CC BY
355
Бурятия от 5 мая 2011 г. № 1985-ГУ «О внесении изменений в Конституцию Республики Бурятия» Президент Республики Бурятия был переименован в Главу Республики Бурятия.
Подводя итог, следует отметить, что целью данной статьи не являлось исчерпывающим образом рассмотреть вопрос о пределах изменения республиканских конституций. Указанные примеры свидетельствуют о том, что пределы внесения изменений в республиканские конституции можно рассматривать, во-первых, с точки зрения субъектов внесения таких изменений, во-вторых, по содержательной стороне, то есть с учетом разграничения предметов ведения в соответствии со статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, а вопрос о том, что и как должно быть закреплено в республиканских конституциях, действительно требует дальнейшего глубокого изучения.
Литература
1. Известия Калмыкии. - 1994. - 25 марта.
2. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы
конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: дис. ... д-ра юр. наук. -Пенза, 1999. - 451с.
3. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / отв. ред. А.С. Пиголкин. - М., 1998.
4. http://www.ksrf.ru/News/Pages/ViewItem. aspx?ParamId=701
5. http://www.dumainfo.ru/index.php?mode=article&a ction=print&article_id=18702
6. http://www.kommersant.ru/doc/1533812
Р.Р. Муртазина - аспирант кафедры конституционного права и прав человека юридического факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет».
R.R. Murtazina - postgraduate student, department of constitutional law and human rights, faculty of law, Federal state autonomous educational establishment of the higher professional education «Kazan (Privolzhsky) Federal University».
УДК 341 © Л.А. Тхабисимова, И.М. Евлоев
Проблемы правового статуса и деятельности Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах
В статье рассмотрены вопросы правового статуса и роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, различия в подходах к этому институту в разных субъектах Российской Федерации, особенности порядка назначения и освобождения от должности, компетенции, взаимодействия с органами конституционной юстиции.
Ключевые слова: Уполномоченные по правам человека, правовой статус, права и свободы человека и гражданина, конституционные (уставные) суды.
L.A. Tkhabisimova, I.M. Evloev
The problems of legal status and activity of Commissioners for human rights in the Russian Federation and its subjects
The article considers the issue of the legal status and role of the Commissioner for human rights in the Russian Federation and the Commissioner for human rights in the subjects ofthe Russian Federation, the differences in approaches to the institution in different subjects of the Russian Federation, characteristics of the order of appointment and dismissal, competence, interaction with the constitutional justice.
Keywords: Commissioner for human rights, legal status, human rights and freedoms, Constitutional (Charter) courts.
Провозглашение прав и основных свобод че- шими при переходе России к демократическому
ловека и гражданина занимает одно из централь- способу осуществления государственной власти,
ных мест в ныне действующей российской Кон- а также необходимостью обеспечения прав чело-
ституции, и зарождение института Уполномочен- века в новых исторических условиях.
ного по правам человека в Российской Федерации Правовое государство, каковым согласно ста-
обусловлены объективными причинами, возник- тье 1 Конституции РФ является Российская Фе-
дерация, не может ставить государственные интересы выше интересов личности. Все действия государства должны подчиняться императивной норме о высшей ценности человека, его прав и свобод. Перед российским обществом стоят задачи утверждения единых для всех демократических стран стандартов в области прав и свобод человека, установление надежной системы защиты прав граждан и формирование доверия к государству со стороны общества.
Все эти задачи реализуются наиболее эффективно не путем конфронтации, а в рамках диалога и сотрудничества с государством [1]. Огромную роль в налаживании такого сотрудничества, в преодолении отчуждения государства от общества, установлении между ними партнерских взаимоотношений играет институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Общее понимание текущих задач служит основой для тесного взаимодействия институтов гражданского общества и Уполномоченного по правам человека. Институт Уполномоченного по правам человека выступает важным инструментом государственной внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина, способствующим эффективному взаимодействию государства и гражданского общества в сфере правозащитной деятельности [2].
Нельзя не согласиться с мнением С.А. Ава-кьяна о расширенном определении гарантий осуществления и охраны прав и свобод человека и гражданина, куда наряду с правовыми он включает материальные, организационные и духовные условия и предпосылки, делающие реальностью осуществление основных прав и свобод человека и гражданина и обеспечивающие их охрану от незаконного ограничения и посягательств [3].
Исходя из данного подхода Уполномоченный по правам человека, другие государственные органы и должностные лица, целью деятельности которых является обеспечение прав и свобод человека и гражданина, в совокупности образуют систему организационных гарантий.
Основываясь на одной из общих гарантий, сформулированной в ч.1 ст. 45 Конституции Российской Федерации, а именно обязанности государства различными правовыми средствами защищать права и свободы человека и гражданина, можно сделать вывод о вхождении правового института Уполномоченного по правам человека в общую категорию гарантий по факту его
принадлежности к государственным средствам защиты. Данный институт занимает важное место в механизме государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, так как именно эта деятельность определяет социально-правовое назначение и составляет его суть. По словам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, «институт Уполномоченного по правам человека призван создать условия для повседневного предания гласности действий бюрократических структур и чиновников, для ознакомления общества с объективной информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Тем самым приоткрывается определенная возможность для каждого лица, чьи права нарушены или ущемлены, «достучаться» до государственной власти посредством привлечения внимания общественности к проблеме, указания на нее властным органам, федеральным или региональным Уполномоченным по правам человека» [1, с.4]. Упоминание об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации в Конституции Российской Федерации содержится только в п. «д» ст. 103, согласно которому к ведению Государственной Думы Федерального Собрания относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека. То есть фактически речь идет о полномочиях Государственной Думы, а не о статусе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации нет специальной нормы, регулирующей вопросы правового положения и деятельности этого должностного лица.
Несколько лучше складывается ситуация в субъектах Российской Федерации. В настоящее время должность Уполномоченного по правам человека введена в 66 субъектах Российской Федерации [4]. В ряде субъектов Основной закон лишь воспроизводит федеральную норму и упоминает данный институт в контексте полномочий законодательного органа. Однако в большинстве конституций (уставов) субъектов Российской Федерации должность Уполномоченного по правам человека отдельно обозначена в статье, посвященной защите прав человека (Приморский, Ставропольский края, Пензенская, Калининградская, Свердловская области).
Отдельная статья об Уполномоченном содержится в Конституции Республики Тыва, Уставах города Санкт-Петербурга, Ленинградской, Смоленской областей, Хабаровского края и неко-
торых других субъектов. Достаточно подробно основные элементы правового статуса Уполномоченного определены в Уставе Иркутской области, где этому институту посвящена целая глава. Если обратиться к международному опыту, то в других странах институт омбудсмена также обычно находит закрепление в конституциях (примером являются Швеция, Финляндия, Польша, Испания и ряд других государств) [5].
Естественно, такое «стеснительное» отношение федерального законодателя в Российской Федерации к оформлению столь значимого института порождает вопросы о его статусе. Прежде всего, не ясно, каково место Уполномоченного в системе разделения властей. Одни ученые относят этот институт к органам парламентского контроля [6], другие - к новой ветви государственной власти, называемой контрольной [7]. Сторонники первой концепции считают Уполномоченного по правам человека вспомогательным органом парламента, но подобная точка зрения опровергается следующими доводами. Во-первых, Уполномоченный по правам человека не может являться органом парламентского контроля в связи с тем, что он независим и неподконтролен органам государственной власти, в том числе и законодательному органу (ст. 2 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). Во-вторых, Уполномоченный по правам человека является юридическим лицом и вступает в правоотношения с органами публичной власти и физическими лицами от своего имени. В-третьих, Уполномоченный по правам человека не может использовать парламентские формы контроля при осуществлении своей деятельности. В-четвертых, истечение сроков полномочий законодательного органа, а также его роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека (ч. 2 ст. 10 федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации») [8].
Институт Уполномоченного по правам человека скорее относится к независимым органам государственного контроля, входящего в особую ветвь власти - контрольную. Здесь можно провести аналогию с органами прокуратуры, статус которых в Конституции Российской Федерации определен в главе «Судебная власть». Несмотря на это, прокуратуру не относят к органам судебной власти и выделяют как раз в отдельную контрольную систему. Уполномоченный по правам
человека также осуществляет контроль от имени государства в целом. Эта особая форма осуществления власти, которая обусловлена контролирующей деятельностью государства [9]. Конечно же, этот вывод имеет теоретическое значение, пока в Конституцию Российской Федерации не будут внесены поправки, закрепляющие наличие в Российской Федерации контрольной ветви власти.
Последствия же такого нормативного закрепления будут вполне практическими, поскольку от статуса органа или должностного лица во многом зависит порядок его назначения и прекращения его полномочий. В частности, если признать принадлежность Уполномоченного по правам человека к органам парламентского контроля, то представляется нелогичным порядок его назначения, установленный в некоторых субъектах Российской Федерации. В частности, в соответствии с законами Кабардино-Балкарской Республики, Республики Коми, Воронежской, Свердловской областей и ряда других субъектов Российской Федерации Уполномоченные по правам человека назначаются исключительно по представлению высшего должностного лица этого субъекта.
Таким образом, назначение Уполномоченного по правам человека фактически зависит не от согласованного мнения группы лиц, наделенных представительными функциями, согласовавших наиболее приемлемую кандидатуру, а от воли главы субъекта, что не может не сказаться на последующей работе Уполномоченного по правам человека и на степени его независимости, а точнее зависимости. Говоря о независимости Уполномоченного по правам человека, нельзя обойти вниманием вопрос досрочного прекращения его полномочий. Основания досрочного прекращения могут быть определены достаточно широко, что также сказывается на самостоятельности, а, следовательно, и эффективности этого института. В законах некоторых субъектов Российской Федерации (например, Хабаровского края, Республики Ингушетия, Иркутской области) в качестве одного из оснований досрочного освобождения от должности Уполномоченного по правам человека указано ненадлежащее исполнение им своих обязанностей. Такая формулировка в силу своей неконкретности удобна для применения в политических целях. Остается открытым и вопрос достаточности полномочий Уполномоченного по правам человека для эффективной реализации своих задач. В первую очередь речь идет об от-
сутствии у Уполномоченных по правам человека права принимать юридически обязательные решения. Они не наделены императивными полномочиями в отношении государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц.
По большей части права Уполномоченного по правам человека сводятся к обращениям в другие органы, наделенные властными функциями: суды, прокуратуру, административные органы. Даже его основное специфическое полномочие, а именно направление заключения о необходимости принятия мер по восстановлению прав и свобод, не носит властного характера, а является только рекомендательным. Это вызывает определенные нарекания со стороны общества, поскольку не понятно, каким образом, не имея рычагов принуждения, Уполномоченный по правам человека может заставить орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо исправить допущенные нарушения. Однако вряд ли в данной ситуации следует придавать такое значение административному ресурсу. Согласно международной практике, Уполномоченный по правам человека по своей сути не каратель для провинившихся должностных лиц, а своего рода посредник между обществом и государством, защитник граждан перед государственными органами. И эффективность его деятельности зависит не от наличия властных полномочий, а от степени его авторитета как у населения, так и у органов государственной власти [10].
Важным инструментом эффективной защиты прав граждан является право Уполномоченных по правам человека на обращение в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [11] Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле [12]. Практически во всех субъектах Российской Федерации, в которых созданы конституционные (уставные) суды, Уполномоченному по правам человека предоставлено право обращения в такой суд. Исключением является только Республика Адыгея.
При этом законы устанавливают различные
формы такого обращения. Так, законы о конституционных судах республик Башкортостан, Марий Эл, Карелия предоставляют Уполномоченным по правам человека право на обращение в суд с запросом о проверке нормативных правовых актов на предмет их соответствия конституциям республик. Аналогичный закон Республики Татарстан расширяет данное полномочие за счет запросов о проверке не только нормативных актов, но и не вступивших в силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях Республики Татарстан.
Правом на обращение в конституционные (уставные) суды по вопросу толкования основного закона соответствующего субъекта Российской Федерации наделены Уполномоченные по правам человека Республик Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания и Тыва, а также Калининградской и Свердловской областей. Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации полномочия по обращению в конституционные (уставные) суды прописаны в законах об Уполномоченном по правам человека. В соответствии с этими законами Уполномоченные по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике, Чеченской Республике, Республике Коми вправе обращаться в суд с жалобами на нарушение конституционных прав граждан законом или иным нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Имеют место случаи, когда в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и Законом об Уполномоченном по правам человека данное должностное лицо наделяется правом на обращение в конституционный (уставный) суд, однако закон о конституционном суде такого права не содержит. В частности, такая ситуация сложилась в Республике Ингушетия. Имевшая место аналогичная коллизия в Республике Северная Осетия-Алания устранена в 2011 г. [13]
В Российской Федерации отсутствует единый подход к этой форме деятельности Уполномоченных по правам человека (как, впрочем, и вообще к деятельности данного института в целом). Это в свою очередь приводит к отсутствию единой практики и общей методики работы Уполномоченных по правам человека, что не может не сказаться на их эффективности. Вместе с тем, как показывает практика, даже существующий механизм обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации реализуется недостаточно.
Случаи обращения Уполномоченных по правам человека в органы конституционной юстиции носят единичный характер. Примером такой работы может быть обращение в суд Уполномоченного по правам человека в Республике Саха (Якутия) по вопросу о проверке постановления Городского собрания депутатов города Якутска от 25 мая 2004 г. «О резервировании земельных участков за муниципальным образованием «Город Якутск». По результатам рассмотрения дела постановлением от 31 марта 2005 г. данный нормативный акт признан судом не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия) как допускающий произвольное ограничение интересов и прав пользователей, владельцев, арендаторов и собственников земельных участков [14].
Эффективным инструментом взаимодействия Уполномоченных по правам человека с конституционными (уставными) судами является участие Уполномоченного или его представителя при рассмотрении дел судом. Но и этот механизм должным образом не применяется. Подобная норма закреплена только в законодательстве республик Башкортостан, Татарстан, Дагестан и Карелия.
В этом плане заслуживает внимания опыт Республики Татарстан и Свердловской области, где представители Уполномоченного по правам человека на постоянной основе участвуют в судебных заседаниях при рассмотрении дел конституционным (уставным) судом субъекта и высказывают свою позицию по делу. Это позволяет Уполномоченным по правам человека своевременно обращать внимание суда на возможное нарушение оспариваемыми актами прав граждан. В других субъектах такая практика, если и имеет место, то не носит системного характера: участие в суде представителя Уполномоченного по правам человека обеспечивается в редких случаях. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации не наделены правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан примененным в конкретном деле законом. Логично наделить должностное лицо, специально уполномоченное на защиту прав граждан и имеющее соответствующую профессиональную подготовку, тем же правом, что имеют эти же самые граждане.
В целом повышению эффективности работы Уполномоченных по правам человека и разрешению перечисленных выше проблем могло бы способствовать принятие федерального закона «Об
Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации», в котором определялись бы основные положения правового статуса, порядка назначения и компетенции уполномоченных, включая как вопросы взаимодействия с конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, так и право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Такое совершенствование законодательства способствовало бы укреплению конституционной законности в сфере защиты прав человека и, как следствие, развитию Российской Федерации как демократического правового государства.
Литература
1. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 г. М., 2007. С. 121.
2. Лукин В.П. Защита прав человека, общая задача судебной защиты и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российское правосудие. 2006. № 1. С. 34
3. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. - 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010 . С. 682-683.
4. URL: http://www.ombudsmanrf.ru/2009-11-03-08-54-03.html.
5. Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Стратегия, 2005. 384 с.
6. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С.174-182.
7. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-18.
8. Зубарев А.С. К вопросу о юридической природе института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Общество. Культура. Право: материалы всероссийской научно-практической конференции «Ресоциализация несовершеннолетних правонарушителей: культурно-правовой аспект проблемы». Краснодар, 2005. С. 74-77.
9 Чиркин В.Е. Государственное управление: элементарный курс. М., 2003. С. 248-251.
10. Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. №11. С.40
11. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.
12. Кстати, следовало бы синхронизировать эту норму с п.3 ч.1 ст.3 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в редакции от 03.11.2010, согласно которому жалоба подается только на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным в конкретном деле.
13. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/legislation_
RF/index.php?do4= document&id4=a01Ш5£6172^Ь1-9ddf-d4a9a760c1b0.
14. Информационно-правовая система «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство».
Тхабисимова Людмила Аслановна - заместитель директора по научной работе Северо-Кавказского института - филиала РАНХиГС при Президенте РФ, профессор, доктор юридических наук, член РАЮН.
Евлоев Ильяс Муслимович - судья Конституционного Суда Республики Ингушетия, старший преподаватель Института экономики и правоведения, г. Назрань.
Tkhabisimova Lyudmila Aslanovna - deputy director for science, North-Caucasian Institute - a Branch of the RANHiGS under the President of the RF, professor, doctor of law sciences, fellow of RAUN.
Evloev Ilyas Muslimovich - judge of the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia, senior lecturer, Institute of Economics and Law, Nazran.
УДК 342 © В.С. Ульихин
Органические законы субъектов Российской Федерации
Статья посвящена анализу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на предмет выделения ими региональных органических законов. Автором дается краткое описание теории органических законов, предпринята попытка проследить практику применения этой особой категории законов на региональном уровне.
Ключевые слова: конституция, органический закон, конституционный закон, федеральный конституционный закон, субъект Российской Федерации, органический закон субъекта Российской Федерации.
V.S. Ulikhin
The organic laws of subjects of the Russian Federation
The article is devoted to the analysis of constitutions (charters) of subjects of the Russian Federation concerning determination of regional organic laws by them. The author gives a short description of the theory of organic laws. The attempt to trace the practice of application of this special category of laws at regional level is undertaken.
Keywords: constitution, organic law, constitutional law, the federal constitutional law, subject of the Russian Federation, the organic law of the subject of the Russian Federation.
Прежде чем приступить к анализу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на предмет выделения ими региональных органических законов, обратимся к общей теории этой особой группы законодательных актов.
Термин «органический закон» не встречается в источниках права, официально признаваемых Российской Федерацией. Этим понятием оперирует правовая доктрина. Органические законы - это законы, принятие которых основано на прямом предписании основного закона - конституции. В юридической литературе отмечается, что, как правило, юридический авторитет таких законов уступает только самой конституции и конституционным законам, вносящим изменения в конституцию [1].
В юридической литературе отмечается, что впервые в истории права упоминание термина «органический» применительно к правовому акту встречается во Франции в первой половине XIX в. В 1802 г. Наполеон Бонапарт издал знаменитый документ, регулировавший взаимоотношения светской власти с римским папой, - «Орга-
нические статьи католического культа» («Articles organiques du culte catholique»). С тех пор термин «органический» прочно вошел в правовую терминологию. Существует, по крайней мере, два подхода к пониманию его сущности. С одной стороны, «органический» понимается как синоним характеристики в качестве чего-то «основного», «основополагающего», «стержневого» в правовой системе, например, соответствующих законов. С другой стороны, тот же термин предполагает трактовку «органический» как вытекающий или связанный с чем-то, например, с конституцией [2].
В отечественной литературе термин «органические законы» впервые был употреблен в учебнике «Теория государства и права» С.А. Го-лунским и М.С. Строговичем в 1940 г. как обозначение разновидности обыкновенных законов, определяющих устройство отдельных государственных органов. В последующие три десятилетия (1940-1960) органические законы крайне редко упоминались как в научной, так и в учебной литературе, а их определение практически ничем
