CC BY
182
Сапрунов Александр Георгиевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Краснодарского университета МВД России (тел.: 88612583596)
Проблемы правового регулирования профилактики социальных отклонений несовершеннолетних
Аннотация
В статье рассматриваются проблемы законодательного оформления правового статуса несовершеннолетних как основы деятельности общества и государства по противодействию отклоняющемуся поведению с их стороны. Особое внимание уделяется правоприменительной практике в сфере предупреждения преступлений и иных правонарушений со стороны рассматриваемой категории граждан.
Annotation
Problems of the legislative registration legal of the status minor are considered In article as bases to ac-tivity society and state on reluctance to deviating behavior with their sides. Emphases is spared law use practical person in sphere of the warning the crimes and other offenses on the part of considered categories a people.
Ключевые слова: правовое положение, правовое регулирование, правовой статус, несовершеннолетний, законодательство, правосубъектность несовершеннолетних.
Keywords: the legal position, the legal regulation, the legal status, minor, legislation, law subjective of minors.
нализ действующего
(законодательства в части, ■ касающейся определения правового статуса
несовершеннолетних граждан России, позволяет сделать вывод о том, что, к сожалению, на сегодняшний день нет четкого определения правового положения этой категории граждан.
В различных отраслях права: административном, гражданском, семейном, уголовном - содержатся нормы, лишь частично регулирующие правовое положение несовершеннолетних как участников тех или иных регулируемых правом общественных отношений.
Так, в административном праве эта группа специальных субъектов административно-правовых отношений выделяется лишь для регламентации минимального возраста, по достижении которого наступает административная ответственность. Закон также предусматривает принятие к лицам в возрасте от 16 до 18 лет мер, предусмотренных Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних. Среди обстоятельств, смягчающих ответственность за
административные правонарушения, признается совершение правонарушения несовершеннолетним.
Однако и в этом качестве правовой статус этих лиц не определен в законодательстве с должными полнотой и точностью и на практике к вопросу привлечения их к административной ответственности нет единого подхода. В одних случаях несовершеннолетних привлекают только к административной ответственности, в других случаях - только к дисциплинарной, а в третьих -и к той, и к другой.
Это связано также и с тем обстоятельством, что в законодательстве нет норм, которые бы предусматривали применение только административных санкций при идеальной совокупности административного и дисциплинарного проступка. Из сказанного можно сделать вывод о том, что несовершеннолетние граждане занимают особое место в административных правоотношениях вообще и особое административно-процессуальное положение в частности, поскольку закон выделяет административную ответственность несовершеннолетних, тем самым определяя
_174
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
особый процессуальный порядок привлечения их к административной ответственности.
Процессы, происходящие сегодня в формировании правовой системы государства, характеризуются усилением взаимодействия различных отраслей российского права. Сфера функционирования исполнительной власти тесно соприкасается, как уже отмечалось, с гражданско-правовой сферой.
К сожалению, до сих пор учеными-юристами не предпринимались попытки синтезировать, с учетом своего предмета регулирования, нормы различных отраслей права для создания целостного правового статуса несовершеннолетнего гражданина.
Если попытаться вычленить из всего объема общественных отношений, регулируемых правом, лишь те, участниками которых являются несовершеннолетние граждане (а также их родители или лица, их заменяющие), то при всем их многообразии видны, тем не менее, наиболее значимые из них. Эти отношения можно было бы классифицировать следующим образом:
1. Отношения, возникающие в связи с рождением ребенка, возникновением родительских прав и обязанностей по его воспитанию, необходимостью оказания социальной помощи со стороны государства семье, детским учреждениям, бесплатное медицинское обслуживание и т. д.
2. Отношения, возникающие по поводу осуществления несовершеннолетним права на начальное, среднее общее образование, отдых, пользование достижениями культуры, науки, участие в детских и молодежных общественных объединениях и т. п.
3. Правоотношения, складывающиеся в ходе дальнейшей социализации
несовершеннолетних - трудоустройство, трудовая деятельность, учеба в образовательном учреждении и т. д.
4. Отношения, возникающие по поводу нарушений несовершеннолетними запретов и правовых норм административного, уголовного, трудового, других отраслей права [1].
Учитывая ограниченную правосубъектность несовершеннолетних граждан, даже в первом приближении очевидна необходимость гарантированной защиты их прав в процессе участия в каждой из указанных групп правоотношений. Особенно важно, на наш взгляд, обеспечение эффективной правовой охраны и четкого регулирования общественных отношений, возникающих при привлечении несовершеннолетних граждан к различным видам юридической ответственности. Общие требования
законности и гуманности здесь должны дополняться конкретными мерами защиты несовершеннолетних, привлекаемых к уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности, подвергаемых задержанию, аресту и лишению свободы.
Не менее важен и такой аспект правового статуса несовершеннолетних, как соотношение прав и обязанностей ребенка. Согласно одной из философских теорий, права и обязанности составляют единое целое, одной стороной которого является право, а другой - обязанность. Например, если в Конституции Российской Федерации и основных законах субъектов Федерации объявляется неотчуждаемым правом ребенка доступность и бесплатность дошкольного, общего среднего или любого другого образования, то одновре-менно на другого индивида или на государство в лице его органа должна возлагаться обязанность реализовать право ребенка на это образование.
Многие правовые обязанности, например детей по отношению к родителям, могут быть исполнены только самим обязанным.
Известно, что первоочередным условием соблюдения права является исполнение обязанностей. На сегодняшнем уровне общественного развития ребенок сможет осуществить свои права только в том случае, если государство выполнит свои обязанности.
В Конвенции ООН о правах ребенка, в Конституции Российской Федерации сформулированы прежде всего права ребенка и некоторые обязанности государства и общества, и почти не упоминаются обязанности ребенка в отно-шении государства. В частности, вполне справедливо субъекты Федерации закрепили в своих основных законах норму о том, что родители или лица, их заменяющие, обязаны содержать и воспитывать своих детей до совершеннолетия. Однако условия для этого должно создавать не только государство - дети также должны иметь обязательства перед родителями или лицами, их заменяющими" до совершеннолетия. В Конституции Российской Федерации есть единственная норма (ч. 3 ст. 38), возлагающая на трудоспособных детей, достигших 18 лет, обязанность - это норма об обязанности заботиться о нетру-доспособных родителях (да и та касается совершеннолетних).
Из сказанного следует, что создание и поддержание гармоничных отношений в обществе требуют не только уважения к правам ребенка, но и выполнения им определенных обязанностей, а в случае необходимости - и его отказа от осуществления своих прав.
175
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в основных законах субъектов Федерации речь не идет о наиважнейших интересах ребенка. На наш взгляд, тем самым упущен из виду еще один элемент, без которого нет смысла вести речь о правовом статусе ребенка.
Кроме этого, отсутствие в законе основных обязанностей ребенка, несоответствие в уровне обязанностей, прав и законных интересов неизбежно при-водит к перевесу в сторону требования немедленного и безоговорочного осуществления только его прав. Такой подход, такое своеобразное искажение личностной ориентации могут привести (и нередко приводят) к совершению преступлений, а акцентирование прав ребенка без соответствующего определения обязанностей может стать криминогенным фактором.
Обобщая сказанное и основываясь на общепринятых положениях юридической науки о наличии в обществе отдельных групп граждан с особым правовым статусом, обусловленным необходимостью защиты их законных прав и интересов, особым характером реализации ими своих прав и обязанностей в различных сферах общественной жизни, можно сделать вывод о необходимости правового оформления и законодательного закрепления правового статуса несовершеннолетних граждан России в рамках Федерального закона "О правовом статусе несовершеннолетних".
Принятие в России ряда федеральных законов в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних как крайней формы девиаций, а также охраны и гарантий их прав, жизни и здоровья фрагментарно, урывками и наскоками без предшествующей концептуальной проработки привело к тому, что их "базисные" положения носят сугубо рамочный характер. А. ведь, еще в конце 80-х гг. С.В.Бородин призывал стимулировать выделение правового регулирования профилактики преступлений в самостоятельную отрасль права [2].
Мы не ставили перед собой задачу в нашей работе провести анализ всех нормативных источников профилактики социальных отклонений несовершен-нолетних. Достаточно остановиться лишь на некоторых аспектах правового регулирования этого феномена, чтобы понять весь спектр проблем.
24 июня 1999 г. был принят Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Закон о профилактике), в котором впервые с учетом международного опыта заложены новые подходы
решения проблем профилактики социальных отклонений несовершеннолетних на государственном уровне. На проблемах реализации данного Закона нам хотелось бы остановиться поподробнее.
Со вступлением в силу Закона о профилактике завершился процесс реорганизации специализированных подразделений по предупреждению правонарушений
несовершеннолетних в подразделения по делам несовершеннолетних, а также приемников-распределителей для несовершеннолетних - в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей (в настоящее время - ЦВСНП) в системе органов внутренних дел.
Практика применения Закона о профилактике в Москве, Московской, Владимирской, Кемеровской, Томской, Тамбовской, Новосибирской областях показала, что уже с первых дней обозначились его слабые стороны: несовершенство отдельных норм, необходимость дополнительного нормативного регулирования. Нет единообразного толкования и применения закона. Распространены нарушения прав и свобод несовершеннолетних при его применении. Это относится прежде всего к ст. 22 и п. 6 ст. 26 закона. Этими статьями опре-делены лица, которые могут быть помещены в ЦВСНП и основания помещения.
На практике распространены незаконные помещения в ЦВСНП детей, самовольно ушедших из детских домов, школ-интернатов, сбежавших из семьи, бродяжничающих, т. е. той категории подростков, которая подлежала помещению в учреждения органов социальной защиты населения для оказания необходимой психологической, медицинской и социальной помощи (ст. 13 закона). Это особенно характерно для регионов со слаборазвитой инфраструктурой специальной социальной профилактики.
Во многих местах есть проблема беспризорных, перемещающихся из стран СНГ, дальнего зарубежья, а также миграции беспризорных детей внутри страны. Статья 4 Закона о профилактике, устанавливающая открытый перечень субъектов профилактической деятельности, позволяет органам управления социальной защиты развивать виды специальных социальных учреждений.
Среди помещенных в ЦВСНП 2/3 и более составляют несовершеннолетние, совершившие правонарушения, влекущие административную ответственность. В подавляющем большинстве - по основаниям отсутствия места жительства и пребывания. Значительно реже помещаются
176
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
несовершеннолетние по тем основаниям, что они не проживают на территории, где совершили правонарушения.
При рассмотрении обращений должностных лиц органов внутренних дел и подразделений по делам несовершеннолетних этих органов о помещении несовершеннолетних в ЦВСНП по основаниям пп. 5 п. 2 ст. 22 Закона о профилактике судьи не всегда правильно толкуют эту норму и помещают туда подростков, не являющихся субъектами административного правонарушения в связи с недостижением возраста, с которого наступает административная от-ветственность. Из содержания ст. 13 и 22 Закона о профилактике очевидно, что эта категория несовершеннолетних должна помещаться в соответствующие учреждения органов социальной защиты.
Многие работники правоохранительной системы неправильно толкуют закон и в части предмета регулирования. Согласно преамбуле, закон устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а не меры наказания в виде изоляции на определенный срок за совершенные административные правонарушения или общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, как это трактуется в большинстве случаев на практике.
Сотрудники правоохранительных органов обращаются в суд с ходатайством о помещении в ЦВСНП несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, при отсутствии оснований, перечисленных в пп. 5 п, 2 ст. 22 Закона о профилактике, а судьи соглашаются с таким ходатайством, по существу превращая названные центры в учреждения исполнения административного наказания в виде ареста, который в силу ст. 32 КоАП к несовершеннолетним не применяется.
На практике сотрудники правоохранительных органов и судьи расширительно толкуют основания помещения в ЦВСНП подростков, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает ответственность.
В большинстве постановлений (62,5%) судьи указывают конкретный срок пребывания несовершеннолетних в ЦВСНП вне зависимости от оснований помещения. Продолжительность сроков судьями не мотивируется.
Законом (п. 6 ст. 22) указывается лишь максимальный срок пребывания несовершеннолетнего в центре, он важен для
должностных лиц системы профилактики, в том числе ЦВСНП, в целях реализации задач, возникающих в процессе деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: установления личности; устройства несовершеннолет-
него правонарушителя, если у него нет места жительства, места пребывания; защиты жизни и здоровья, если есть реальная угроза этому; доставления несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа по приговору суда или постановлению судьи либо содержания несовершеннолетних, помещенных в ЦВСНП судьями, в качестве меры, обеспечивающей рассмотрение находящихся в их производстве мате-риалов о направлении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
Законодатель установил в минимально необходимый срок для устрой-ства несовершеннолетнего и решения иных задач и предусмотрел возможность его продления в исключительных случаях, но не раскрыл понятия "исключи-тельный случай", возложив это на соответствующие подразделения органов внутренних дел и на судью.
Судья, рассматривая ходатайства о помещении несовершеннолетних в ЦВСНП, не может знать, по истечении какого времени отпадут основания пребывания в нем несовершеннолетнего. На практике в ряде случаев постановления судей с указанием конкретного срока содержания несовершеннолетних, помещенных в ЦВСНП по основаниям пп. 5 п. 2 ст. 22 Закона о профилактике (совершившие административные правонарушения, влекущие меры административного воздействия), не служат препятствием для передачи несовершеннолетних родителям.
Сравнительный анализ п. 6 ст. 22 и п. 6 ст. 26 закона (в последней указывается срок до 30 суток, на который могут быть помещены несовершеннолетние в качестве меры, обеспечивающей рассмотрение материала в суде) позволяет сделать вывод о наличии противоречия между указанными нормами. Это привело к тому, что несовершеннолетние, совершившие общественно опасные деяния, помещаются в ЦВСНП вначале по основаниям пп. 4 п. 2 ст. 22, а затем по основаниям п. 6 ст. 26 Закона в качестве меры, обеспечивающей рассмотрение материалов судьей, что может удлинять общий срок пребывания несовершеннолетних. Неоднозначно толкование и применение пп. 2, 4 п. 2 ст. 22 о помещении в
177
ЦВСНП несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность.
Анализ содержания ст. 22, 26 и 15, преамбулы, а также ст. 2 закона, определяющей задачи и принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, позволяет сделать вывод о том, что введение самостоятельного основания помещения в ЦВСНП с целью "предупредить совершение ими повторного общественно опасного деяния" (пп. 4 п. 2 ст. 22) и "необходимости предупреждения повторного общественно опасного деяния" (пп. 2 п. 6 ст. 26) по существу является не чем иным, как мерой взыскания за общественно опасное поведение с некоторой существующей между ними разницей.
По основаниям пп. 2 п. 6 ст. 26 при решении вопроса о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа в ЦВСНП могут поместить подростка, достигшего возраста 11 лет, с которого возможно направление в указанные учреждения закрытого типа при наличии доказательств общественно опасного поведения и бесспорных данных о том, что он (подросток) нуждается в особых условиях воспитания и специальном педагогическом подходе (п. 11 ст. 50 Закона об образовании, п. 4 ст. 15 Закона о профилактике). Для помещения в ЦВСНП несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста наступления уголовной ответственности, по основаниям пп. 4 п. 2 ст. 22 минимальный возрастной порог не установлен.
Нет и нормы, которая регламентировала бы содержательную часть ходатайств и порядок рассмотрения таких ходатайств судьями. На практике именно эта категория несовершеннолетних, в том числе не достигших возраста 11 лет, чаще всего помещается в ЦВСНП с одной лишь целью - якобы предупредить повторное общественно опасное деяние, а по сути - это наказание за общественно опасное поведение даже при отсутствии бесспорных доказательств такого поведения.
Обозначились и недостатки прокурорского надзора. Основной из них - несвоевременное реагирование прокуроров на незаконное помещение несовершеннолетних в ЦВСНП. Слабо пока реагируют прокуроры и на факты неисполнения требований п. 5 ч. 2 и п. 4 ст. 22 Закона о профилактике об обязательном уведомлении в течение 24 часов прокурора о помещении несовершеннолетнего в ЦВСНП по постановлениям соответствующих работников
органов внутренних дел и обращении в трехдневный срок в суд после их помещения для решения вопроса о дальнейшем содержании несовершеннолетних там, либо об освобождении.
Отсутствие на федеральном уровне правового обеспечения деятельности КДН заставляет некоторые субъекты Федерации самостоятельно разрабатывать для себя такие Положения. Это, конечно, не способствует созданию единого правового поля, единообразному решению вопросов защиты прав несовершеннолетних.
Деятельность КДН связана с охраной конституционных прав детей и подростков, обеспечивающих их нормальное развитие. Ведь КДН решает вопрос о помещении их в закрытое учебно-воспитательное учреждение, т.е. решает вопрос о лишении подростка свободы применительно к режиму такого учреждения. Полагаем, что единообразие в этом деле было бы желательным.
Ведущей в современных условиях функцией в деятельности КДН должна быть функция защиты прав несовершеннолетних. Эти права относятся ко всему контингенту лиц, не достигших 18 лет, и обеспечивают не только криминологическую, но и социальную цель - адаптировать молодежь к меняющимся условиям жизни, обеспечить при этом общественный и государственный интерес. По отношению к профилактике правонарушений защита прав несовершеннолетних выполняет роль ранней, а поэтому эффективной, профилактики.
Право является эффективным регулятором социального развития всех общественных отношений, включая те, которые складываются в сфере предупреждения социальных отклонений несовершеннолетних. Необходимо от-метить, что для данного вида социальной практики огромное значение имеет позитивное регулирование правом нормального хода общественной жизни. Нормами конституционного, гражданского, трудового, семейного и других отраслей права стимулируется социально полезное детское поведение, ведь право способствует, к тому же, реализации антикриминогенного потенциала всего общества.
Ведущее место отводится раннему выявлению и пресечению деяний, связанных с вовлечением несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.
Согласно ст. 210 УК РСФСР преступлением считались действия, связанные с вовлечением несовершеннолетних в совершение преступления и в пьянство, занятия попрошайничеством, проституцией, азартными играми, а также с использованием несовершеннолетних для целей
_178
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
паразитического существования.
В действующем же Уголовном кодексе Российской Федерации имеются две самостоятельные статьи: ст. 150 "Вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления" и ст. 151 "Вовлечение несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий".
Таким, образом, законодатель разделил деяния, в которые вовлекаются несовершеннолетние по степени общественной опасности. В итоге в ст. 150 УК России говорится о деяниях, в которые вовлекаются несовершеннолетние и за которые наступает уголовная ответственность, а в ст. 151 УК России - одеяниях, регулируемых другими нормами права либо не регулируемых вообще. Соответственно и санкции в ст.150 УК РФ более суровые, чем в ст.151 УК РФ.
В Уголовный кодекс Российской Федерации включена ст. 156, которая предусматривает ответственность за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего. Признаки состава преступления заключаются в невыполнении или ненадлежащем исполнении (путем действия или бездействия) обязанности заботиться о воспитании несовершеннолетнего в сочетании с жестоким обращением с несовершеннолетним.
Наряду с родителями или иными лицами, на которых возложены обязанности по воспитанию несовершеннолетнего, таковыми являются педагоги и другие работники образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, которое обязано осуществлять надзор за несовершеннолетним.
Состав преступления имеет место, когда неисполнение или ненадлежащее ис-полнение обязанностей по воспитанию
несовершеннолетнего соединено с жестоким обращением с ним.
Включение данного вида преступлений обусловлено необходимостью пресечения указанных форм-действий в отношении несовершеннолетнего. Реалии нашей жизни потребовали применения уголовного закона в отдельных случаях, подпадающих под рассматриваемую правовую норму.
Анализируемая глава Уголовного кодекса Российской Федерации не является
исчерпывающей по количеству правовых норм, охраняющих жизнь, здоровье, физическое, психическое и нравственное здоровье подростков и детей. В ней сведены наиболее типичные ситуации, содержащие признаки составов рассматриваемых преступлений.
Радикальная реформа уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в основе уже завершена, и значительных оснований для пересмотра его концептуальных основ, по-видимому, нет, хотя и законодатель и ученые уже продемонстрировали принципиальную готовность к коренным изменениям.
Однако достижение качественных перемен в этой части должно почти неизбежно повлечь за собой резкое увеличение объема законодательного материала, что в техническом отношении представляет известный возврат к про-шлому - подобию Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в последующих редакциях.
В условиях дезорганизации общества особое место среди средств реализации политики предупреждения преступности
несовершеннолетних должно принадлежать праву, поскольку право - главное средство преодоления дезорганизации общества.
Однако несогласованность и противоречивость Федерального законодательства, относящегося к разным отраслям права, а также законов разных уровней (федеральных и субъектов Федерации) превращают право из фактора интеграции в фактор дезинтеграции.
Как мы уже говорили ранее, единственным путем решения этой проблемы нам видится разработка последовательной государственной концепции.
1.Зыкин Б.В., Парити И.Н. Правовое регулирование статуса несовершеннолетних граждан России // Проблемы правонарушений несовершеннолетних и пути их решения. Спб.,1997. С.24.
2.Бородин СВ. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М, 1988. С.177.
179
