CC BY
135
ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
К.М. Широков*
ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ ПРОЕКТОВ ЗОН ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Ключевые слова: зоны охраны объектов культурного наследия, памятники истории и культуры, проект, границы, генеральный план, градостроительный регламент, режим использования.
K.M. Shirokov. The Problems of the Development and Approval Projects of the Conservation Zones ofCultural Heritage in Federal Cities
This article deals with the problems connected with the development and with the approval of the projects of the conservation zones of cultural heritage (further CZCH) in federal cities of Moscow and St.-Petersburg. The importance of this theme is provided by the imperfection of the legislation regulating of these issues. The article has the analysis of the federal and regional legislation; the different features of usage modes and town-planning regulations for CZCH. The problems of the responsibility for infractions of the requirements of the preservation and usage of CZCH; the order and features of the development projects of zones, including the problems of the development and adoption of the new Town-planning code of the Russian Federation are considered in this article.
In order to disclose the problem the history of the development of the research process, the accommodation and the approval of conservation zones of cultural heritage and the concept of development ofprojects CZCH in Moscow and St.-Petersburg during the last years is considered in this article, we can also find here the statistics of the Department of a cultural heritage of Moscow. It is important to notice that this article has not only theoretical value, but also the practical application at that reason that concrete measures on legislation improvement are offered in it.
Памятники, ансамбли и достопримечательные места являются главным мерилом ценности любого старинного города и образуют единое понятие — объекты культурного наследия.
Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» относит к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-приклад-
* Аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. [shirokov_kirill@mail.ru]
ного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры 1.
Следует отметить, что в законодательстве об объектах культурного наследия уделяется недостаточно внимания памятникам градостроительства, к которым относятся планировочная структура (сложившийся в древности и закрепленный застройкой план города), композиционно-видовая система (доминирующие в городе композиционно объединенные сооружения), отдельные градообразования (исторически сложившиеся характерные части города; в Москве, например, Кремль, Китай-город, Замоскворечье), отдельные системы улиц, площадей и т.д.
Для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (далее — ЗООКН).
Приказ Минкультуры СССР от 24 января 1986 г. № 33 «Об утверждении Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР» определяет зоны охраны памятников как специально выделенные территории, предназначенные для обеспечения сохранности памятников и их среды, выявления их историко-художественной ценности и целесообразного использования 2.
Проблема разработки и утверждения ЗООКН занимает важное место при развитии старинных городов и сохранении памятников истории и культуры.
Властями данная проблема обсуждается мало и неохотно, потому что напрямую затрагивает интересы крупного строительного бизнеса. Как известно, самая дорогая земля в центре Москвы и Петербурга. И многие годы городские власти замалчивали о ситуации вокруг разработки проектов ЗООКН.
Например, не так давно губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко обратилась к премьеру Владимиру Путину с просьбой исключить Санкт-Петербург из списка так называемых исторических поселений, застройка которых должна согласовываться с Росохранкультурой, так как исторический центр Петербурга занимает не более четверти от общей площади, поэтому город не может считаться историческим поселением. Согласование
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 26. Ст. 2519.
2 СПС «Консультант Плюс».
в столице любого строительства, пусть даже на окраинах Петербурга, неизбежно затянет сроки реализации проектов и может серьезно затормозить развитие города.
В Москве, например, существующая до сих пор система зон охраны объектов культурного наследия разрабатывалась также в конце 1990-х гг. в рамках программы «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия г. Москвы», включавшей четыре этапа: «Зоны охраны ансамбля Московского Кремля», «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия центральной части Москвы в пределах Садового кольца», «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия центральной части Москвы в пределах Камер-Коллежского вала», «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия Москвы на территории между Камер-Коллежским валом и административной границей города». Сформированные зоны в большинстве своем являлись объединенными, поскольку призваны были сохранить не единичные памятники, но ценную городскую среду — основу традиционного ландшафта Москвы 1.
Одновременно режимы их содержания предполагали реконструкцию территорий с низкой сохранностью историко-градостроительной среды или диссонирующей позднейшей застройкой (зачастую включавшейся в границы охранных зон в целях разработки мероприятий по ее дальнейшей адаптации). Отчасти это стимулировало строительство в охранных зонах и позднее — изменение их границ. Отрицательным опытом того же времени следует считать недостаточную защищенность памятников истории (мемориальных квартир, домов), поскольку меморативную составляющую в ряде случаев можно было зафиксировать только памятной доской: сами же обветшавшие здания — свидетели жизни выдающихся людей или значимых событий — под напором интенсивной реконструкции заменялись новыми.
В 2002—2008 гг. последовали значительные изменения федерального законодательства в части охраны культурного наследия, это связано с принятием в первую очередь Федерального закона от 14 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), Градостроительного кодекса РФ и постановления Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».
Главным новшеством законодательства стала «объектоцентристская» позиция, направленная на физическое сохранение памятников, что предполагало жесткие ограничения градостроительной и хозяйственной деятель-
1 См.: Соловьева Е.С., Белослудцева М.А. Вопросы охраны культурного наследия: проблемы и перспективы// Архитектура и строительство Москвы. 2009. № 3. С. 40—41.
ности в охранных зонах, а также проектирование самих зон применительно к конкретному памятнику.
При разработке проекта нового актуализированного Генерального плана развития Москвы на период до 2025 г. встал вопрос о пересмотре информационно-аналитической базы по объектам и зонам охраны культурного наследия, создания детализированной системы оценки объектов охраны, позволяющей соблюсти условия их сохранения на стадии территориального планирования. Одним из базовых документов в работе над актуализированным Генеральным планом являлся историко-культурный опорный план.
Историко-культурный опорный план — это основа для определения границ территорий объектов культурного наследия, зон охраны объектов культурного наследия, исторических зон, установления на указанных территориях соответствующих требований, ограничений и условий градостроительной деятельности, подготовки в соответствии с настоящим Кодексом историко-культурных регулятивных планов 1.
Генплан — документ длительного действия и рассчитан на ближайшие пятнадцать лет, и несмотря на это для памятников истории и культуры (как и для охраняемых природных территорий) сделана особая поправка: все изменения, связанные с охраняемыми территориями, должны вноситься в Генплан в срок не позднее трех месяцев. То есть любые изменения, связанные с памятниками, появление новых территорий немедленно отражаются в Генплане и становятся законом.
В прошлом году было разработано и внесено на утверждение в правительство Москвы 1 148 проектов границ территорий объектов культурного наследия. Общая площадь проектов границ территорий объектов культурного наследия составила более 6 800 га.
21 марта 2011 г. Правительство Москвы приняло постановление «Об утверждении границ территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения», тем самым завершив утверждение границ территорий объектов культурного наследия в границах административных округов Москвы. К сожалению, до сих пор не определены проекты территорий вновь выявленных памятников, которых насчитывается около 2 тысяч.
Законодательство Санкт-Петербурга также претерпело значительное изменение: на смену решению Исполкома Ленгорсовета от 30 декабря 1988 г. № 1045 «Об утверждении границ объединенных зон охраны памятников ис-
1 Закон г. Москвы от 25 июня 2008 г. № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 42.
тории и культуры» вступил в силу 15 марта 2009 года Закон Санкт-Петербурга от 24 декабря 2008 г. № 820-7 «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон». Данный закон определил понятие и установил границы зон охраны объектов культурного наследия на всей территории города, утвердил режимы использования земель в каждой из зон, ввел характеристики и подробно описал исторически ценные градоформи-рующие объекты.
Одним из главных достоинств закона, по мнению председателя Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП) Веры Дементьевой, является то, что все границы будут иметь точное юридическое обеспечение — в отличие от действующей «объединенной охранной зоны» (ООЗ), в которой режим охраны прописан расплывчато, а также присутствуют «лакуны» (пятна застройки в историческом центре).
Эксперты Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК) считают, что при реконструкции памятника истории и культуры должны сохраняться геометрия, масштаб, облик и планировочная структура всей исторической застройки, а не только ее лицевой части, расположенной на открытых пространствах, как это записано в проекте. Также члены ВООПИиК выступают за сохранение исторического межевания, потому что в предлагаемом варианте закона даже в объединенных зонах выделены всего лишь базовые кварталы, где не допускается перекраивание земельных участков.
В соответствии с ч. 4 ст. 99 Земельного кодекса РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.
Выделяется три зоны охраны объекта культурного наследия:
1) охранная зона,
2) зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности,
3) зона охраняемого природного ландшафта.
В соответствии с п. 10 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
На сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны. Необходимый состав зон
охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.
В законодательстве остается не решенным вопрос, связанный с оборо-тоспособностью земельных участков, относящихся к зонам охраны объектов культурного наследия. Учитывая, что целью установления зон охраны является обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, законодатель не посчитал нужным ограничивать формы собственности и оборот соответствующих земельных участков, возлагая на них только необходимые обременения в части запрета или ограничения застройки и иной хозяйственной деятельности. На практике часто происходят случаи, когда в результате продажи или совершения иных сделок с земельными участками в охранных зонах нарушается их целевое использование. Например, местной администрацией передаются данные участки в собственность или в аренду предпринимателям для строительства ресторанов, гостиниц и других хозяйственно-бытовых строений.
До прошлого года границы памятников утверждались преимущественно за счет средств инвесторов при составлении и утверждении проектов каких-либо работ. Кроме того, охранные зоны получали новые памятники, которые впервые ставились под государственную охрану. Однако, согласно закону, охранная зона должна быть у каждого памятника, без этого он даже не будет внесен в реестр.
Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливается постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».
Но и после его принятия оставалось еще много спорных вопросов, которые специалисты Департамента Культурного наследия г. Москвы 1 (далее — ДКН г. Москвы) разрешили, приняв методические рекомендации по определению зон охраны. Сегодня эта работа уже поставлена на широкую ногу, и проекты зон охраны памятников более активно обсуждаются, разрабатываются и принимаются.
Для каждой зоны охраны объектов культурного наследия выделяются свой режим использования и градостроительный регламент.
Главной особенностью является то, что в охранной зоне запрещено строительство, за исключением применения специальных мер, направлен-
1 Закон г. Москвы от 25 июня 2008 г. № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 42.
ных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градострои-тельной или природной среды объекта культурного наследия; а в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничено строительство, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений.
В остальном же требования к режимам использования и градостроительным регламентам схожи:
— ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей;
— ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению;
— сохранение исторически сложившихся границ земельных участков, в том числе ограничение их изменения при проведении землеустройства, а также разделения земельных участков.
Главным камнем преткновения является пункт об ограничении капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей. В законодательстве об объектах культурного наследия четкого понятия реконструкции нет, поэтому на практике инвесторы или изменяют до неузнаваемости памятник истории, или возводят новодел.
Так, например, в Москве проводятся работы по реконструкции и новому строительству в усадьбе Глебовых-Стрешневых-Шаховских на Большой Никитской улице, 19/16, стр. 1, 2. В 2009—2010 гг. общественное движение «Архнадзор» неоднократно призывало городские власти прекратить реализацию проекта так называемой «реставрации с приспособлением» зданий по указанному адресу для музыкального театра «Геликон-опера» в связи с явным противоречием данного проекта действующему законодательству об объектах культурного наследия и их охранных зонах. Несмотря на это, до октября 2010 г. проект осуществлялся, что привело, в частности, к уничтожению одного из зданий исторической усадьбы, чей статус памятника архитектуры федерального значения ХУШ—Х1Х вв. многократно зафиксирован как в проектной документации, так и в постановлениях и распоряжениях, официальных изданиях правительства Москвы 1.
1 См.: Архнадзор — Мнение прокуратуры // < Шр:/^^^.агсЬпа(120г.ги/?р=6815> (последнее обращение — 10 апреля 2011 г.)
В зоне охраняемого природного ландшафта запрещены или ограничены хозяйственная деятельность, строительство, капитальный ремонт и реконструкция объектов капитального строительства и их частей в целях сохранения и восстановления композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства.
Разработка проектов ЗООКН проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия, или по решению суда.
На практике большинство проектов зон утверждались за счет инвесторов при планировании произвести какие-либо работы и общественными объединениями в целях сохранить памятники истории и культуры.
Проект ЗООКН представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.
Границами ЗООКН являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы ЗООКН могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.
Проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.
Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.
На основании проекта ЗООКН федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (в настоящее время функции Росохранкультуры переданы Министерству куль-
туры РФ 1) границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон 2.
Орган государственной власти, утвердивший границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, направляет в течение 7 дней с даты утверждения копию решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия в соответствующий орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, на территории которого расположены зоны, предусмотренные указанным проектом.
Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (в случае необходимости в указанные документы вносятся изменения в установленном порядке)3.
В дополнение к Постановлению Правительства РФ № 315 продолжает действовать приказ Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33 «Об утверждении «Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР».
Инструкцией также устанавливаются требования к определению границ, режима содержания и использования ЗООКН.
Например, инструкциями устанавливаются особенности проводимых работ в охранных зонах:
— работы, связанные с сохранением и восстановлением планировки, зданий, сооружений и благоустройства территории, формирующих историческую среду и окружение памятников;
— устройство дорог и дорожек;
— замена выводимых из зоны предприятий, мастерских, складов и других сносимых построек зданиями и сооружениями или зелеными насаждениями, не мешающими восприятию и сохранению памятника.
1 См.: Указ Президента РФ от 8 февраля 2011 г. № 155 «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 938.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 407 «О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 22. Ст. 2584.
3 См.: Постановление Правительства от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2053.
Территории в зоне регулирования застройки в зависимости от исторической ценности планировки и застройки подразделяются на:
— территории, непосредственно прилегающие к охранным зонам памятников, а также к участкам с исторически ценной планировкой и застройкой, где регулирование нового строительства подчинено основным закономерностям исторической застройки данного населенного пункта, с соблюдением общего масштабного соответствия новых зданий и сооружений памятникам, а также с учетом особенностей исторически ценной среды;
— территории, относительно удаленные от памятников, с неценной в историко-архитектурном отношении планировкой и застройкой, где регулирование определяется задачами общего композиционного единства, сохранения значения памятников в облике, в панораме населенного пункта, в ландшафте.
В Инструкции сделан акцент на определение границ ЗООКН, например, границы зоны регулирования застройки устанавливаются в зависимости от распространения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры населенного пункта, расположения основных традиционных точек обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечить регулирование высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида.
В качестве примера утвержденного Правительством Москвы проекта можно привести постановления Правительства Москвы от 11 февраля 1997 г. № 84 «Об утверждении границ архитектурно-паркового ансамбля памятников истории, культуры и садово-паркового искусства федерального значения усадьбы «Братцево» и церкви Покрова Пресвятой Богородицы».
Так, на территории ансамбля в границах охранной зоны охраняются историческая планировка улиц и дорог, природный ландшафт, гидрологическая система, чистота окружающей природной среды 1.
В зоне охраняемого ландшафта охраняется природный ландшафт — рельеф, гидрологическая система, луга, леса, открытые пространства. Разрешается хозяйственная деятельность, не сопровождающаяся искажением ландшафта, не требующая возведения построек. Не допускаются развитие промышленных и складских объектов, крупномасштабное строительство, диссонирующее с окружающей средой, прокладка автомобильных дорог и других транспортных коммуникаций с вырубкой деревьев и искажением рельефа путем подсыпки высоких насыпей.
1 См.: Постановление Правительства Москвы от 11 февраля 1997 г. № 84-П «Об утверждении границ архитектурно-паркового ансамбля памятников истории, культуры и садово-паркового искусства федерального значения усадьбы "Братцево" и церкви Покрова Пресвятой Богородицы» // СПС «КонсультантПлюс».
В зоне регулирования застройки здания не должны превышать высоту 10 м, по плотности и архитектурному решению должны гармонично вписываться в окружающий природный ландшафт. Существующие здания, не отвечающие этим требованиям, должны быть экранированы зелеными насаждениями.
Если руководствоваться ст. 27 Градостроительного кодекса РФ, то следует, что проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов поселений, городских округов как одно из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов, поселений, а не как автономное, независимое действие, что часто происходит на практике.
Подготовка проектов зон охраны объектов культурного наследия в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться не путем переложения такой работы на плечи органов местного самоуправления, а путем совместной работы, проводимой представителями муниципального образования, субъекта Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия регионального значения), Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия федерального значения) под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования. В процессе такой совместной работы должны быть согласованы интересы и позиции различных уровней публичной власти 1.
Несмотря на то, что сохранение, использование и правовая охрана объектов культурного наследия являются прямой обязанностью органов власти РФ и органов местной власти, непосредственная реализация на практике указанных полномочий ставится в зависимость от инициативы органов власти и иных заинтересованных лиц.
Также в законодательстве не установлена ответственность за неисполнение в течение определенного времени уполномоченными органами власти полномочий в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов ЗООКН.
Прецедент законодательного установления последствий за бездеятельность органов власти при исполнении предписанных им законом полномочий состоялся с введением п. 14 ст. 3 в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому с 31 декабря 2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки
1 См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2010. С. 154.
предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется 1.
Следует отметить, что до введения в действие Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. по причине «автономности» проектов ЗО-ОКН согласование таких проектов параллельно с подготовкой генеральных планов не проводилось и не регламентировалось. В этот период в соответствии с Градостроительным кодексом РФ устанавливался двухэтапный процесс последовательной подготовки двух автономных проектов:
— проекта зон охраны объектов культурного наследия, который должен быть непременным основанием для подготовки генерального плана;
— проекта генерального плана, который формально не мог утверждаться при отсутствии проекта зон охраны объектов культурного наследия.
Поскольку отсутствие проектов зон охраны объектов культурного наследия не влекло за собой никаких последствий, на практике это привело к тому, что эти проекты разрабатывались далеко не во всех случаях, либо процесс их разработки превращался в длительный незавершенный процесс.
В связи с вышеизложенным необходимо совершенствование законодательства об охране объектов культурного наследия, касающееся несовершенной процедуры согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия, а именно восполнить пробелы и ввести санкции за неисполнение в установленные федеральным законом сроки подготовки и утверждения уполномоченными государственными органами охраны объектов культурного наследия проектов ЗООКН.
Также продолжается процесс предъявления проектов зон охраны объектов культурного наследия в качестве автономных проектов, фактически независимых от действий по территориальному планированию и градостроительному зонированию, что при отсутствии обязанностей государственных органов обеспечивать подготовку таких проектов в определенные сроки затормаживает весь процесс по упорядочению развития городских территорий.
В заключение хотелось бы сказать о малоэффективности ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающей ответственность за нарушения требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, внесенных в Список всемирного культурного и природного наследия, их территорий, на территориях историко-культур-
1 Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
ных заповедников (музеев-заповедников) федерального значения, а также несоблюдение ограничений в зонах их охраны.
Прежде всего названная статья КоАП РФ касается объектов культурного наследия лишь федерального значения. Это предполагает принятие субъектами Российской Федерации соответствующих мер административного взыскания за нарушение требований сохранения, использования и охраны культурного наследия регионального и местного значения.
Кроме того, данные санкции столь незначительны (так, п. 1 ст. 7.13 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде административного штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей на граждан; на должностных лиц — от 2000 до 3000 рублей, на юридических лиц — от 20 000 до 30 000 рублей), что процесс разрушения и уничтожения объектов культурного наследия продолжает ускоряться.
И.С. Щепанский*
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Ключевые слова: энергетическая безопасность, национальная безопасность, понятие энергетики, энергетическое право, экологическая безопасность, топливно-энергетический комплекс.
I.S. Shchepanskiy. On the Question of the Energy Security Notion
In this article was describe and summarize the most popular representations in scientific literature that is «energy security», what its position in Russian national security system are described and generalized, author's definition is given. The author of work investigates history of term occurrence, a correlation with «energy dependence» and communication of power security with other kinds of security.
В последние десятилетия вопрос энергетической безопасности стал все чаще становиться предметом обсуждения российских и зарубежных экономистов, юристов, политиков и экологов. Этот вопрос стал основным на заседании Группы Восьми (G8) в Санкт-Петербурге в 2006 г. Проблема энергетической безопасности признаваема повсеместно: создаются международные и общественные организации, экспертные советы и рабочие группы, деятельность которых направлена на поиск возможных способов ее раз-
* Аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [shchepanskiy@mail.ru]
