CC BY
17
БЕКЕТОВ Н.В.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РАЗВИТИЯ ЛЕСОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
В статье рассматривается несколько основных, системных проблем, препятствующих полноценному развитию отрасли: неэффективность механизма доступа к лесным ресурсам, низкая доходность бизнеса из-за неэффективной структуры производства и экспорта, отсутствие специализированной машиностроительной базы, неэффективная защита прав собственников. В связи с этим представлена попытка разработки концептуальных основ государственной стратегия развития лесного комплекса России. Актуализируются основные аспекты государственных программ развития лесопромышленного комплекса российской экономики. Выявлены основные экономические механизмы функционирования лесного хозяйства с учетом согласования долгосрочных интересов государства и частного бизнеса. Рассмотрена экспортная и импортная политика, направленная на стимулирования глубокой переработки древесины внутри страны и возможности введения запретительных пошлин на импорт готовой продукции глубокой переработки.
BEKETOV N. V.
THE BASIC DIRECTIONS OF THE STATE POLICY OF DEVELOPMENT OF THE TIMBER INDUSTRY COMPLEX
In article the basic, system problems interfering high-grade development of branch are considered some: an inefficiency of the mechanism of access to wood resources, low profitableness of business because of inefficient structure of manufacture and export, absence of specialised mashino-building base, inefficient protection of the rights of proprietors. In this connection attempt of working out of conceptual bases state strategy of development of a wood complex of Russia is presented. The basic aspects of government programs of development of a timber industry complex of the Russian economy are staticized. The basic economic mechanisms offunctioning of a forestry taking into account the coordination of long-term interests of the state and private business are revealed. The export and import policy directed on stimulations of deep processing of wood in the country and possibility introduction of prohibitive duties for import of finished goods of deep processing is considered.
Ключевые слова: лесопромышленный комплекс, лесохимия, таможенная пошлина, экспортная пошлина, вертикально интегрированная структура.
Keywords: a timber industry complex, лесохимия, the customs duties, the export duty, vertically integrated structure.
Основной задачей государственной политики в лесопромышленном комплексе должно стать решение серьезных проблем, препятствующих развитию отрасли. В лесопромышленном комплексе (ЛПК) можно выделить несколько основных системных проблем, препятствующих полноценному развитию отрасли и эффективному привлечению инвестиций, жизненно необходимых лесному комплексу. В понимании этих проблем сходится большинство сторон, заинтересованных в реформировании и развитии ЛПК.
Неэффективность механизма доступа к лесным ресурсам.
В настоящее время решение о предоставлении во временное пользование лесных ресурсов, как правило, принимается на уровне региональных властей, причем срок аренды в большинстве случаев ограничивается 3-5 годами (по закону аренда ограничивается 49 годами). Это приемлемо для сравнительно мелких лесозаготовителей, однако вряд ли эффективно с точки зрения крупных компаний, заинтересованных в долгосрочном стабильном бизнесе и готовых вкладывать средства в лесовосстановление, требующее многих де -сятков лет. Поэтому нужно стимулировать расширение сроков предоставления аренды лесов. Более того, по мнению Председателя комитета природных ресурсов,если в течение 49лет - почти полного цикла лесовосстановления -арендатор использовал лесные ресурсы законно и эффективно, он должен получить право на переход леса в его собственность. К тому же, в силу длительности цикла лесовосстановления, лесу крайне противопоказана частая смена собственников. Другим аспектом этой проблемы является существующая практика выдачи лицензий на право пользования лесными ресурсами региональными властями, порождающая злоупотребления и снижающая конечную эффективность их использования. Решением этого вопроса может стать перенос лесных конкурсов на федеральный уровень.
Незаконные вырубки лесов.
Расширение легальных возможностей для получения во временное пользование лесных ресурсов должно вестись параллельно с жестким пресечением таких откровенно криминальных явлений, как незаконная порубка лесов. В настоящее время браконьерство достигло масштабов, вполне сопоставимых с деятельностью крупных лесозаготовительных компаний. По оценкам, объем хищничества составляет не менее 20% от официально регистрируемой лесозаготовки. Маловероятно, что воровство в таких количествах может происходить без ведома властей на местах. Слишком уж заметен ущерб. Однако ситуация с годами только усугубляется, тем более что со сбытом краденого пока не возникает больших проблем: контрабанда древесины, даже по самым скромным оценкам, составляет около 30% сверх объемов легального российского экспорта необработанных лесоматериалов. По отдельным свидетельствам, в сопредельных с Россией районах Китая возник целый комплекс лесоперерабатывающих предприятий, ориентированных на контрабанду как на основной источник сырья.
Вынужденная конкуренция с нелегальным лесным бизнесом резко ограничивает возможности для развития вполне законно существующих пред-
приятий. Без четкой и скоординированной работы правоохранительных органов и таможни переломить ситуацию невозможно.
Низкая доходность бизнеса из-за неэффективной структуры производства и экспорта.
В мировой практике рентабельность компаний, работающих в лесном бизнесе, достигается за счет максимально глубокой переработки сырья и производства полного ассортимента продукции на основе древесины - от пиломатериалов до высококачественной бумаги и продукции лесохимии. При этом наиболее доходным является продукция высоких технологических переделов. В России до сих пор складывалась иная ситуация. Доступ к лесным ресурсам часто получают компании, или вовсе не имеющие собственных перерабатывающих мощностей, или располагающие заводами, расположенными на значительном расстоянии от мест вырубки. В этих случаях переработка леса для заготовителей нецелесообразна даже при наличии собственных мощностей: слишком велики транспортные тарифы. Легче экспортировать необработанную древесину.
Тем более что ее вывоз пока не облагается таможенными платежами. Переломить эту ситуацию можно, введя с одной стороны, высокие экспортные пошлины при вывозе необработанного леса, а с другой - используя практику предоставления лицензии на лесопользование лишь тем компаниям, которые обладают собственными лесоперерабатывающими мощностями в радиусе до 1000 км от места лесозаготовки.
Другим барьером для улучшения структуры производства и экспорта лесоматериалов является то, что вывоз сравнительно технологичной продукции ЛПК сдерживается довольно значительными экспортными тарифами. Так, при вывозе целлюлозы, бумаги и картона российский экспортер должен уплатить в виде таможенного тарифа 10% таможенной стоимости. Действующая тарифная политика приводит к снижению ценовой конкурентоспособности российских полуфабрикатов и конечных продуктов переработки древесины на мировом рынке (причем складывающаяся конъюнктура мирового рынка и без того не благоприятствует отечественным производителям), на практике стимулируя экспортеров к вывозу сырья. Например, стоимость 1 тонны лесных товаров, импортируемых из Финляндии в Россию, составляет 488 долларов США при стоимости 1 тонны российских товаров в Финляндию 39 долларов США. По мнению представителей крупного лесопромышленного бизнеса, стимулированию глубокой переработки лесных ресурсов способствовала бы отмена пошлин на экспорт из России технологичной продукции при одновременном введении запретительных таможенных тарифов на ввоз высокотехнологичной продукции, аналоги которой могут быть произведены отечественными компаниями.
Отсутствие специализированной машиностроительной базы.
В настоящее время даже сравнительно благополучные предприятия, имеющие достаточно средств на проведение технического перевооружения производств, вынуждены нести издержки, связанные с закупкой оборудова-
ния. Отечественное машиностроение даже во времена бывшего СССР не выпускало всю номенклатуру необходимых отрасли машин.
Производимые же виды оборудования по качеству, как правило, существенно уступали зарубежным аналогам. Большинство целлюлозно-бумажных комбинатов, построенных во времена расцвета СССР, оснащались за счет поставок из-за рубежа, причем доля импортного оборудования достигала 80%. После распада Союза часть машиностроительной базы осталась за пределами России, да и качество продукции отечественных машиностроителей не улучшилось. Поэтому практически все крупные предприятия лесного комплекса в той или иной мере вынуждены приобретать оборудование по импорту, не имея никаких альтернатив. Повышение конкурентоспособности российских производителей продукции лесопереработки требует коррекции таможенной политики государства за счет значительного снижения или полной отмены пошлин на импортируемое производственное оборудование, не производимое в России.
Тем более что потери бюджета можно сравнительно легко компенсировать, обложив экспорт необработанной древесины более высокими пошлинами. Необходима и одновременная поддержка системы лизинга техники для лесозаготовок, и создание налоговых льгот для отечественных машиностроительных корпораций, развивающих совместные проекты с ведущими иностранными фирмами-производителями специализированного оборудования для лесного комплекса. Важным шагом, способствующим техническому перевооружению отечественных лесопромышленников, может стать разработка государственной программы субсидирования процентных платежей по целевым кредитам для приобретения оборудования.
Неэффективная защита прав собственников.
В последнее время лесной комплекс все больше упоминается в связи с конфликтами, связанными с переделом собственности. Сложившаяся к 2010 г. корпоративная структура отрасли в настоящее время переживает период трансформации, связанный с появлением крупных компаний, аккумулировавших значительные финансовые ресурсы в другом бизнесе и заинтересованных в приобретении активов в лесопереработке. Так, контроля над крупнейшими предприятиями отрасли весьма активно добиваются группы компаний, занятых в металлургическом комплексе. Кроме того, вопросами приобретения целлюлозно-бумажных и лесоперерабатывающих комбинатов интересуется и ряд зарубежных компаний.
С одной стороны, сам факт появления инвесторов, готовых к масштабным вложениям в развитие производств, можно только приветствовать. С другой - издержки российского законодательства и нередкая ангажированность судебных и арбитражных органов позволяют проводить крайне агрессивную политику поглощений, объявляя банкротами и вполне эффективно работающие предприятия. За последние годы серьезные конфликты в сфере передела собственности возникали на Братском и Архангельском ЦБК, Сыктывкарском ЛПК, Котласском ЦБК, чьи показатели деятельности явно не свидетельствуют о безысходном кризисе.
Однако, даже абстрагируясь от вопроса, насколько экономически целесообразна смена собственника в той или иной компании, силовые методы получения контроля над рядом предприятий ЛПК наносят серьезный урон инвестиционной привлекательности отрасли. До тех пор, пока доступ к активам компании можно получить путем простой перекупки его задолженности (причем требуемые для этого размеры долгов часто невелики и потому дешевы), а смена владельцев предприятий будет сопровождаться едва ли не вооруженным противостоянием служб безопасности конфликтующих сторон, говорить о приходе серьезных зарубежных инвесторов в отрасль рано.
Государственная стратегия развития лесного комплекса.
В настоящее время существует две основные концепции государственной политики развития лесопромышленного комплекса: «Основные направления развития лесной промышленности» Министерства промышленности и энергетики РФ и «Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года» Министерства природных ресурсов РФ.
Сам факт значительного повышения интереса государственных структур к лесопромышленному комплексу, разработки промышленной политики в этой отрасли, несомненно, является исключительно положительным индикатором, так как свидетельствует о стремлении государства не только максимально оптимизировать процессы природопользования внутри страны, но и создать, с учетом интересов отечественного бизнеса, эффективные социально-экономические и юридические условия для развития отечественной промышленности, тем более в тех отраслях, в которых Россия имеет значительные конкурентные преимущества, созданные природно-климатическими условиями страны.
Наличие двух концепций и, соответственно, двух органов, ответственных за их реализацию, на первый взгляд не способствует единству и эффективности госполитики в ЛПК. Однако, с другой стороны, различие концепций объясняется задачами, решение которых требуется от каждого ведомства в отдельности.
Основные направления развития лесной промышленности, созданные Минпромэнерго совместно с МЭРТ, делают акцент на определении стратегических целей развития лесобумажной отрасли промышленности. Несмотря на то что в данном документе говорится о необходимых изменениях в сфере лесопользования и лесоводства, все же его главной задачей является определение целевых финансовых и натуральных показателей, связанных с объемами производства, экспорта, внутреннего потребления, выручки, отчислений в бюджеты всех уровней, которые могут и должны быть достигнуты российским ЛПК в течение 10-15 лет. Основное внимание уделяется улучшению социально-экономического климата посредством изменения налоговой и экспортно-импортной политики, изменения антимонопольного и лесного законодательства. Главным является достижение высокой инвестиционной и инновационной активности со стороны потенциальных инвесторов, как внутренних, так и внешних, улучшение кадрового состава занятых в отрасли.
Основное внимание в концепции Министерства природных ресурсов уделяется разработке и внедрению максимально эффективного и неистощимого способа лесопользования.
Разработка мероприятий, ведущих к оптимальному лесоводству, учитывающему природные характеристики лесных массивов в России, такие, как географическое положение, породный состав - главная цель документа.
В целом оба указанных выше документа вместе представляют собой комплексный подход к решению существующих в лесной промышленности проблем и определению общих направлений и конкретных мероприятий для вывода данной отрасли народного хозяйства из сложившейся кризисной ситуации. Тем не менее некоторые аспекты остаются противоречивыми, и перечень мер еще должен быть дополнен.
Основные аспекты государственных программ развития лесопромышленного комплекса России.
Концепция Министерства промышленности РФ «Цели и направления развития лесной промышленности» в соответствии с концепцией Минпром-энерго РФ определяет первоочередными целями государственной политики в области развития лесной промышленности:
❖ укрепление позиций России на традиционных экспортных рынках полуфабрикатов и готовой продукции с низкой добавленной стоимостью;
❖ самообеспечение внутреннего рынка продукцией глубокой переработки древесины и выход ее на внешние рынки.
Цели государственной политики предусматривают рост объемов производства лесобумажной продукции, повышение конкурентоспособности лесопромышленного комплекса, изменение структуры производства в сторону увеличения доли продукции глубокой переработки древесины, создание дополнительных рабочих мест.
Достижение намечаемых целей предполагается за счет реализации следующих основных направлений развития лесной промышленности:
❖ первоочередное расширение использования лесов Центрального, Южного и Уральского регионов, транспортно освоенных, находящихся в эпицентре внутреннего лесопотребления;
❖ создание дополнительных производственных мощностей по выпуску целлюлозно-бумажной продукции в первую очередь в Центральном, Южном, Уральском регионах, а также в Западной Сибири и на Дальнем Востоке, что позволит обеспечить достаточную рентабельность всего лесного сектора;
❖ подъем отечественного лесного машиностроения, особенно для производств по переработке древесины;
❖ совершенствование и развитие внешнеэкономической деятельности, ориентация на экспорт продуктов глубокой переработки древесины;
❖ реструктуризация лесопромышленного комплекса, направленная на создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий;
❖ повышение эффективности использования сырья и топлива за счет ввода в действие новых ресурсосберегающих технологий;
❖ снижение до экологически безопасного уровня воздействия промышленной деятельности на окружающую среду;
❖ внедрение на предприятиях технологий, соответствующих международным требованиям систем обеспечения качества (ИСО);
❖ выполнение комплекса мероприятий по переподготовке и повышению квалификации специалистов промышленных предприятий.
Совершенствование отношений в области использования лесных ресурсов.
В целях рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Министерство промышленности и энергетики предлагает реализовать следующие мероприятия.
В первую очередь предполагается уточнить понятия, которые определяют условия преемственности прав пользования участками лесного фонда, предусмотреть залог права пользования, введение которого позволит улучшить финансово-экономическое состояние лесозаготовительных предприятий путем привлечения дополнительных инвестиций.
В качестве основных изменений предлагается отменить обязательную сертификацию, установленную в настоящее время Лесным Кодексом, либо привести ее в соответствие с практикой лесной сертификации ведущих лесопромышленных стран мира, где используется только добровольная лесная сертификация. Также предлагается ввести единый термин «лесные дороги» с целью стандартизации строительства дорог в соответствии с единой транспортной схемой освоения лесного фонда с определением источников финансирования затрат на эти цели. Также предполагается конкретизировать статьи, определяющие виды лесопользования, подлежащие лицензированию, включая заготовку древесины, определить основные условия и порядок лицензирования, также внести дополнение в статью 47 о передаче функций лицензирования субъектам Российской Федерации.
Важнейшим законодательным изменением должно стать создание нормативной правовой базы для передачи в концессию участков лесного фонда. Для усиления контроля за лесопользованием предполагается осуществление мер по совершенствованию статистической отчетности по лесозаготовительной промышленности при проведении всех видов рубок древесины.
Повышение инвестиционной активности.
Самым важным фактором роста производства на сегодня для лесопромышленного комплекса является активизация инвестиционной деятельности предприятий за счет:
❖ повышения прозрачности бизнеса в результате внедрения практики корпоративного управления, соответствующей мировым стандартам и требованиям инвесторов;
❖ развития фондового рынка с целью расширения практики привлечения инвестиций за счет дополнительной эмиссии акций предприятий;
❖ получения кредитов через ОАО «Российский банк развития»;
❖ государственного субсидирования процентных платежей по целевым кредитам;
❖ развития лизинговой деятельности, в том числе и с участием государства;
❖ использования ипотечного кредитования для стимулирования развития деревянного малоэтажного домостроения; использования гарантийной линии МБРР под некоммерческие риски и решения вопроса о функционировании кредитных линий по межправительственным соглашениям с Финляндией, Германией, Италией, Австрией и рядом других государств;
❖ использования механизма привлечения иностранных инвестиций под ликвидные активы (включая залог лесосырьевых ресурсов без отчуждения и продажи, относящихся к ним земельных участков) с возможностью передачи этих активов в залог иностранным банкам, способным выступить гарантами для зарубежных частных инвесторов, внеся необходимые изменения в существующее законодательство.
Институциональные преобразования в отрасли.
Политика институциональных преобразований в период до 2015 года будет направлена на увеличение числа эффективных собственников, заинтересованных в долгосрочном развитии предприятий, на оптимизацию количества объектов государственной собственности за счет приватизации, интеграцию предприятий путем создания крупных промышленных структур, ликвидацию убыточных и неперспективных предприятий.
Предполагаются следующие основные направления институциональных преобразований:
❖ количество государственных унитарных предприятий должно существенно уменьшиться и составить в 2015 году не более 100 единиц. Количество акционерных обществ с государственным участием сократится примерно до 300;
❖ для привлечения инвестиций в лесопромышленный комплекс предусматривается использование таких механизмов, как размещение акций открытых акционерных обществ на вторичных рынках ценных бумаг и выход на международные финансовые рынки;
❖ в целях устойчивого снабжения древесным сырьем перерабатывающих предприятий будет продолжено создание вертикально интегрированных структур, охватывающих полный технологический цикл: от лесозаготовок до производства и реализации конечной продукции. Число интегрированных и комбинированных предприятий может достичь к 2015 году 70% от общего числа предприятий отрасли;
❖ одним из главных направлений институциональных преобразований на перспективу будет являться поддержка малого предпринимательства.
Внешнеторговая политика.
Эффективная интеграция в мировую экономику, восстановление и усиление позиций отечественных товаропроизводителей на внешнем рынке предполагает преодоление следующих негативных тенденций, наметившихся во внешнеторговой деятельности в последние годы:
❖ значительное снижение эффективности внешнеторговой деятельности в лесопромышленном комплексе - изменение структуры экспорта в пользу продукции более глубокой переработки;
❖ в целях поддержки экспорта продукции глубокой переработки древесины предлагается последовательное снижение ставок и отмена вывозных таможенных пошлин на продукцию глубокой переработки древесины и поэтапное их увеличение на отдельные виды круглых лесоматериалов;
❖ для защиты отечественных производителей на внутреннем рынке необходимо рассмотреть целесообразность корректировки пошлин на ввозимую на территорию Российской Федерации мебель;
❖ для упорядочения экспорта круглых лесоматериалов предлагается ввести в соответствии со статьей 81 Лесного кодекса лицензирование деятельности по использованию лесного фонда.
Эффективность от реализации концепции.
По прогнозу Министерства промышленности и энергетики, в результате реализации основных направлений развития лесной промышленности производство лесобумажной продукции увеличится в 2010 году в 1,5 раза по сравнению с 2002 годом, в 2012 году - в 2,7 раза и в 2015 году - в 4 раза за счет ввода новых мощностей и увеличения выпуска высококачественной конкурентоспособной продукции.
Реализация основных направлений развития лесной промышленности путем повышения инвестиционной и инновационной активности позволит совершенствовать структуру производства и экспорта продукции лесопромышленного комплекса.
Увеличится доля продукции глубокой переработки древесины, поставляемой на экспорт, в том числе бумаги и картона с 24% в 2009 году до 28% в 2015 году, фанеры - с 5,5% до 6,9%, изделий из бумаги и картона - с 2% до 3,8 процента, а доля лесоматериалов круглых снизится с 33% до 8 процентов.
В 2015 году по сравнению с 2009 годом увеличится удельный вес продукции, получаемой с использованием высокотехнологичных производств: пиломатериалов с нормированной влажностью - с 10% до 32%, большефор-матной фанеры - с 20% до 30%, древесностружечных плит облицованных - с 50% до 65% и высокосортной бумаги - с 20% до 60% от общего объема производства этих видов лесобумажной продукции.
Дальнейшее развитие получит малое предпринимательство в лесозаготовительном производстве, преимущественно в Европейской части России в районах с различной структурой лесосечного фонда, в лесопилении, мебельном и лесохимическом производствах.
Реализация основных направлений развития отрасли позволит создать дополнительно 280 тысяч новых рабочих мест и увеличить к 2015 году про-
изводительность труда в 1,5 раза по сравнению с 2009 годом, в том числе за счет внедрения передовых технологий в целлюлозно-бумажной промышленности - в 3,2 раза.
Увеличится доходность лесного бизнеса. Платежи в бюджеты всех уровней возрастут в сопоставимых ценах в 2,5 раза по сравнению с 2009 годом.
Концепция Министерства природных ресурсов РФ.
В отличие от концепции Министерства промышленности, науки и технологий, концепция Министерства природных ресурсов в большей степени затрагивает аспекты совершенствования управления лесами и институциональную организацию этого управления.
В качестве главной цели совершенствования и развития лесного хозяйства РФ Министерство природных ресурсов рассматривает организацию устойчивого развития лесного сектора и управления лесами. Понятие устойчивости развития лесного сектора и управления лесами имеет четыре аспекта, выступающих в органическом единстве: экономический, социальный, экологический и культурный.
Структура управления лесным фондом.
Предполагается изменение законодательства, регулирующего права собственности на лесной фонд. На ближайшие 5-10 лет сохраняется монополия федеральной государственной собственности, но происходит перераспределение полномочий в области управления собственностью среди субъектов лесных отношений. Основные распорядительные и контрольные функции, включая права на передачу лесного фонда в пользование и права на формирование, получение и распределение лесного дохода, переходят от субъектов федерации к федеральной исполнительной власти, включая ее территориальные органы.
Результатом таких институциональных преобразований в правах собственности станет усиление ответственности федерального центра за экономические результаты деятельности лесного сектора и за состояние лесного фонда как важнейшей компоненты окружающей природной среды.
Законодательное обеспечение оборота земель сельскохозяйственного назначения создаст условия для введения частной собственности на лесные земли, при этом первоначальным объектом частного лесовладения должны стать земли, находящиеся в настоящее время под управлением органов в системе Министерства сельского хозяйства.
Становление и развитие фермерских частных лесов следует рассматривать в качестве начального этапа приватизации лесных земель, за которым последуют следующие этапы с приватизацией лесного фонда физическими и юридическими лицами, представленными лесопромышленными кампаниями.
Этот процесс предполагает также увеличение эффективности разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Институциональная организация управления лесами.
Институциональная организация лесоуправления определяется:
❖ формами собственности на лесной фонд, распределением прав собственности между участниками лесных отношений, системой органов государственного управления лесным фондом;
❖ системой органов хозяйственного управления использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов.
Создание рыночноориентированной системы государственного управления лесным фондом основано на следующих принципах:
❖ полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов между участниками лесных отношений (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица) распределяются, исходя из того, что предоставление права на пользование лесным фондом должно быть обусловлено законодательной ответственностью за экологическое состояние лесов;
❖ государственные (монопольные) и хозяйственные (конкурентоспособные) функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов исполняются раздельно;
❖ производственные работы в области использования и воспроизводства лесов выполняются исключительно на контрактной основе с обязательным конкурсным использованием бюджетных средств.
Институциональные реформы государственного управления лесами создают под юрисдикцией федерального органа исполнительной власти, реализующего лесную политику, две системы:
а) государственного управления лесным фондом в виде государственной лесной службы и ее территориальных органов, б) хозяйственного управления использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесного фонда.
Природоохранное значение лесного фонда.
Помимо эффективного контроля за соблюдением Киотского протокола, соблюдением взятых на себя обязательств по снижению выбросов парниковых газов, предполагается предпринять меры по развитию лесной сертификации.
Сертификация лесных ресурсов в перспективе должна стать важнейшим звеном управленческих задач по организации ведения лесного хозяйства в стране. Ее целями являются такие основополагающие задачи управления лесным хозяйством, как: подтверждение соблюдения правил лесопользования и ведения лесного хозяйства при отпуске древесины на корню и второстепенных лесных материалов, создание равных и понятных условий для деятельности лесопользователей на едином товарном рынке страны, стимулирование конкуренции лесопользователей и т.д. При этом нормативночистая древесина, полученная при выполнении международных экологических требований, защищенная сертификатом соответствия, будет получать беспрепятственный доступ как на внутренний, так и на международный рынки сбыта лесной продукции.
В рамках этого направления предполагается развитие системы особо охраняемых природных территорий.
Совершенствование системы лесопользования.
Лесопользование должно осуществляться исключительно на договорной основе без предоставления каких-либо льгот и преференций со стороны органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных образований. Должны быть значительно усовершенствованы следующие процедуры:
❖ лесные аукционы. В целях повышения эффективности лесных аукционов необходимо законодательно определить организацию одной или нескольких аукционных комиссий в субъекте Российской Федерации, исключив возможность создания таких комиссий в отдельных районах и лесхозах. Одним из условий участия в лесных аукционах следует установить право на удержание залога в сумме, обеспечивающей покрытие убытков в случае невыполнения лесозаготовителями обязанностей по проведению ими лесовосстановительных мероприятий и несоблюдения требований правил лесопользования. Целесообразно также изменить срок заготовки древесины, в зависимости от объемов ее продажи на лесных аукционах, с 1 года до 5 лет.
❖ аренда участков лесного фонда. Необходимо исключить из Лесного кодекса Российской Федерации норму о праве органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать по своему решению участки лесного фонда в аренду лесозаготовителям без проведения лесных конкурсов сроком на 5 лет.
❖ предприятия лесопромышленного комплекса на участках лесного фонда, переданных им в аренду для заготовки хвойных балансов, осуществляющие за счет собственных источников полный комплекс мер по охране и восстановлению леса, могут иметь право заключать договора аренды на срок, определенный возрастом оборота рубки целевого хозяйства (60-70 лет).
❖ концессия участков лесного фонда. В целях внедрения в практику этого важного элемента рыночной экономики целесообразно разработать проект федерального закона «О концессии участков лесного фонда». Концептуальным положением данного законопроекта должно стать определение особенностей взимания отдельных видов налогов при концессии участков лесного фонда и право на предоставление прочих льгот.
❖ расчетная лесосека. В целях совершенствования использования основного лесного ресурса, древесины, необходимо разработать новые методы расчета размера рубок главного пользования и рубок промежуточного пользования (для последних - с определением товарной структуры вырубаемой древесины).
❖ перевод лесных земель в нелесные земли. Предлагается законодательно определить, что использование лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, после перевода лесных земель в нелесные производится на платной основе в соответствии с договором аренды. Размер арендной платы должен
определяться на основании кадастровой оценки передаваемого участка лесного фонда.
Экономические механизмы функционирования лесного хозяйства.
Главная цель формирования экономического механизма лесопользования - обеспечение бюджетной самоокупаемости системы лесоуправления с последующим увеличением лесного дохода для государства.
В системе действующих платежей за пользование лесными ресурсами не заложен принцип рентного подхода, учитывающий их качество, местоположение относительно рынков сбыта и условия заготовки и производства из них конечных продуктов потребления.
С учетом действующего бюджетного, налогового и лесного законодательства, предлагается следующая структура формирования финансовых потоков от использования лесных ресурсов, включающая:
а) лесной налог;
б) арендную плату и стоимость лесных ресурсов, реализованных на лесных аукционах;
в) таможенные пошлины лесного экспорта.
Арендная плата и стоимость лесных ресурсов, реализованных на лесных аукционах, должны быть неналоговыми платежами, которые являются критериями экономической эффективности (доступности) лесных ресурсов. По своей сути, они являются лесной рентой, изымаемой на корню.
Введение лесного налога обеспечит стабильное поступление финансовых средств в доход государства от использования лесного фонда, а арендные отношения и реализация лесных ресурсов на аукционах будут способствовать максимально возможному изъятию лесной ренты.
Таможенная пошлина, по своей сути является лесной рентой, изымаемой на границе. Она обусловлена существующей разницей в мировых и внутренних ценах на лесопродукцию и должна учитываться как лесной доход. Переход на предлагаемую систему финансирования позволяет уже в ближайшее время рассчитывать на полную окупаемость расходов на ведение лесного хозяйства.
Что ожидают бизнесмены?
Попытки государственных органов сформулировать основы собственной концепции развития лесопромышленного комплекса России воспринимаются в бизнес-сообществе весьма позитивно. Однако в большинстве случаев именно лесопромышленники, чувствующие проблемы отрасли «изнутри», способны предложить наиболее эффективные направления государственной политики в лесном комплексе. В ходе подготовки данной работы был проведен анализ тех проблем государственного регулирования, которые наиболее актуальны с точки зрения представителей «лесного» бизнеса. Ниже изложены основные задачи, решения которых менеджеры крупных российских лесопромышленных компаний ожидают от правительственных органов.
Процессы вертикальной интеграции.
Основными мерами государства, направленными на усиление интенсивности интеграционных процессов в ЛПК, на обеспечение их соответствия приоритетам развития лесного сектора экономики, должны стать :
❖ стимулирование создания вертикально интегрированных структур (ВИС) путем формирования благоприятных экономических условий - совершенствования налогового и корпоративного права, законодательства о банкротстве и т.д.;
❖ прямое участие в создании корпораций на основе использования находящегося в государственной собственности имущества и акций приватизированных предприятий, а также лесного фонда и лесных земель;
❖ ограничение возможных негативных последствий от создания и деятельности ВИС путем совершенствования антимонопольного законодательства, осуществление государственного контроля за экономической концентрацией.
Совершенствование системы государственного регулирования создания и деятельности ВИС целесообразно осуществлять в соответствии со следующими принципами:
❖ государство способствует совершенствованию системы регулирования, учитывая опыт развитых зарубежных стран в регулировании создания и деятельности ВИС, однако при этом постоянно рассматривает проблемы регулирования с позиций текущего этапа развития российского ЛПК и экономики в целом, с учетом национальной специфики, отдавая приоритет экономической целесообразности;
❖ государство, принимая меры по устранению необоснованных ограничений по созданию ВИС, а также норм, препятствующих реализации потенциала ВИС, сочетает их с мерами по обеспечению прав и учету интересов собственников (акционеров), кредиторов, предприятий-участников корпораций, потребителей, субъектов Российской Федерации в целом;
❖ государство способствует развитию полноценного и ясного регулирования для всех форм и механизмов интеграции предприятий, а также комплексному и пропорциональному совершенствованию действующего законодательства в части создания и деятельности корпораций;
❖ государство не будет устанавливать преимущественные права на получение государственной помощи для какого-либо определенного вида ВИС по сравнению с другими интегрированными структурами;
❖ государство создает условия и стимулирует ВИС для обеспечения информационной открытости, прозрачности внутренних отношений, структуры владения имуществом и принятия решений, в том числе путем реализации в регулировании приоритета уведомительных процедур над разрешительными при одновременном усилении ответственности за несоблюдением установленных процедур.
Прямое участие государства в формировании корпораций должно быть направлено на решение двух основных задач:
1. Развитие частного сектора путем создания конкурентоспособных корпораций с государственным участием и их последующей приватизации. Данная задача обусловлена необходимостью повышения инвестиционной привлекательности ВИС, стимулирования частной инициативы, формирования предложения для стратегических инвесторов, увеличения доходов государства от приватизации.
2. Оптимизация государственного сектора путем создания корпораций с государственным участием. Данная задача обусловлена необходимостью сокращения числа субъектов государственного управления, повышения эффективности управления государственной собственностью в ЛПК, улучшения результатов деятельности государственного сектора в промышленности.
Действия федеральных органов исполнительной власти по формированию корпораций могут осуществляться в сочетании с действиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов управления, а также юридических и физических лиц (далее именуются - сторонние инвесторы).
Для содействия рациональным интеграционным процессам в частном бизнесе должны быть определены механизмы индикативного воздействия на частный сектор с целью его лучшей ориентации на приоритеты развития лесного сектора экономики России, для чего необходимо четко определить место и роль ВИС в реализации таких приоритетов.
Инициирование и стимулирование государством рациональной интеграции в частном бизнесе представляются возможными в рамках существующих процедур, связанных, в частности, с антимонопольным регулированием, лицензированием видов деятельности, определением условий при распределении государственного заказа, определением условий реструктуризации задолженности предприятий, регулированием несостоятельности предприятий.
Выявление и согласование долгосрочных интересов государства и частного бизнеса может осуществляться на основе определения взаимных обязательств, гарантий по их исполнению, формированию стандартов поведения, выставления государством определенных поведенческих требований к создаваемым ВИС, заключения с ними стратегических соглашений.
Особое внимание при осуществлении государственного регулирования деятельности ВИС должно обращаться на недопустимость негативной практики в деятельности таких структур:
❖ умышленное инициирование (создание условий для банкротства) контрагентов с целью последующего приобретения контроля над ними;
❖ создание корпораций с участием оффшорных компаний, которые используются для вывоза капитала;
❖ трансфертное ценообразование в том виде, при котором положение дочерних предприятий корпорации ухудшается, а их собственники (акционеры) лишаются дивидендов;
❖ ограничение прав участников корпорации на заключение договоров с контрагентами, не вошедшими в корпорацию.
В предотвращении негативных явлений в деятельности ВИС, их своевременном выявлении наиболее важную роль должны играть МАП России, ФКЦБ России, Минпромэнерго России, МНС России. Необходимо использовать все предусмотренные законодательством инструменты воздействия, установленные, прежде всего, Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Законом «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».
В настоящее время наблюдается определенная несбалансированность практического антимонопольного регулирования, заключающаяся в следующем:
❖ недостаточно эффективны меры по снижению барьеров и искусственных препятствий входа предприятий на рынки, особенно в отношении административных действий органов власти субъектов Российской Федерации, ограничивающих доступ на местные рынки ле -сопромышленных предприятий из других российских регионов;
❖ низкая эффективность мер по выявлению уже допущенных нарушений антимонопольного законодательства и адекватному воздействию на соответствующих нарушителей;
❖ практические трудности применения превентивных мер в отношении завуалированных форм интеграции, бесконтрольного формирования аффилированных структур, создающих «теневые» условия для согласованных действий.
Это приводит к тому, что практическое антимонопольное регулирование является гипертрофированно превентивным и направленным в основном на явные, легко наблюдаемые формы интеграции. В результате, оставляя существенные возможности для нарушения условий конкуренции, такое регулирование, прежде всего, искусственно ограничивает «прозрачные» формы промышленной интеграции. Это обуславливает необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования в отношении аффилированных лиц, расширения в антимонопольном законодательстве возможных видов контроля за деятельностью хозяйствующего субъекта, развития инфраструктуры исполнения антимонопольного законодательства.
Механизм взаимодействия органов государственного управления с крупными ВИС должен предусматривать:
❖ заключение с ВИС долгосрочного стратегического соглашения, определяющего способы и сроки достижения конкретных целей создания вертикально интегрированной структуры;
❖ заключение, в случае осуществления ВИС крупных инвестиционных проектов, решающих масштабные задачи реструктуризации ЛПК, специальных инвестиционных соглашений, предусматривающих
обязательства сторон, в том числе государства, предоставление гарантий государства для привлечения внешних инвестиций, выделение средств из бюджета развития, гарантий закупок продукции в рамках государственного заказа и т.п.
Крупные ВИС с государственным участием, а также частные ВИС, заключившие соглашения о сотрудничестве с государством, следует рассматривать в качестве главных агентов правительства в практической реализации государственной экономической и промышленной политики, которая должна конкретизироваться комплексными федеральными целевыми программами, формируемыми в рамках системы средне- и долгосрочного планирования и прогнозирования развития отечественной экономики.
При выполнении этих условий в ближайшем будущем одним из направлений эволюции вертикально интегрированных компаний ЛПК в более отдаленной перспективе может стать диверсификация их хозяйственной деятельности. В последние годы в мировой практике проявляется четкая тенденция диверсификации деятельности вертикально интегрированных компаний в сторону тех направлений бизнеса, которые входят в сферу их технологиче -ских интересов и в которых компании обладают наиболее мощным производственным и сбытовым потенциалом.
Учитывая данную тенденцию, можно предположить, что наиболее вероятным направлением дальнейшего развития сформировавшихся в российском лесопромышленном комплексе холдингов станет расширение сферы их влияния в отношении основных отраслей-потребителей (например полиграфии), а также в поставщиков услуг.
В целом процесс создания крупных вертикально интегрированных холдингов в российском ЛПК полностью отвечает мировому опыту и повторяет путь развития экономически развитых стран, а также является залогом формирования в России корпоративного типа организации экономической системы.
Необходимость делегирования ответственности.
В условиях неспособности федеральной власти эффективно контролировать и координировать деятельность лесной промышленности возникает необходимость делегирования большей ответственности местным органам власти. Например, половину налогов с продажи древесного сырья возвращать производителю сырья, создавая инфраструктуры лесопользования и восстановления леса.
Большое значение имеет изменение функций и статуса лесхозов. Отрицательными последствиями деятельности лесхозов в их существующем статусе (учреждение-предприятие) являются:
❖ непоступление в бюджеты значительных объемов финансовых средств в связи с освобождением лесхозов от внесения платы за заготовленную при рубках ухода древесину;
❖ неэффективное (а в ряде случаев нецелевое) использование доходов от реализации продукции и услуг из-за соединения в лесхозах фи-
нансовых потоков, представленных бюджетными и собственными средствами;
❖ снижение действенности лесоуправления, особенно в части выполнения лесхозами контрольных функций, из-за отвлечения работников государственной лесной охраны на выполнение не свойственных им производственных функций;
❖ отсутствие механизма действенного контроля за результатами выполняемых лесохозяйственных работ;
❖ монопольное «давление» на региональные лесные рынки из-за поставки на них лесхозами круглых лесоматериалов по заниженным ценам, что приводит в условиях отсутствия конкуренции к занижению ставок лесных податей, а следовательно, к большим потерям лесного дохода.
Для преодоления названных негативных экономических и экологических последствий в лесоуправлении необходимо радикально реформировать деятельность лесхозов в рамках структурных реформ естественных монополий, осуществляемых в соответствии с экономической программой Правительства РФ. Целью реформирования должно стать раздельное исполнение государственных (монопольных) функций в лесоуправлении и хозяйственных функций, которые могут и должны выполняться на конкурентной основе хозяйствующими субъектами.
Необходимость проведения структурных преобразований на низовом уровне управления лесами объясняется и тем, что государство, в лице лесхозов, имеет структуры, не подготовленные выступать в роли «продавцов» лесных ресурсов. Лесхозы не умеют делать эту работу (в их штате отсутствуют специалисты в области маркетинга) и не имеют интереса заниматься ею (платежи за пользование лесным фондом не принадлежат лесхозам).
Следуя зарубежному опыту, деятельность по использованию и воспроизводству лесных ресурсов должна выполняться одним и тем же хозяйствующим субъектом, в качестве которого могут быть:
❖ лесопользователи, осваивающие лесные ресурсы на базе долгосрочных договоров аренды;
❖ государственные унитарные предприятия, создаваемые на базе хозяйственных подразделений лесхозов (одного или группы, а возможно, и всех лесхозов на территории субъекта федерации);
❖ прочие организации или физические лица, способные выполнять ле-сохозяйственные работы.
Форма организации лесохозяйственного производства на базе лесопользователей наиболее предпочтительна для многолесных районов, где лесные ресурсы могут быть переданы в долгосрочную аренду. Для малолесных районов хозяйственные структуры лесхозов должны быть преобразованы в государственные унитарные предприятия, осуществляющие свою деятельность в качестве коммерческих структур. Условия создания унитарных лесо-хозяйственных предприятий должны быть обоснованы расчетами через обязательное составление бизнес-планов.
Создание унитарных лесохозяйственных предприятий следует рассматривать в качестве первого шага на пути формирования акционерных обществ со 100%-м участием государства с возможным последующим привлечением частных инвестиций.
Для повышения эффективности лесоуправления целесообразно передать создаваемые на базе лесхозов унитарные предприятия в собственность субъектов федерации с тем, чтобы у последних появилась ответственность за воспроизводство лесов, возникающая непосредственно из права, предоставленного им статьей 47 Лесного кодекса, на «принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и кратко -срочное пользование».
Результатом такого перераспределения прав собственности станет создание рыночной среды в лесопромышленном и лесохозяйственном производствах, когда государственное управление лесами как федеральной собственностью будет представлено только структурами государственной лесной службы, включая обязательное наличие такой структуры на районном уровне.
Несбалансированность внутренних цен.
Одна из самых больших проблем ЛПК - баланс внутренних цен на отечественную древесину. Аналогов в мире эта задача, похоже, не имеет. Платежи за лес на корню установлены на смехотворно низком уровне. В среднем по стране они не в состоянии покрыть даже половину затрат на лесохозяйст-венные мероприятия. В итоге получается, что на защиту леса от пожаров, на санитарные рубки, лесопосадки денег нет, а основная часть лесной ренты присваивается «пользователями», включая и криминалитет.
На корню кубометр леса стоит от пятидесяти центов до одного доллара, на лесозаготовке - до 3-х долларов, а на таможне кругляк идет уже по 50 долларов за куб. Не случайно, так называемая аукционная, продажа, дающая бюджетам более значительную выручку, почему-то никак не приживается. Тем не менее создание эффективно действующих аукционов и перенос их на федеральный уровень является важнейшим направлением развития ЛПК.
Необходимость поддержки наиболее перспективных проектов.
По мнению инвесторов, в российском ЛПК уже сейчас существует ряд отдельных проектов, достойных стратегических инвестиций. Эти проекты смогли бы уже сейчас стать локомотивом развития всего ЛПК. Однако инвестициям препятствует непрозрачность и криминализация отрасли. Поэтому важно создание государственных механизмов развития конкурентоспособности отдельных компаний. Для этого представляется необходимой разработка государственной программы субсидирования процентных платежей по целевым кредитам.
Экспортная и импортная политика.
Экспортные пошлины на продукцию ЛПК должны определяться на основании рентного подхода, поскольку территориальные, климатические, инфраструктурные различия ставят производителей в разные условия. В противном случае таможенные пошлины останутся обычным оборотным нало-
гом, а не регулятором для выравнивания цен. Также должны быть снижены экспортные пошлины на продукцию более глубокой переработки.
Для создания конкурентных преимуществ российских производителей на зарубежных рынках необходимо введение гибкой политики регулирования железнодорожных тарифов независимо от расстояния перевозок. Для стимулирования глубокой переработки древесины внутри страны возможно введение запретительных пошлин на импорт готовой продукции глубокой переработки.
_Литература_
1. Бекетов Н.В., Едисеева Т.О. Стратегия развития предприятий лесопромышленного комплекса: совершенствование системы управления и повышения эффективности менеджмента // Региональная экономика: теория и практика. Научно-аналитический журнал (Москва). 2008. № 28 (85), октябрь.
2. Бекетов Н.В., Едисеева Т.О. Оценка инновационного потенциала лесопромышленного комплекса региона. - М.: ИНИОН РАН, 2006. - С. 155.
3. Бекетов Н.В. Лесопромышленный комплекс региона: структура, функции, перспективы развития. - М.: Academia, 2006. - С. 210.
4. Бекетов Н.В. Разработка и обоснование инновационно-инвестиционной стратегии развития лесопромышленного комплекса региона. - М.: Институт научн. информ. по общественн. наукам РАН, 2007. - С. 163.
5. Бекетов Н.В. Современное состояние лесопромышленного комплекса России: методология оценки инвестиционного потенциала. М.: Институт научн. информ. по общественн. наукам РАН, 2008. - С. 180.
6. Бекетов Н.В., Рац Г.И., Солдатова В.С. Совершенствование методологии таможенной оценки и контроля таможенной стоимости товаров. - Якутск: Изд-во Якут. гос. ун-та, 2005. - С. 118.
