CC BY
71
ввоитин ШИВВРЭО'й'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
Павел Иванович КОНОНОВ,
доктор юридических наук, профессор, судья Второго арбитражного апелляционного суда, профессор кафедры административного права и процесса Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В статье рассматриваются базовые, системообразующие понятия и принципы административной ответственности, формулируются предложения по их уточнению и нормативному закреплению в новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, должностное лицо, юридическое лицо, административное наказание.
P. I. KONONOV,
Judge of the Second Arbitrazh Appellate Court, doctor of juridical sciences, Professor, Professor of the Chair of Administrative law and Procedure of O.E. Kutafin Moscow State Law University (Volgo-Viatka Branch)
PROBLEMS UNDERSTANDING AND LEGAL REGULATIONS CONCEPTUAL PROVISIONS ON ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY
The article considers the basic, systemform ideas and principles of administrative responsibility, formulate the offers by theirs more precise definition and normative fixing in new wording of Code of the Russian Federation on Administrative Law Violations. Keywords: administrative responsibility, administrative offense, official, juridical person, administrative penalty.
Практика применения судами и органами публичной администрации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г показывает, что многие его нормы нуждаются в пересмотре, уточнении и дополнении для их более четкого и однозначного понимания, разумной и эффективной реализации при привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности. Речь идет прежде всего о полной и определенной нормативной регламентации в КоАП РФ самых важных, концептуальных положений об административной ответственности и административном правонарушении. К числу таких положений, на наш взгляд, относятся следующие нормы и юридические конструкции.
I. Наименование КоАП РФ
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо переименовать в Кодекс Российской Федерации об административной ответственности (КАО РФ). Такое предложение обусловливается тем, что базовым понятием инсти-© П. И. Кононов, 2014 тута административной ответственности является именно понятие «административная
ответственность», а не «административное правонарушение». Административное правонарушение — это лишь основание для применения к лицу мер административной ответственности. Если провести аналогию с уголовным правом, то кодекс, предусматривающий уголовную ответственность за преступления, именуется уголовным — исходя из вида юридической ответственности, а не кодексом о преступлениях — исходя из вида правонарушений, за совершение которых устанавливается уголовная ответственность.
II. Глава 1 «Общие положения» КоАП РФ
Главу 1 КоАП РФ, с нашей точки зрения, в новой версии КоАП РФ следует назвать «Основные начала законодательства об административной ответственности». В ней необходимо закрепить следующие положения об административной ответственности (как содержащиеся в ней в настоящее время, так и вновь сформулированные и переработанные):
1. Основанием привлечения лица к административной ответственности является совершение им административного правонарушения (новая норма, по аналогии с нормой ст. 8 УК РФ).
2. Принципы применения административной ответственности:
1) законность привлечения к административной ответственности (ст. 1.6 действующего КоАП РФ);
2) равенство лиц, привлекаемых к административной ответственности, перед законом (ст. 1.4 действующего КоАП РФ);
3) персонализация административной ответственности, т.е. привлечение к административной ответственности того физического или юридического лица, которое непосредственно совершило противоправное действие (бездействие), образующее событие административного правонарушения (новая норма);
4) привлечение к административной ответственности только при наличии вины лица в совершении административного правонарушения (ст. 1.5 действующего КоАП РФ);
5) справедливость административной ответственности, т.е. соответствие применяемых к лицу мер административной ответственности и иных мер административного принуждения характеру совершенного им административного правонарушения, обстоятельствам его совершения, личности виновного физического лица (новая норма, по аналогии с нормой ст. 6 УК РФ).
3. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности в правовых нормах, нарушение которых вменяется лицу, привлекаемому к административной ответственности, толкуются в пользу данного лица (новая норма, по аналогии с ч. 7 ст. 3 НК РФ).
4. Никакое физическое или юридическое лицо не может неоднократно нести административную ответственность за фактически совершенное им в конкретном месте и в конкретное время противоправное действие (бездействие), за которое оно уже ^ было привлечено к административной ответственности с назначением административ- К ного наказания, независимо от того, по какой статье (части статьи) настоящего Кодек- Н са или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности и данное действие (бездействие) было квалифицировано в качестве административного й правонарушения (уточненное правило о недопустимости повторного привлечения лица к И административной ответственности, установленное ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ. Необходимость Е его корректировки вызвана тем, что на практике одно и то же лицо может быть привлече- £ но дважды за одно и то же противоправное действие (бездействие), квалифицируемое ™ по разным статьям (частям) Особенной части КоАП РФ. Таким образом, формально юри- Н дически оно привлекается к ответственности за разные правонарушения, а фактически ^
за одно и то же деяние. По существу, лицо дважды несет административную ответствен- науки
ВВОИНЕШ ШИВВРЭО'О'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
ность за один и тот же факт совершения противоправного действия (бездействия), что недопустимо).
5. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение, а равно закон или иной нормативный правовой акт, исключающий публично-правовые обязанности, ограничение или запрет, за несоблюдение которых лицо привлекается к административной ответственности, либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона, подзаконного нормативного правового акта в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено (уточненное правило об обратной силе закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность за административное правонарушение (ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ). Необходимость его изменения обусловлена тем, что возникают ситуации, когда на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении вступает в силу закон или иной нормативный правовой акт, исключающий публично-правовую обязанность лица, несоблюдение которой было вменено ему в вину и образовывало объективную сторону соответствующего административного правонарушения. Соответственно, исключение указанной обязанности влечет за собой на момент рассмотрения дела об административном правонарушении исключение объективной стороны состава административного правонарушения, а значит, должно влечь за собой и исключение административной ответственности лица).
III. Глава 2 «Административное правонарушение и административная ответственность» КоАП РФ
1. В главе 2 КоАП РФ представляется необходимым в отдельных статьях сформулировать следующие понятия и административно-правовые конструкции.
1.1. Понятие административной ответственности, которое бы имело не теоретический, а прикладной, рабочий характер, было бы понятно правоприменителю и лицам, привлекаемым к административной ответственности. Возможен следующий вариант:
«Административная ответственность заключается в применении компетентными органами исполнительной власти, иными органами публичной власти, созданными в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, судьями судов, созданных в соответствии с федеральным конституционным законом, предусмотренных настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности мер административной ответственности (административных наказаний) к физическим и юридическим лицам, виновно совершившим административные правонарушения» (новая норма).
1.2. Понятие административного правонарушения, в котором, на наш взгляд, следует раскрыть основные юридически значимые признаки административного правонарушения, которые не нашли отражения в определении административного правонарушения, содержащемся в ч. 1 ст. 2.1 действующего КоАП РФ. Предлагается следующая редакция определения указанного понятия:
«Административное правонарушение представляет собой противоправное, т.е. противоречащее положениям действующего законодательства Российской Федерации, виновное действие (бездействие) персонифицированного физического или юридического лица, обладающего юридической способностью нести административную ответственность, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности установлена административная ответственность» (новая редакция ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).
1.3. Понятие состава административного правонарушения. КоАП РФ, в частности ст. 24.5, использует понятие «состав административного правонарушения», однако оно нормативно не сформулировано; элементы состава административного правонарушения, совокупность которых необходимо устанавливать при привлечении лица к административной ответственности, не определены. Понятие и элементы состава административного правонарушения предлагается раскрыть следующим образом:
«Состав административного правонарушения — совокупность обязательных объективных и субъективных признаков (элементов), подтверждающая фактическое наличие административного правонарушения.
К числу обязательных признаков (элементов) состава любого административного правонарушения относятся:
а) объект административного правонарушения — охраняемые мерами административной ответственности правоотношения, урегулированные различными материальными отраслями права;
б) объективная сторона административного правонарушения — совокупность признаков, характеризующих внешнюю сторону противоправного поведения лица и свидетельствующих о наличии в данном поведении нарушающего нормы права посягательства на охраняемый мерами административной ответственности объект (противоправное действие (бездействие); негативные последствия противоправного действия (бездействия); причинная связь между противоправным действием (бездействием) и наступившими негативными последствиями; время, место, способ, обстановка и иные юридически значимые обстоятельства совершения противоправного действия (бездействия));
в) субъект административного правонарушения — физическое или юридическое лицо, совершившее противоправное действие (бездействие) и юридически способное нести за его совершение административную ответственность;
г) субъективная сторона административного правонарушения — совокупность признаков, характеризующих внутреннюю сторону противоправного поведения лица и свидетельствующих о его субъективном (личностном (психическом), организационно-де-ятельностном) отношении к такому поведению».
1.4. Юридические конструкции административной ответственности отдельных категорий субъектов (обычных физических лиц (граждан); граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; должностных лиц; юридических лиц), позволяющие индивидуализировать их в качестве субъектов административных правонарушений, четко выделить особенности привлечения их к такой ответственности.
Административная ответственность физических лиц (граждан). В настоящее время в гл. 2 КоАП РФ вообще не определены общие правовые основы административной ответственности физических лиц (граждан), не обладающих каким-либо специаль- ^ ным правовым статусом. В целях восполнения данного пробела предлагается вывести К общую формулу административной ответственности граждан и нормативно закрепить ее Н в гл. 2 КоАП РФ (КАО РФ). °
Административная ответственность граждан, осуществляющих предприни- й
мательскую деятельность без образования юридического лица. Согласно КоАП РФ И
граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юри- Е
дического лица (индивидуальные предприниматели), могут быть привлечены к админи- £
стративной ответственности в качестве субъектов трех видов: собственно индивидуаль- ™
ных предпринимателей (например, ч. 4 ст. 14.1, ст. 14.1.2, 14.4), должностных лиц (общее Н
правило примечания к ст. 2.4) и юридических лиц (примечание к ст. 18.1). Данный подход ^
законодателя представляется непоследовательным и избирательным. Для устранения науки
ввоинин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
указанной непоследовательности и обеспечения единообразных правовых подходов при привлечении индивидуальных предпринимателей к административной ответственности полагаем необходимым выделить индивидуальных предпринимателей в качестве самостоятельной категории специальных субъектов административной ответственности наряду с гражданами, должностными и юридическими лицами. Это позволит, во-первых, нормативно закрепить особенности административной ответственности индивидуальных предпринимателей, во-вторых, четко отграничить должностных лиц органов публичной власти и иных организаций как их служащих (работников) от индивидуальных предпринимателей как самостоятельных, не состоящих в штате какой-либо организации субъектов.
Административная ответственность должностных лиц. При определении основных подходов к установлению правил административной ответственности должностных лиц, на наш взгляд, необходимо исходить из следующего.
А. К числу должностных лиц как субъектов административных правонарушений следует относить не только лиц, замещающих соответствующие должности в государственных органах, органах местного самоуправления, иных государственных и муниципальных организациях, но и лиц, замещающих руководящие должности или выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в негосударственных и немуниципальных организациях. Такой подход уже давно поддержан федеральным законодателем и во многих законах, например в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», к должностным лицам относятся руководители и иные работники юридических лиц, в том числе не являющихся государственными или муниципальными, выполняющие указанные выше функции.
Б. В нормах Особенной части КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность должностных лиц, необходимо конкретизировать категории должностных лиц, которые могут быть признаны субъектами соответствующих административных правонарушений по признаку осуществления общего руководства организацией (руководители организаций) либо по признаку ответственности за соблюдение определенных правил и норм (должностные лица, ответственные за соблюдение обязательных требований, например требований пожарной безопасности).
Административная ответственность юридических лиц. При определении основных подходов к установлению правил административной ответственности юридических лиц представляется необходимым исходить из следующего.
А. В КоАП РФ не определено понятие юридического лица как субъекта административного правонарушения. С нашей точки зрения, под юридическим лицом как субъектом административного правонарушения должна пониматься коммерческая или некоммерческая организация, обладающая признаками юридического лица, предусмотренными Гражданским кодексом РФ. Данное определение и следует закрепить в гл. 2 КоАП РФ. На наш взгляд, нет необходимости вводить в КоАП РФ специальное понятие юридического лица как субъекта административного правонарушения, в том числе понятия юридического лица публичного права, поскольку публично-правовые обязанности, публично-правовые запреты и ограничения, за неисполнение (несоблюдение) которых предусмотрена административная ответственность, могут быть установлены в отношении как частных, так и публичных организаций. Поэтому деление юридических лиц на частные и публичные в рамках правоотношений по привлечению их к административной ответственности не имеет юридического значения. Вместе с тем такой подход не означает, что в КоАП РФ не следует определять особенности административной ответственности юридических лиц по отношению к гражданам и должностным лицам.
Б. Из числа юридических лиц как субъектов административной ответственности нужно исключить государственные органы и органы местного самоуправления, которые совершили противоправные действия (бездействие), образующие объективную сторону соответствующих административных правонарушений, не в ходе финансово-хозяйственной деятельности в качестве юридических лиц, а в процессе осуществления внешней публично-властной деятельности в качестве властвующих субъектов. В указанных случаях к административной ответственности должны привлекаться публичные должностные лица, действующие от имени государственных органов и органов местного самоуправления.
В. Необходимо четко разграничить основания и правила привлечения к административной ответственности юридических лиц и их должностных лиц (руководителей и иных работников юридических лиц). При этом следует исходить из того, что юридическое лицо подлежит привлечению к административной ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) публично-правовых обязанностей, несоблюдение публично-правовых запретов, установленных законом или иным нормативным правовым актом именно в отношении юридических лиц, а не в отношении должностных лиц различных категорий. Например, если обязанность по получению лицензии или иного специального разрешения возложена законом на юридическое лицо, то к административной ответственности за осуществление соответствующей деятельности без лицензии или с нарушением условий выданной лицензии должно привлекаться именно юридическое лицо, а не его руководитель или иное должностное лицо данного юридического лица. В то же время за нарушение требований пожарной безопасности, обязанность по соблюдению которых Правилами противопожарного режима в Российской Федерации возложена на руководителя организации, например требования о прохождении специального обучения, юридическое лицо не может быть привлечено к административной ответственности. Субъектом ответственности в данном случае может выступать только руководитель юридического лица. С учетом такого подхода подлежит исключению ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, допускающая возможность привлечения к административной ответственности за совершение одного и того же противоправного действия (бездействия) как юридического лица, так и его должностных лиц.
Г. Устанавливая правила определения вины юридического лица в совершении административного правонарушения, необходимо исходить из недопустимости использования в рамках публичных административных правоотношений гражданско-правовой конструкции вины юридического лица. В частности, нельзя руководствоваться правилом, согласно которому юридическое лицо во всех случаях отвечает за действия своих работников. Не подлежит применению и правило о том, что юридическое лицо обязано доказать наличие обстоятельств, исключающих его ответственность. Обязанность по установлению и доказыванию вины юридического лица в совершении административного правонарушения должна возлагаться на орган, должностное лицо, осуществляющие про- ^
изводство по делу об этом правонарушении. К
Исключение административной ответственности лица и освобождение лица Н
от административной ответственности. Помимо определенных гл. 2 КоАП РФ осно- и
ваний для исключения административной ответственности лица и освобождения лица от й
административной ответственности — таких как крайняя необходимость, невменяемость И
лица, малозначительность совершенного административного правонарушения, —пред- Е
ставляется необходимым предусмотреть возможность освобождения лица от админи- £
стративной ответственности по основанию, аналогичному институту деятельного рас- ™
каяния в уголовном праве (ст. 75 УК РФ). В частности, в отношении юридических лиц и Н
индивидуальных предпринимателей могут быть установлены следующие основания и ^
правила освобождения от административной ответственности за совершенные ими ад- науки
ввошаин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
министративные правонарушения, выявленные в ходе мероприятий по государственному контролю (надзору).
A. При выявлении органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в ходе проверки нарушений законодательства в деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя данным лицам выдается обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений в рамках определенного срока без привлечения их к административной ответственности за совершение указанных нарушений. Действие данного правила не должно распространяться на случаи совершения таких нарушений законодательства, которые повлекли за собой причинение имущественного ущерба, вреда здоровью людей, загрязнение окружающей среды, возникновение иных чрезвычайных ситуаций либо создали реальную угрозу наступления указанных последствий.
Б. В случае неустранения в установленный предписанием срок нарушений уполномоченный орган государственного контроля (надзора) или орган муниципального контроля возбуждает в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя дело о соответствующем административном правонарушении и привлекает его к административной ответственности в порядке, предусмотренном КоАП РФ. Кроме того, лицо подлежит привлечению к административной ответственности и за неисполнение выданного ему предписания.
B. В период действия выданного юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предписания течение предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения его к административной ответственности за соответствующие административные правонарушения приостанавливается.
Указанные предложения согласуются с существующими в некоторых европейских государствах, в частности в Германии и Чехии, правилами применения административно-правовых санкций в отношении юридических лиц.
Кроме того, возможно также установление в КоАП РФ правила, применяющегося в настоящее время во Франции и в государствах Бенилюкс, согласно которому юридическое лицо и индивидуальный предприниматель освобождаются от административной ответственности за нарушение обязательных требований, если они добровольно до проведения в отношении них компетентными органами государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проверки официально заявят о наличии таких нарушений и примут необходимые меры к их оперативному устранению.
IV. Главы 3 «Административное наказание»
и 4 «Назначение административного наказания» КоАП РФ
Как показывает анализ административно-юрисдикционной практики, принципиальными вопросами института назначения административного наказания являются вопросы обоснованности и справедливости (соразмерности) установленных нормами Особенной части КоАП РФ и применяемых административными органами и судьями минимальных, чрезмерно завышенных законодателем, размеров административных наказаний, прежде всего штрафа, за различные по своему характеру и вредным последствиям правонарушения.
Здесь следует иметь в виду, что КоАП РФ, в отличие от УК РФ, не предоставляет органу, должностному лицу, судье, рассматривающим дело об административном правонарушении, права снижать минимальный установленный законом размер административного штрафа. Поэтому судьи арбитражных судов по подобным делам вынуждены применять ст. 2.9 КоАП РФ, т.е. освобождать юридических лиц от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенных ими правонарушений. Другой возможности
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
принять справедливое решение по таким делам у суда нет. Вместе с тем применение во всех названных случаях ст. 2.9 КоАП РФ, по нашему мнению, необоснованно и нецелесообразно — как с экономической точки зрения, так и с точки зрения оказания на правонарушителей профилактического воздействия.
Представляется, что обозначенная проблема может быть решена только федеральным законодателем посредством внесения соответствующих поправок в КоАП РФ. Полагаем, эти поправки могут быть сведены к следующему.
1. Минимальный размер административного штрафа за любое административное правонарушение должен устанавливаться законодателем таким образом, чтобы можно было бы учесть, во-первых, весь диапазон нарушений норм и правил, образующих событие соответствующего правонарушения, — от мелких до значительных, а во-вторых, возможности по уплате штрафа в таком размере не только крупными и средними предприятиями, но и предприятиями малого бизнеса. Иными словами, дифференциация административных наказаний в КоАП РФ должна быть более широкой, позволяющей правоприменителю учесть любые особенности привлекаемых к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и любые обстоятельства совершенных ими административных правонарушений, уровень создаваемой ими угрозы для охраняемых общественных отношений. Здесь может быть использован зарубежный опыт. Например, в Чехии размер административного штрафа, предусмотренного за нарушение требований пожарной безопасности, зависит от степени пожарной опасности объектов, на которых выявлены такие нарушения, от степени их пожарного риска. Аналогичные подходы могли бы быть использованы и при установлении в Особенной части КоАП РФ размеров административного штрафа за административные правонарушения в сфере обеспечения пожарной, санитарной, экологической и промышленной безопасности.
2. В целях предоставления судьям судов общей юрисдикции и арбитражных судов дополнительных возможностей для принятия объективных и справедливых решений по рассматриваемым ими делам об административных правонарушениях в гл. 4 КоАП РФ предлагается предусмотреть, что судья в порядке исключения вправе снижать минимальный размер административного штрафа, установленный санкцией подлежащей применению нормы Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях. В настоящее время такой нормы в КоАП РФ нет. Вместе с тем ст. 64 УК РФ предоставляет судам право назначать физическим лицам, совершившим преступления, уголовное наказание ниже низшего предела, установленного соответствующими статьями Особенной части данного Кодекса. Думается, что общественная опасность любого административного правонарушения по определению никак не может быть выше общественной опасности самого незначительного преступления, в связи с чем необходимость внесения в КоАП РФ предложенной нормы еще более актуализируется.
Рассмотренные предложения полностью согласуются с правовой позицией Конституционного Суда РФ, которая определена в его постановлениях от 17.01.2013 № 1-П по делу о проверке конституционности положения ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ и от 25.02.2014 по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 7.3, ч. 1 ст. 9.1, ч. 1 ст. 14.43, ч. 2 ст. 15.19, ч. 2, 5 ст. 15.23.1, ст. 19.7.3 КоАП РФ.
Представляется, что законодательная реализация этих предложений позволит существенно упорядочить юридический механизм применения административной ответственности, повысить уровень ее законности, справедливости и эффективности.
