результатов контрольно-ревизионных проверок свидетельствует о том, что неэффективное использование государственных средств и коррупция зачастую тесно связаны между собой. Учитывая, что неэффективные расходы в соответствии с законодательством не подлежат восстановлению в бюджет, их предупреждение и профилактика могут дать существенный экономический эффект.
В этом отношении целесообразно законодательно установить персональную ответственность за неэффективное использование бюджетных средств. Несмотря на то, что в перспективе это может положительно отразиться на эффективности государственного финансового контроля, в нынешних условиях это представляется маловероятным в силу именно тех причин, которые усложняют его осуществление.
Кроме того, на наш взгляд, даже при условии персонализации ответственности за использованием бюджетных средств останется простор для маневра в обосновании их эффективности перед внешними контролирующими органами.
Несмотря на то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации (3), определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением, существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.
Более того, принимая во внимание направление бюджетной реформы в сторону персонализации за расходованием бюджетных средств, на практике складывается ситуация, что получатели государственных средств в первую очередь озабочены за их целевым использованием, т.е. имеет место смещение внимания бюджетополучателей и органов внешнего контроля в сторону целевого использования средств при отсутствии возможности оценки эффективности расходования средств.
В целях устранения такого перекоса многими учеными, специалистами предлагается внедрение аудита эффективности, который определяется как процесс, связанный с оценкой результативности и экономичности использования бюджетных ресурсов, с определением уровня достижения целей за счет государственных средств при реализации мер бюджетной политики, государственных проектов и программ.
В области финансового контроля целевых программ, отдельных направлений расходования бюджетных средств его применение в классическом, традиционном понимании прописано в статье 4 «Лимской декларации руководящих принципов контроля», принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, где отмечается, что данный вид аудита «направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. И такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы» (3).
Использование аудита эффективности незаменимо при осуществлении контроля за реализацией многих важнейших государственных задач, в том числе и в сфере инвестиционной деятельности, учитывая, что крупнейшие государственные инвестиционные проекты и федеральные целевые программы, как правило, реализуются на принципах софинансирования из региональных бюджетов.
Яркий пример такого сотрудничества — мониторинг хода реализации приоритетных национальных проектов. Этот мониторинг, начиная с 2006 года, Счетная палата вместе с Контрольным управлением Президента проводит при активном участии региональных контрольно-счетных органов и соответствующих структур Контрольного управления Президента России.
Но, тем не менее, аудит эффективности - это вид государственного финансового контроля, внешний по своей сути и представляющий собой проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.
И контрольно-ревизионная практика показывает, низкую эффективность таких проверок в силу невозможности законодательного установления
понятия эффективности расходов и вместе с тем различного понимания его
6
руководителем бюджетного учреждения и внешними органами государственного финансового контроля.
В этих условиях представляется целесообразным развитие внутреннего аудита по аналогии их функционирования в коммерческом секторе.
В обоснование этого подхода можно отметить следующее. В современных условиях экономическое поведение и содержание хозяйственных процессов коммерческого и бюджетного (некоммерческого) секторов можно считать вполне идентичным. В обеих секторах происходят аналогичные бизнес-процессы (закупки, снабжение, производство, оказание услуг, продажи, привлечение финансирования, маркетинг и т.д.). В последнее время бюджетные организации активно ведут внебюджетную (предпринимательскую) деятельность и нацелены на поиск внебюджетных источников финансирования.
Существенным отличием является механизм управления, от которого напрямую зависит осуществление контроля. В коммерческом секторе существует совет директоров или другой коллегиальный орган, который чутко следит за действиями исполнительного руководства (дирекции) на поприще «максимизации благосостояния акционеров».
В свою очередь, в бюджетной организации, по сути и содержанию экономических процессов мало отличающейся от коммерческой, на практике нет подобного органа. Отсюда и возникают невозможность определить, что эффективно, а что нет, что целесообразно и экономно, а что нет. Поэтому попытки определить эффективность с внешних позиций обречены на неудачу.
При этом второй слабой позицией практикуемого понимания аудита
эффективности является невозможность реализации принципа
персонализации ответственности за неэффективным расходованием
бюджетных средств при отсутствии правовой базы. В соответствии со
стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового
контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о
7
неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства.
Кроме того, при проведении аудита эффективности следует руководствоваться тем, что в процессе проверки не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств. Во-первых, практически невозможно найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия сфер их деятельности. Во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями. И, наконец, в-третьих, аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было сделать выводы и предложить конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями.
Аудит эффективности отличается от финансового контроля тем, что главной целью здесь является не выявление нарушений финансового законодательства, а оценка эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций по использованию ими государственных ресурсов.
Современная система государственного финансового контроля
вовлекает в действие множество контролирующих органов. Проводится
много ревизий, различных проверок. Выявляется огромное количество
нарушений, повторяющихся из года в год. В результате деятельности
контролирующих органов эти нарушения почему-то не сокращаются, а,
наоборот, растут. И в этом году, если судить по цифрам, проделана большая
работа. Так, за I полугодие 2010 года органами государственного
финансового контроля проведено 186 плановых проверок в Республике
Дагестан. Еще 37 проверок и ревизий проведено дополнительно. Больше
всего Счетной палатой РД, Минфином РД и ТУ Росфиннадзора в РД. В
целом по результатам проверок выявлено финансовых нарушений на общую
8
сумму около 2,7 млрд. рублей. Выявлено нецелевое использование бюджетных средств и другие нарушения. Передано 50 материалов в правоохранительные органы на общую сумму 576,4 млн. рублей. Однако, по переданным материалам правоохранительными органами, по состоянию на 22 июля 2010 г. возбуждено только 4 уголовных дела при этом в судебные органы не направлен ни один материал. Таким образом, получается, что проверки проводятся ради проверок (4).
Анализ работы контролирующих органов на территории Республики Дагестан свидетельствует о наличии разных подходов к осуществлению проверок и ревизий и отсутствии должного взаимодействия между собой и правоохранительными органами. Результатом этого является продолжение дублирования в работе контролирующих и надзорных органов.
Одни и те же объекты различными органами проверяются в течение года по несколько раз, а в отдельных случаях - по одному и тому же вопросу. Так, в Минздраве РД в 2009 году проведены проверки 8 контрольно-надзорными органами 12 раз, в том числе: Счетной палатой РД - 3 раза, МВД по РД - 3 раза, и по одному разу ТУ Росфиннадзора в РД, Прокуратурой РД, Минэкономики РД, Минфином РД, РФОМС «Дагестан» и Управлением Росздравнадзора по РД.
Минсельхоз РД проверен 5 органами государственного финансового контроля 10 раз, Минобрнауки РД - 7 раз, в том числе Счетной палатой РД и ТУ Росфиннадзора в РД. Муниципальное образование «город Дербент» в
2009 г. было проверено 10 контрольно-надзорными органами 19 раз.
При этом по итогам проверок органами государственного финансового контроля существенных нарушений в использовании бюджетных средств не выявлено. Аналогичная ситуация и в других органах исполнительной власти и муниципальных образованиях.
В этих условиях задачи по укреплению государственного финансового контроля должны включать в себя развитие внутриведомственного и
внутрихозяйственного контроля. При этом изменение системы
9
общественных отношений, гражданско-правовой среды, проведение административной и бюджетной реформ все более усложняющиеся экономические процессы и финансовые технологии предопределяют необходимость адекватной трансформации системы внутреннего контроля. На наш взгляд, именно понимания этого не достает архитекторам современной системы финансового контроля России. Реформированная система бюджетного учета, разрабатываемые новые правила, нормы постановки, а также контроль за достоверностью и надежностью информации должны создать элементы инфраструктуры, обеспечивающие эффективное использование государственных средств.
Список литературы
1. Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Консультант Плюс. — Режим доступа: www.consultant.ru.
3. Лимская декларация руководящих принципов контроля [Текст] //
Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая
концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». — М.: Финансовый контроль, 2002. — С. 56-62.
4. Проверки ради проверок-------это пустая трата времени и средств //
Дагестанская правда №347, 2010 г.
5. Саакян Т.В. Бюджетное учреждение и повышение качества государственных (муниципальных) услуг // Советник бухгалтера бюджетной сферы, №6, 2010 г. С. 14-20.
6. Шедина О.В. Финансовый аспект реорганизации бюджетных учреждений // Советник бухгалтера бюджетной сферы, №3, 2010 г. С. 13-28.
The list of references
1. The federal law from May, 8th, 2010 № 83-FZ «About modification of separate certificates of the Russian Federation in connection with perfection of a legal status of the state (municipal) establishments».
2. The budgetary code of the Russian Federation from 7/31/1998 № 145-FZ//the Adviser Plus. — an access mode: www.consultant.ru.
3. The Limsky declaration of supervising principles of control [Text]//the Concept of the state financial control in the Russian Federation: materials of scientifically-practical conference «the Uniform concept of the state financial control in the Russian Federation». — M: financial control, 2002. — With. 56-62.
4. Checks for the sake of checks - - it waste of time and means//the Dagestan truth №347, 2010
5. Saakian T.V.budgetary establishment and improvement of quality of the state (municipal) services//the Adviser of the bookkeeper of budgetary sphere, №6, 2010 With. 14-20.
6. Shedina O.V. the Island of Century Financial aspect of reorganization of budgetary establishments//the Adviser of the bookkeeper of budgetary sphere, №3,
2010 With. 13-28.
