CC BY
519
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
А.А. Уваров*
Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы, связанные с пробелами и противоречиями действующего законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправления. Законы об административно-территориальном устройстве и территориальной организации местного самоуправления регулируют, по сути, однородные отношения, но представляют собой разные сферы законодательного регулирования, одни из которых компетенция субъектов РФ, другие совместная компетенция РФ и субъектов РФ. В статье предлагается унифицировать все это законодательство с ориентацией на институт территориальных основ местного самоуправления, устранить различия между границами территорий муниципальных образований и территорий одноименных административно-территориальных единиц в пользу первых. Важным аспектом территориальной организации местного самоуправления является учет мнения населения при изменении границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Автор обращает внимание по этому вопросу на правовые позиции Конституционного Суда РФ, вносит собственные предложения по совершенствованию механизма учета мнения населения. В статье дается также оценка изменений и дополнений от 27.05.2014 г. к ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающихся темы статьи.
Ключевые слова: местное самоуправление, территория, муниципальное образование, мнение населения.
Вопросы территориальной организации 1) характеризующих отличия территорий муници-
местного самоуправления и учета мнения пальных образований от территорий одноимен-
населения при изменении границ и преоб- ных административно-территориальных единиц;
разовании муниципальных образований, несмо- 2) определяющих, в каких случаях учет мнения
тря на попытки совершенствования в этой части населения при изменении границ территорий, в
ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих которых осуществляется местное самоуправление
принципах организации местного самоуправ- (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ), должен осущест-
ления в Российской Федерации»1 (далее — ФЗ вляться местным населением непосредственно, а
№ 131) и богатую судебную практику, до сих пор в каких через представительные органы муници-
служат источником разнообразных коллизий и пальных образований.
противоречий в нормотворческой и правопри- Поскольку, согласно ст. 10 ФЗ № 131, право-
менительной деятельности государственных и вое регулирование о наделении статусом муни-
муниципальных органов власти. В ФЗ № 131 ципального образования и установлении границ
так и не появилось четких правовых установок: территорий муниципальных образований отдано
на откуп субъектам РФ, последние, с учетом тре-
1 пл -mna лг„ лп n aoii t бований норм данного закона, свободны в выбо-
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с г ^ > «
изм. по сост. на 27.05.2014 г.) // Официальный интернет- ре модели террит°риальн°й °рганизации своих портал правовой информации . URL: www.pravo.gov.ru муниципальных образований. При этом феде-
*
© Уваров Александр Анатольевич
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
460014, Россия, г. Оренбург, ул. Ленинская 65, кв. 66.
ральный законодатель устанавливает лишь общие критерии, которым должна отвечать территориальная организация того или иного вида муниципального образования (численность и плотность населения; требования о возможности (запрете) вхождения территории одного муниципального образования в состав другого; критерии, обусловливающие протяженность границ муниципальных образований; отдельные социально-экономические признаки статуса городских округов и муниципальных районов и др.)
Согласно п. 3. ч. 1. ст. 11 ФЗ № 131, территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений. Таким образом, территория населенного пункта и территория одноименного муниципального образования могут не совпадать. Более того, вопросы территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальное устройство это две совершенно самостоятельные отрасли законодательного регулирования, и если первая относится к сфере совместного ведения России и ее субъектов (подп. «н» ч. 1. ст. 72 Конституции РФ), то вторая к сфере исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). По существу дублирующее друг друга законодательство сложилось как результат двойственного взгляда на местное самоуправление, с одной стороны, оценивающего местное самоуправление как форму децентрализации государственной власти (административный подход), с другой — как самостоятельную форму публичной власти, подразумевающую территориальную организацию местного самоуправления, исходя из вопросов местного значения, интересов населения, исторических и иных местных традиций (функциональный подход)2. В научной и учебной литературе по вопросу формирования муниципальных образований принято выделять поселенческий и территориальный принципы. Поселенческий принцип применяется к городским и сельским поселениям, территориальный («другие территории») при формировании муниципальных районов. При этом сельское поселение как вид муниципального образования может создаваться на основе как поселенческого принципа (представляя собой один населенный пункт), так и территориального принципа (представляя собой несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией)3.
Указанное разнообразие подходов и принципов при территориальной организации местного самоуправления на практике может вызвать конфликт интересов граничащих между собой муниципальных образований, который разрешается, как правило, в пользу более крупного и экономически мощного муниципального образования, порой даже вопреки интересам населения отдельных муниципальных образований. Между тем Конституция РФ кладет в основание местного самоуправления прежде всего поселенческий принцип естественного расселения людей, критерий же материально-финансовый (инфраструктурной) развитости не относится к условиям, ограничивающим население в выборе территории, на которой осуществляется местное самоуправление4. Несмотря на это, известны случаи, когда, например, в состав территории городского округа включаются территории сельских населенных пунктов, которые отделены от административной границы города, имеющего статус городского округа, территориями иных муниципальных образований5.
Поскольку, в конечном счете, все территориальные изменения муниципальных образований утверждаются законом субъекта РФ, необходимы достаточно четкие и весомые гарантии, обеспечивающие интересы населения муниципальных образований. Однако прежде в ФЗ № 131 необходимо внести ряд положений, которые бы границы территорий муниципальных поселений (в том числе городских округов) связывали только с прилегающими к соответствующему населенному пункту территориями, обоснованно включенными и надлежаще отраженными в утвержденной и согласованной компетентными органами градостроительной документации6. Пора уже отказаться от двойных стандартов (законов субъектов РФ о территориальной организации местного самоуправления и об административно-территориальном устройстве субъекта РФ), которые вызывают недоумение при поиске ответа на тот или иной вопрос правового регулирования территориальной организации местного самоуправления7.
2 См.: Уваров А.А., Бровченко Н.В. Местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Оренбург, 2013. С. 14.
3 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С. 303-304.
4 См.: Джагарян Н.В., Гурнак Е.В. Интегративная роль муниципального права в правовом регулировании градостроительных отношений: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. С. 48.
5 См.: Уваров А.А., Бровченко Н.В. Указ. соч. С. 14-15.
6 Так, согласно п. 3 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1)); Ст. 16 (с изм. по сост. на 28.12.2013 г.); (Собрание законодательства РФ. 2013. №52 (ч. 1). Ст. 6983), генеральный план поселения, городского округа содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения; карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
7 См. судебную практику рассмотрения территориаль-
ных споров муниципальных образований в решениях
Исходя из того, что сферы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления являются различными, как с точки зрения уровня правового регулирования, так и с точки зрения отраслевой принадлежности, первым шагом на пути снятия всех этих противоречий является унификация законодательства, регулирующего эти, по существу, однородные правоотношения. На федеральном уровне вопросы территориальных отношений регулируются ФЗ № 131, ГрК РФ, ЗК РФ. На уровне же субъекта РФ, где определяется административно-территориальное устройство, привязка к градостроительному и земельному законодательству уже не так очевидна, как на федеральном уровне. В этой связи следует согласиться с мнением И.В. Лексина, который отмечает, что «в современной России муниципальные образования можно считать более полноценными административно-территориальными единицами, чем территориальные образования, предусматриваемыми законами субъектов РФ об их административно-территориальном устройстве. К тому же законы многих субъектов РФ не связывают понятие административно-территориальной единицы с пространственной сферой компетенции какого бы то ни было органа публичной власти»8. Оценивая значение и роль каждого из вышеупомянутых федеральных законов в вопросе территориальной организации местного самоуправления, следует признать, что и ГрК РФ и ЗК РФ выполняют служебную функцию, детализирующую отношения, урегулированные в ФЗ №131. Так, ГрК РФ определяет перечень документов территориального планирования муниципальных образований (ст. 18), содержание генерального плана поселения, городского округа (ст. 23), порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки (ст. 31), порядок утверждения правил землепользования и застройки (ст. 32) и др. Все это корреспондирует с положениями гл. 2 ФЗ № 131. ЗК РФ определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений (резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (ст. 11); порядок установления и изменения границ населенных пунктов (ст. 84); сосудов (напр., постановление Президиума Верховного суда Республики Коми от 10.08.2005 г. № 44г-90 (СПС «Гарант», текст Определения официально опубликован не был); Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 05.10.2005 г. № 3-Г05-8 (СПС «Гарант», текст Определения официально опубликован не был) и др. 8 Лексин И.В. Территориальное устройство России. Конституционно-правовые проблемы. М., 2013. С. 122.
став пригородных зон (ст. 86)9. Следует отметить, что ЗК РФ вносит некоторую ясность в вопрос о территориальном различии между городским населенным пунктом и одноименным городским поселением путем включения ст. 86 «Пригородные зоны»: «это земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную природную и хозяйственную территорию, и не входящие в состав земель иных поселений».
Вопрос о внешних границах муниципальных образований решается по согласованию с граничащими между собой муниципальными образованиями и утверждается законом субъекта РФ. Наиболее часто в судебной практике возникают споры об обоснованности создания городских округов, территория которых поглощает территории муниципальных районов и поселений. Так, сразу после принятия ФЗ № 131 рядом субъектов РФ была предпринята попытка преобразовать территории муниципальных районов в городские округа10. Необходимость таких решений обусловливалась тем, что сельские поселения ввиду недостатка экономических, кадровых, организационных и иных ресурсов не способны функционировать как самостоятельные муниципальные образования, решая весь комплекс вопросов, предусмотренных ФЗ № 131. Однако, будучи присоединенными к экономически более мощному городскому центру, сельские и городские населенные пункты уже не могли рассчитывать на учет своих специфических интересов, а становились пригородной зоной, удовлетворяющей потребности городского центра. Судебная практика по данным вопросам достаточно противоречива и неоднозначна. Так, согласно постановлению Президиума Верховного Суда Республики Коми от 10 августа 2005 г. № 44-г-90, отменившего по данному делу решение Верховного Суда Республики Коми от 29 апреля 2005 г., было признано правомерным наделение статусом городского округа ряда городов с территориями иных поселений, а также межселенных территорий, расположенных вне границ территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры указанных городов. При этом было обращено внимание на то, что ст. 11 ФЗ № 131 определяет также иные критерии при установлении границ муниципальных образований, в том числе такие: «территорию поселений составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного
9 ЗК РФ от 25.10.2001 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; с изм. по сост. на 28.12.2013 г. // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 7011.
10 См. напр.: Закон Оренбургской области от 24.09.2004 г. «Об образовании городских округов и установлении их границ // Южный Урал. 2004. 12 окт.
природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения». Весьма неопределенные, не привязанные к конкретным показателям оценок критерии вызывают необходимость прибегать к различного рода экспертным оценкам, как это и было сделано в вышеупомянутом постановлении Президиума Верховного Суда Республики Коми, в котором имелась ссылка на заключение Министерства регионального развития РФ о возможности образования с учетом исторических аспектов территориального расположения и географических факторов сложившейся системы управления и инфраструктуры муниципальных образований — городских округов: «Город Воркута», «Город Инта», «Город Ухта», «Город Усинск». Очевидно, что такой выход из сложившейся ситуации не может быть универсальным, то есть применимым во всех случаях к подобного рода спорам, поскольку ни функционально, ни организационно такие государственные структуры не предназначены для дачи экспертных заключений, с точки зрения отсутствия там соответствующих квалифицированных специалистов и научно обоснованного алгоритма проведения экспертизы, обеспечивающих достоверность ее результатов. При разрешении таких споров необходимо не экспертное заключение, а комплексный документ территориального планирования будущего муниципального образования с необходимыми обоснованиями, расчетами, экспертными и ведомственными заключениями. Помимо градостроительной документации (генеральных планов поселений (городских округов) — ч. 2 ст. 11 ФЗ № 131), данный документ должен включать в себя сведения, подтверждающие исторически сложившиеся взаимосвязи (экономические, культурные, социальные) между городским центром и остальными близлежащими населенными пунктами (поселениями), которые планируется ввести в состав городского округа. Это могут быть данные о производственной кооперации между хозяйствующими субъектами населенных пунктов; наличии транспортных коммуникаций; данные о количестве занятых трудовой деятельностью граждан населенных пунктов (поселений) на предприятиях и учреждениях городского центра; факты содействия и оказания шефской помощи властей городского центра по отношению к населенным пунктам (поселениям) в решении вопросов управления соответствующими территориями; факты пользования гражданами населенных пунктов услугами, предоставляемыми предприятиями, организациями и учреждениями городского центра и т.п.
Еще одним важным аспектом территориальной организации местного самоуправления является учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, на что указывается в ч. 2. ст. 131 Конституции РФ. В ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления также отмечается, что изменения границ местных властей не должно производиться до проведения консультаций с местными общинами, имеющими заинтересованность, возможно посредством референдума, там, где это разрешено законом11. ФЗ № 131 предусматривает две основные формы учета мнения населения: 1) императивная (непосредственное голосование населения по вопросам изменения границ, преобразования, муниципальных образований (ч. 3—6. ст. 24); сход граждан (ст. 25) и 2) консультативная (мнение населения лишь учитывается путем проведения публичных слушаний (ст. 28), опросов граждан (ст. 31) и т.д., а непосредственно решение о согласии на изменение границ (преобразование) муниципальных образований принимается представительным органом от имени населения муниципального образования). Какая из форм учета мнения населения будет использоваться при изменении границ (преобразовании) муниципальных образований определяется, исходя из значения для населения указанных изменений (преобразований). Как отмечают авторы комментария к ФЗ № 131: «Назначение процедуры учета мнения населения состоит в выполнении блокирующей функции не допустить проведение территориальных либо статусных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальную общность, а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовлетворению его интересов, или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы его жителей»12. В своем определении от 1 апреля 2008 г. Конституционный Суд РФ по вопросу о выборе форм волеизъявления населения также отметил, что законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории13.
11 Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
12 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугри-ной. М., 2010. С. 85.
13 Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 г. № 194-О. П по жалобе администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области «Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа» и ч. 4 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ», а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабано-
Как разъяснил Конституционный Суд РФ в определении от 6 марта 2008 г. по жалобе гражданина Севашева А.В. на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «учет мнения населения, выраженный представительным органом муниципальных образований, допускается в тех случаях, когда изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет за собой упразднение, преобразование или изменение территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом территориальных изменений»14. Таким образом, при выборе консультативной или императивной формы волеизъявления населения при решении территориальных вопросов муниципальных образований ключевыми и основополагающими доводами должны стать: затрагивают ли изменения интересы большинства населения проживающего на соответствующей территории? Существенен ли размер территории населенных пунктов или поселений (ее часть), которая подлежит упразднению, преобразованию или изменению? В уже упомянутом определении Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г., исходя из положений Европейской Хартии местного самоуправления, была также предложена общая установка, ориентирующая регионального законодателя на оптимальное решение территориальных преобразований местного самоуправления, которая заключалась в следующем: «определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче местному самоуправлению». Ранее, в своем определении от 3 апреля 2007 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из самых необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения15. В вышеназван-
вой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области // Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2093.
14 Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.
15 Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 г. по жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан — жителей Кабардино-Балкарской Республи-
ки на нарушение их конституционных прав положениями
законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Бал-
карской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принципах организации
ном определении от 6 марта 2008 г. Конституционный Суд РФ предлагает законодателю субъекта РФ конкретизировать механизм учета мнения населения при изменении границ районов и поселений в тех случаях, когда решение по этим изменениям принимают соответствующие представительные органы муниципальных образований (ч. 4. ст. 12 ФЗ № 131). В данной ситуации, как отмечает Конституционный Суд РФ, необходимо заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных ФЗ № 131, включая публичные слушания (ст. 28) или опрос граждан (ст. 31).
Следует отметить, что указанные в ФЗ №131 инструменты учета мнения населения сами нуждаются в усовершенствовании. На это обратил внимание в своем докладе за 2013 г. уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, приводя практический пример проведения публичных слушаний в городе Гае Оренбургской области по вопросу объединения городского округа Гай с рядом сельских поселений Гайского района, отмечая, что публичные слушания проводились в рабочее время, в них приняло участие всего 270 человек, включая работников администрации (для справки, население г. Гай составляет около 40 тыс. человек). Хотя мнения выступавших разделились, городской Совет депутатов все равно принял решение поддержать объединение города с сельскими поселениями, вопреки негативному мнению многих горожан, предполагавших, что и без того скудные средства городского бюджета будут использованы на нужды сельских поселений, и, таким образом, жизнь в городе станет еще труднее. Как поясняет на этом примере далее уполномоченный: «присоединение к городскому округу Гай удаленных от него порой на десятки километров сельских поселений было, по всей видимости, невозможно. Но областное правительство решило иначе. Тут и помогли упомянутые нормы п. 2.1. ст. 12 и п. 3.1. ст. 13 ФЗ № 131. Получить на объединение согласие у жителей г. Гай было весьма проблематично, зато у городского Совета депутатов согласия добились без труда»16.
Возвращаясь к вопросу о механизме учета мнения населения в виде публичного слушания и опроса граждан, следует обратить внимание еще на одно требование федерального законода-
местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 3 апр.
16 Российская газета. 2014. 9 апр.
теля, в соответствии с ФЗ № 131 о возложении обязанности по нормативно-правовой регламентации процедур указанных мероприятий на представительный орган муниципального образования. Вполне очевидно, что для разработки такого рода нормативных правовых актов у муниципальных служащих и депутатов нет ни должной квалификации, ни заинтересованности в том, чтобы мнение населения было максимально учтено17.
В заключение хотелось бы высказать некоторые замечания по поводу изменений к ФЗ № 131 от 27 мая 2014 г., касающихся введения внутригородских муниципальных образований. Как известно в прошлом всем муниципальным образованиям, имеющим такое деление, было предписано их ликвидировать до 1 марта 2005 г. Что же подвигло законодателя отменить, по сути, свое прежнее предписание? Думается, что детонатором этих изменений в законодательстве о местном самоуправлении явилось очередное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, где он обозначил болевые точки и некоторые задачи предстоящей реформы местного самоуправления. «Местная власть, — отметил в своем послании Президент РФ, — должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»18. В этой связи крупные города, имеющие статус городских округов, будут иметь внутригородское деление. Фактически такое деление существует там и сейчас, но предназначено только для структурных единиц местной администрации. К примеру, структуру администрации г. Оренбурга образуют отраслевые (функциональные) и территориальные органы. Функциональные органы администрации г. Оренбурга (управления, комитеты, отделы, и т.д.) осуществляют полномочия по управлению отраслями местного хозяйства и социальной сферы. Территориальными органами администрации г. Оренбурга являются администрации Северного и Южного округов, которые, в свою очередь, имеют в подчинении свои территориальные органы администрации пригородных поселков и сел. При этом номинально существует прежнее, еще с советских времен, деление территории г. Оренбурга на внутригородские районы. Так, территория Северного округа г. Оренбурга определена в границах Дзержинского и Промышленного районов, а Южного округа в границах Ленинского и Центрального районов г. Оренбурга. Ранее население территорий этих районов представляли собственные Советы народных депутатов и их исполкомы. Видимо, теперь многие нынешние городские
округа вернутся к старой советской схеме территориальной организации власти19.
Остается еще сделать заключительный вывод о соотношении административно-территориального деления и территориальной основы муниципальных образований. По мнению И.В. Бабичева, должен быть принят ФЗ «Об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации», предметом регулирования которого могли бы стать следующие вопросы: «определение понятий "административно-территориальное устройство", "административно-территориальная единица", определение правового понятия "населенный пункт" и его видов (город, поселок, сельский населенный пункт); критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишение этого статуса; общий порядок образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц, установления и изменения их границ»20. Представляется, что данное предложение, за исключением части, касающейся установления критериев видов населенных пунктов (что, кстати, уже было ранее урегулировано Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»), не добавит ясности и не решит проблему соотно-
17 См.: Уваров А.А. Реальность и тенденции развития местного самоуправления в России. М., 2010. С. 16-17.
18 Российская газета. 2013. 13 дек.
19 Необходимо отметить, что новации к ФЗ № 131 не внесли ясности и не сняли противоречия в вопросах учета мнения населения при территориальных изменениях муниципальных образований. Так, согласно п. 4.1 ст. 12 изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Следует ли считать, что этим уставом могут быть предусмотрены как императивные, так и консультативные формы волеизъявления населения? Не понятно и то, почему при изменении статуса городского поселения на сельское (и наоборот) требуется согласие населения путем непосредственного голосования (п. 7.2 ст. 13), а присоединение поселения к городскому округу с приданием этому поселению статуса внутригородского района требует решения лишь представительного органа присоединяемого поселения (п. 6.2. ст. 13)? Есть также опасение, что данные новации закона еще более увеличат наш и без того огромный чиновничий аппарат, тенденция которого к росту продолжается начиная с 2000 г. Так, по данным Росстата, за десятилетие — с января 1999 г. по январь 2008 г. — численность чиновников выросла в целом в 1,74 раза и составила на 1 января 2008 г. 846307 человек. В 2013 г., по данным того же Росстата, ситуация выглядит так: общая численность работников государственных органов и органов местного самоуправления составляла уже 1 млн 548 тыс. 62 человека. То есть по сравнению с 2008 г. (за пятилетку) она выросла почти вдвое. (См.: Смолякова Т. Чиновники ищут работу // Российская газета. 2014. 15 апр.)
20 Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 71.
шения территорий административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований. В лучшем случае в предлагаемом законе будут просто продублированы соответствующие положения о территориальной организации местного самоуправления ФЗ № 131.
Думается, что указанная проблема могла и не возникнуть, если бы в федеральных законах 1995 г. и 2003 г. сохранилась формулировка, данная в законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с ко-
торой местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветах, сельских населенных пунктов21. Правда, теперь, с учетом доминирования института территориальных основ местного самоуправления в законодательстве и практике его применения, формулировку Закона 1991 г. следует «перевернуть», указав, что границы административно-территориальных единиц определяются в соответствии с границами одноименных муниципальных образований.
Библиография:
1. Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66—72.
2. Джагарян Н.В., Гурнак Е.В. Интегративная роль муниципального права в правовом регулировании градостроительных отношений: постановка проблемы. //Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. С. 46-50.
3. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 г. // Российская газета. 2014. 9 апр.
4. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М., 2010. 672 с.
5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М., 2007. 672 с.
6. Лексин И.В. Территориальное устройство России. Конституционно-правовые проблемы. М., 2013. 432 с.
7. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 дек.
8. Смолякова Т. Чиновники ищут работу // Российская газета. 2014. 15 апр.
9. Уваров А.А., Бровченко Н.В. Местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Оренбург, 2013 148 с.
10. Уваров А.А. Реальность и тенденции развития местного самоуправления в России. М., 2010. 70 с.
References (transliteration):
1. Babichev I.V. K voprosu o territorial'nom ustroistve mestnogo samoupravleniya // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2014. № 3. S. 66-72.
2. Dzhagaryan N.V., Gurnak E.V. Integrativnaya rol' munitsipal'nogo prava v pravovom regulirovanii gradostroitel'nykh otnoshenii: postanovka problemy // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. № 12. S. 46-50.
3. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiiskoi Federatsii za 2013 g. // Rossiiskaya gazeta. 2014. 9 apr.
4. Kommentarii k Federal'nomu zakonu «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii» / pod red. I.V. Babicheva, E.S. Shugrinoi. M., 2010. 672 s.
5. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Munitsipal'noe pravo Rossiiskoi Federatsii: ucheb. M., 2007. 672 s.
6. Leksin I.V. Territorial'noe ustroistvo Rossii. Konstitutsionno-pravovye problemy. M., 2013. 432 s.
7. Poslanie Prezidenta RF V.V. Putina Federal'nomu Sobraniyu RF ot 12 dekabrya 2013 g. // Rossiiskaya gazeta. 2013. 13 dek.
8. Smolyakova T. Chinovniki ishchut rabotu // Rossiiskaya gazeta. 2014. 15 apr.
9. Uvarov A.A., Brovchenko N.V. Mestnoe samoupravlenie v sfere zemleustroistva i territorial'noi organizatsii sel'skikh poselenii. Orenburg, 2013. 148 s.
10. Uvarov A.A. Real'nost' i tendentsii razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossii. M., 2010. 70 s.
Материал поступил в редакцию 29 мая 2014 г.
21 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
