CC BY
57
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4(219). Право. Вып. 27. С. 41-42.
Д. Т. Караманукян
ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕДУРЫ РАССМОТРЕНИЯ ИММИГРАЦИОННЫХ СПОРОВ
В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
Уделяется внимание недостаткам процедуры рассмотрения иммиграционных споров в США и предлагаются пути их преодоления, анализируются статистические данные, касающиеся иммиграционных правоотношений.
Ключевые слова: иммиграция, иммиграционное право, административная адъюдикация, иммиграционный спор, административный квазисудебный процесс.
Становление и развитие американской государственности на протяжении длительного периода времени было обусловлено притоком новых поселенцев, что имело колоссальное значение для истоков формирования единой и многокультурной американской нации. «Иммиграция была основным источником развития государственности и прироста населения на протяжении всей истории существования США»,— сказал в 1998 г. Президент США Билл Клинтон1. Соединенные Штаты Америки — крупнейшая в мире страна-реципиент. В настоящее время она ежегодно принимает больше легальных иммигрантов как постоянных жителей, чем все другие государства мира вместе взятые. В течение 2009 г. общее количество легальных иммигрантов, прибывших в США, составило 1 130 818, т. е. один иммигрант каждые 37 секунд2.
Однако иммиграция в современном государстве порождает целый ряд проблем: дополнительная нагрузка на бюджет страны по социальному обеспечению иммигрантов и членов их семей, конкуренция на рынке труда между представителями принимающей нации и приезжими иностранцами, угроза транснациональных преступлений и т. д. Для решения указанных проблем требуется постоянное обновление иммиграционного законодательства.
Иммиграционное право США — настоящий правовой лабиринт, состоящий из Федерального акта «Об иммиграции и национальности» 1952 г. (500 страниц), более 1 000 страниц административных регламентов, изданных множеством федеральных департаментов3, прецедентов квазисудебных учреждений и судебных органов. Колоссальный объем нормативных правовых актов и прецедентов вызывает страх не только у простых граждан, но и у специалистов данной области. Неудивительно, что в США ежегодно рассматриваются более 350 000 иммиграционных споров4. Процедура рассмотрения дел,
вытекающих из иммиграционных правоотношений, в США осуществляется в трехступенчатом порядке: два уровня административной адъюдикации5 и судебный надзор, что подчеркивает уникальность американской модели разрешения публично-правовых споров. На первом этапе дело рассматривают иммиграционные судьи, являющиеся сотрудниками специального агентства Министерства юстиции США,— Исполнительного агентства по рассмотрению иммиграционных дел6. Иммиграционный судья наделен широкими полномочиями, практически не отличающимися от полномочий судьи в гражданском процессе, однако в квазисудебном процессе он играет более активную роль. Согласно положениям Федерального акта «Об иммиграции и национальности» судья имеет право:
на указание сторонам встретиться перед проведением слушаний для обсуждения мирового соглашения;
издание приказов о выемке, в соответствии с которыми от сторон требуется обмен основными фактами и документами;
проведение телефонных предсудебных конференций;
проведение «кабинетных» переговорных сессий непосредственно перед слушаниями.
Конечно, использование перечисленных выше средств напрямую зависит от сложности рассматриваемого дела. Решение иммиграционного судьи может быть обжаловано в Комиссию иммиграционных апелляций (Board of Immigration Appeals)7, специально созданную генеральным прокурором США в 1940 г. и по сей день формирующуюся им и несущую перед ним ответственность. Частное лицо вправе обращаться в суд для защиты своих интересов лишь после исчерпания всех административно-правовых средств. Более того, в Федеральном акте «Об иммиграции и национальности» существует перечень иммиграционных дел, не подлежащих рассмотрению
42
Д. Т. Караманукян
судом (например, депортация из-за совершения преступления при условии, что лицо находилось на территории государства легально). Квазисудебный процесс рассмотрения иммиграционных споров в США имеет много проблем, требующих незамедлительного решения для более эффективной реализации иммиграционной политики государства.
Одной из таких проблем является наличие огромного массива рассматриваемых дел и малое количество иммиграционных судей. Исследование отчетов Деловой расчетной палаты (Transactional Records Access Clearinghouse)8 показывает, что с 1998 по 2008 гг. число иммиграционных судей увеличилось только на 6 процентов, в то время как общее количество рассматриваемых споров возросло на 24 процента. В 2008 г. иммиграционные судьи рассматривали 278 939 дел о депортации. Это означает, что каждый иммиграционный судья рассматривал около 1 303 дел в течение одного года, а это приблизительно 5 споров в день. На первый взгляд, это небольшое число дел. Однако при иммиграционных судьях не работают помощники и референты, следовательно, иммиграционные судьи не только проводят квазисудебное разбирательство, но и ведут документацию по каждому рассматриваемому делу, а это, в свою очередь, отрицательно влияет на качество выносимых судебных решений. При этом необходимо помнить, что данный статистический анализ касается лишь иммиграционных дел одной категории — дел о депортации. Очевидным решением указанной проблемы является либо увеличение количества судьей, либо создание новой штатной единицы — помощника судьи.
Похожая проблема существует и в суде второй инстанции. До административно-процессуальных реформ 2002 г. Комиссия иммиграционных апелляций рассматривала жалобы частных лиц коллегиально в составе трех судей, после внедрения новых правил — единолично. Более того, теперь судьи вправе не мотивировать свои решения, что не улучшает ситуацию с возрастающим количеством дел. В 2001 г. в суды были обжалованы 1 763 решения Комиссии иммиграционных апелляций, в 2003 г. — 8 446, в 2009 г. — 8 890. Если в 2008 г. в Комиссию иммиграционных апелляций были обжалованы около 34 000 решений иммиграционных судей, что составляет около 12 процентов от общего количества рассматриваемых дел, то в судебные
органы были обжалованы более 30 процентов ее решений. Причина такого массового обращения в судебные органы — отсутствие мотивировки. Без аргументированного решения стороны квазисудебного производства сомневаются в его справедливости, что является стимулом для его обжалования в порядке судебного надзора. Мотивировка должна связывать правовые выводы квазисудебного учреждения с установленными в процессе разбирательства фактами. Отсутствие мотивировки в решении Комиссии иммиграционных апелляций — один из значительных недостатков реформ 2002 г., который, несомненно, должен быть устранен.
Иммиграционная политика США возникла одновременно с зарождением американского государства. Обеспечение притока новых иммигрантов, необходимого для экономического развития страны, регулирование качественных и количественных характеристик этого процесса являются основными задачами политики государства в области иммиграции. Проведенное статистико-правовое исследование выявило недостатки процессуального законодательства, которые препятствуют эффективной реализации задач американской иммиграционной политики и затрагивают исходные начала и идеи, на которых была построена американская правовая система,— принцип справедливости и право на эффективную правовую защиту.
Примечания
1 Mary, E. Williams, Immigration. Greenhaven Press. 2003. P. 69.
2 [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www. census.gov/population
3 Департамент внутренней безопасности США (Department of Homeland Security), Департамент юстиции (Department of Justice), Департамент труда (Department of Labor), Государственный департамент (Department of State).
4 В 2008 г. административные квазисудебные органы рассматривали 351 477 иммиграционных споров. [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.us-doj.gov/eoir/statspub/fy08syb.pdf
5 В соответствии с теорией американского административного права деятельность административных органов по рассмотрению споров частных лиц, с одной стороны, и органов государственной власти и их должностных лиц, с другой стороны, называется административной адъюдикацией.
6 [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www. justice.gov/eoir
7 [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www. justice.gov/eoir/biainfo.htm
8 [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://trac. syr.edu
