CC BY
492
© С.В. Голунов, 2006
ПРОБЛЕМЫ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
С.В. Голунов
Казахстан - огромное государство площадью более 2,7 млн кв. км (9-е место в мире), по своему потенциалу имеющее ключевое значение на постсоветском пространстве. Распад СССР превратил бывшую союзную республику в самостоятельного обладателя огромных ресурсов и коммуникационной инфраструктуры, в основном с использованием которой осуществляется сообщение других государств Центральной Азии с «внешним миром». Этот потенциал, так же как и хорошие темпы экономических реформ, высокий уровень образования населения и его адаптированности к межкультурной коммуникации с Россией и западными странами, дает Казахстану основания претендовать на роль регионального лидера и ключевого актора многостороннего межгосударственного сотрудничества на постсоветском пространстве.
Транзитное положение Казахстана на пути между Средней Азией с одной стороны и Россией и странами ЕС - с другой имеет, однако, и свою оборотную сторону: огромная территория республики весьма привлекательна для нелегальных трансграничных операций. С учетом стратегического значения Казахстана нынешние вызовы его пограничной безопасности требуют настоятельного ответа не только с точки зрения самой республики, но и других стран, в частности России и отчасти государств ЕС. Анализ данных вызовов и тех ответов, которые даются на них в рамках пограничной политики Республики Казахстан, являются главными задачами настоящего исследования.
Характеристика пограничных территорий Казахстана
Согласно данным, принятым в Казахстане, протяженность границ республики составляет почти 12,2 тыс. км, в том числе почти 600 км - по Каспийскому морю на западе. Дли-
на границы с Россией (на западе и севере) составляет 6 477 км, с Китаем (на востоке) -
1 782 км, Киргизией - 1 050 км, Узбекистаном - 2 159 км и Туркменистаном (с последними тремя государствами - на юге) -426 км 1. Имеются и другие, причем серьезно различающиеся, оценки длины казахстанских границ, что, впрочем, является достаточно типичным явлением, когда речь идет о рубежах большой протяженности.
Большинство казахстанских границ проходит по равнинной местности (степи, полупустыни и пустыни). На западе и севере граница с Россией идет сначала по полупустынным, затем по степным районам с малым количеством естественных препятствий, на юге граница с Туркменией и значительная часть границы с Узбекистаном расположены в пустыне. По горной местности проходят восточные и юго-восточные рубежи страны: участок границы с Россией на Алтае, часть границы с Китаем, граница с Кыргызстаном и относительно небольшой участок границы с Узбекистаном. Значительная часть казахстанско-китайской границы проходит по засушливым возвышенностям, а также по рекам.
Несмотря на огромную площадь страны,
12 из 14 его административных регионов и 79 из 168 районов являются пограничными. В приграничных регионах концентрируется основная часть (73 %) населения республики, причем 31 % последнего проживает в административных районах, непосредственно прилегающих к границам. 12 % жителей страны находятся в районах, граничащих с Россией, 8 % - с Узбекистаном, 6 % - с Киргизией, 5,5 % - с Китаем и 0,2 % - с Туркменией (см. таблицу).
Этнический состав населения приграничных территорий достаточно сложен. Согласно официальной статистической информации, в 7 из 12 приграничных регионов титульная этническая группа заметно преобладает по
численности, еще в двух случаях - занимает первое место по этому признаку. На региональном уровне наряду с русскими лишь узбеки в Южно-Казахстанской области образуют многочисленное на общем фоне меньшинство, и лишь в трех северных регионах - Кус-танайской, Павлодарской и Северо-Казахстан-ской областях - самой многочисленной этнической группой являются не казахи, а русские. Однако при анализе этнического состава населения приграничья большее значение имеет не региональный, а локальный уровень, на котором рассматриваемое соотношение часто оказывается вполне сопоставимым. Именно в таких случаях увеличение этносоциальной напряженности чревато ростом ирредентистских настроений и актуализацией территориальных претензий.
Многие политические, этнические и другие проблемы, стоящие перед приграничными территориями, имеют под собой социально-экономическую подоплеку. Приграничные регио-
ны Казахстана резко различаются между собой по соответствующим показателям, в частности по уровню доходов населения. Обращает на себя внимание тот факт, что на последнем месте по данному показателю находится Южно-Казахстанская область - самый густонаселенный регион страны со сложным этническим составом. Именно этот регион потенциально является самым конфликтогенным.
Данные о населении приграничных регионов Казахстана отражены в нижеприводимой таблице.
Приграничные районы Казахстана существенно различаются по своему ресурсному, сырьевому и коммуникационному потенциалу. Основная часть этого потенциала находится в западных и особенно северных регионах, которые граничат с Россией. Именно в этих регионах расположены наиболее богатые месторождения нефти и газа, каменного угля, черных и цветных металлов, большинство предприятий их переработки, а также машиностроения, электроэнер-
Таблица
Численность, этнический состав и уровень доходов населения приграничных регионов Казахстана *
Область Сопредельная страна Численность населения (тыс. чел.) ** Население приграничных районов (данные на 1 января 1998 г.) *** Численность титульной этнической группы (казахов), в процентах от общей численности населения Численность этнической группы, титульной для сопредельной страны, в процентах от общей численности населения Денежные доходы населения (в среднем на душу за месяц, в долл. из расчета 1 долл. = 150 тенге)
1 2 3 4 5 6 7
Атырауская Россия 452,0 55,6 89,0 8,6 133,1
Западно- Казахстанская Россия 601,9 225,6 64,7 28,2 74,4
Актюбинская Россия, Узбекистан 668,3 233,6 В том числе: 162,3 - в районах, граничащих с Россией, 71,3 - с Узбекистаном 70,7 16,80 - русские 0,10 - узбеки 57,3
Костанайская Россия 919,1 218,1 30,9 42,3 45,2
Северо- Казахстанская Россия 682,1 219,3 29,5 49,8 43,8
Павлодарская Россия 748,7 163,1 38,6 41,9 57,2
Восточно- Казахстанская Россия, Китай 1 466,0 949,6 В том числе: 704,2 - в районах, граничащих с Россией, 290,6 - с Китаем 48,5 45,40 - русские, 0,02 - китайцы 59,0
* Источники: Национальный состав населения Республики Казахстан. Т. 2: Население Республики Казахстан по национальностям и владению языками: Итоги переписи населения 1999 г. в Республике Казахстан: Стат. сб. / Под ред. А. Смаилова. Алматы, 2000; Регионы Казахстана в 2002 г.: Основные социально-экономические показатели. Алматы, Б. г.
* * Регионы Казахстана в 2002 г.: Основные социально-экономические показатели. Алматы, Б. г.
*** Рассчитано по: Исследовательская группа «Вгі£>. Режим доступа: http://www.brif.kz
Окончание таблицы
1 2 3 4 5 6 7
Алматинская (без г. Алматы) Китай, Киргизия 1 560,5 795,4 В том числе: 533.7 - в районах, граничащих с Китаем, 344.7 - с Киргизией 59,4 0,10 -киргизы, 0,04 - китайцы 36,3
Жамбылская Киргизия 979,5 452,9 64,8 0,5 31,7
Южно-Казахстанская Узбекистан, Киргизия 2 110,8 761,0 В том числе: 105,8 - в районах, граничащих с Киргизией, 761,0 - с Узбекистаном 67,8 16,80 - узбеки, 0,05 - киргизы 30,1
Кызылординская Узбекистан 603,8 402,7 94,2 0,2 38,3
Мангистауская Узбекистан, Туркмения 338,5 79,0 В том числе: 23,5 - в районах, граничащих с Туркменией, 79,0 - с Узбекистаном 78,7 0,10 - узбеки, 0,06 - туркмены 116,5
Всего 11 131,2 4 555,9 В том числе: 1 748,2 - в районах, граничащих с Россией, 1 242,7 - с Узбекистаном, 903,4 - с Киргизией, 824,3 - с Китаем, 23,5 - с Туркменией
гетики и других отраслей. Границу с Россией пересекают 16 железнодорожных магистралей,
6 автомагистралей, 36 дорог с твердым покрытием 2, 4 нефтепровода, 4 газопровода, 11 линий электропередачи. Зоны, прилегающие к другим государствам, меньше освоены с хозяйственной точки зрения и не столь контактны в коммуникационном плане, в первую очередь, ввиду менее благоприятных ландшафтно-климатических условий и меньшего ресурсного потенциала. Помимо российского участка наиболее контактна казахстанско-узбекистанская граница (прежде всего, участки Восточно-Казахстанской и Жамбылской областей), которую пересекают 4 газопровода и 4 нефтепровода, 2 линии электропередач, 14 железных дорог и около
20 значительных автодорог. 3 газопровода, 2 линии электропередач, 1 железная дорога и 4 значительные автодороги пересекают границу Казахстана с Киргизией, 1 железная дорога и 4 автодороги - границу с Китаем, 1 автодорога и
1 газопровод - границу с Туркменией 3.
Проблемы развития пограничных территорий, на которых сосредоточена значительная (если рассматривать региональный уровень, то явно преобладающая) часть потенциала Казахстана, имеют ключевое значение для развития страны. Из всех пограничных зон
российско-казахстанское приграничье заметно выделяется по большинству ключевых характеристик; вместе с тем достаточно высокий уровень контактности сохраняется на границах с Узбекистаном, Кыргызстаном и отчасти Китаем. Наличие разнообразных стимулов для развития и поддержания трансграничных отношений сочетается с комплексом проблем пограничной безопасности, связанных с вышеупомянутыми и другими факторами. Рассмотрим эти проблемы подробнее.
Вызовы пограничной безопасности
Территориальные проблемы. Наличие споров с сопредельными государствами даже на локальном уровне чревато межгосударственными и этническими конфликтами, образованием неконтролируемых зон, которые могут использоваться для незаконной трансграничной деятельности. В настоящее время процессы размежевания Казахстана с сопредельными государствами (делимитация и демаркация) в большинстве случаев находятся в завершающей стадии. В нынешних пределах территория Казахстана оформилась в результате сложных исторических процессов. В их контексте особое значение имеют те ад-
министративно-территориальные реформы, которые осуществлялись в период Советской власти, а также довольно непростые взаимоотношения Российской империи, а затем -СССР с восточным соседом - Китаем.
Весьма опасные последствия могли бы повлечь территориальные споры Казахстана с Китаем. Эти споры коренятся в истории рос-сийско- и советско-китайских отношений XIX-XX вв., включая в том числе произошедшие в 1969 г. вооруженные столкновения в районах реки Тасты и озера Жаланашколь. После распада СССР Китай предъявил Казахстану претензии на некоторые приграничные участки, где, по одной из версий, демаркационные знаки в 1920-х гг. были в одностороннем порядке перенесены советскими пограничниками. Эксперты заговорили о подспудной напряженности в межгосударственных отношениях, и даже о том, что угроза военного конфликта с Китаем стала, по крайней мере, одной из причин переноса столицы в Астану из расположенного недалеко от границы г. Алматы. Урегулирование проблемы было достигнуто Соглашением о казахстанско-китайской границе (1994), а также Дополнительными соглашениями о границе (1997, 1998), в соответствии с которыми контролировавшиеся Казахстаном спорные участки были разделены: к Китаю отошло примерно 43 % общей площади таких участков в горно-лесистой местности. Важным шагом стало подписание в 1997 г. Россией, Киргизией, Китаем и Казахстаном соглашений об укреплении доверия в военной области и о взаимном сокращении вооруженных сил в районе, в соответствии с которыми предусматривался отвод войск и вооружений, за исключением пограничных, на 100 км от границы. В 2002 г. началась демаркация границы, закончившаяся в октябре 2003 года.
Достигнутые соглашения различными экспертами, общественными и политическими деятелями были оценены неоднозначно. Одни полагают, что размежевание устраняет почву для территориальных конфликтов и открывает новые перспективы в развитии отношений с восточным соседом 4. Оппоненты же расценили уступки как предательство национальных интересов, нарушение Конституции страны и опасный прецедент для выдвижения к республике территориальных претензий со стороны других соседей 5. Несмотря на уре-
гулирование, алармистские настроения по отношению к Китаю в общественном мнении по-прежнему достаточно сильны. Так, довольно болезненную реакцию вызывало появившееся в конце 2003 г. и позже опровергнутое казахстанским МИД сообщение государственной китайской газеты «China Daily» об аренде Китаем на 10 лет земельного участка
7 тыс. га в районе границы 6.
Процесс определения границ Казахстана с постсоветскими государствами, начатый в 1999 г., имеет более прочную основу - Соглашение о создании СНГ и Алма-Атинскую декларацию 1991 г., в которых в качестве основы государственных границ между странами СНГ было признано территориально-административное деление бывшего СССР. Это предотвращало возникновение крупных территориальных претензий, однако не исключало локальных проблем, вызванных недостаточной точностью и ошибками в описании границ, отсутствием их обозначения на местности, отношениями временной аренды территорий сопредельных стран и т. п.
Спорные вопросы при делимитации границы с Россией были связаны, прежде всего, с несовпадением ведомственной принадлежности некоторых приграничных территорий с государственной, а также с наличием на оспариваемых участках полезных ископаемых. В целом переговоры проходили при инициативе России, которая добилась решения ряда спорных вопросов в свою пользу, однако решение территориальных проблем происходило достаточно спокойно и конструктивно. Итогом переговоров стало подписание договора
о делимитации границы, состоявшееся в ходе официального визита казахстанского президента Н. Назарбаева в Москву 18 января 2005 г. Стороны подчеркнули, что переговоры прошли в конструктивном духе, и по всем спорным вопросам удалось найти взаимоприемлемое решение 7. Таким образом, самая длинная в мире сплошная сухопутная межгосударственная граница, спустя 13 лет после начала своего существования в данном статусе, получила юридическое оформление.
Локальные территориальные проблемы наиболее сложно решались в ходе делимитации границы с Узбекистаном. Напряженность возникла после предпринятых исламистами в
1999 и 2000 гг. вторжений в Киргизию и Узбекистан, на что официальный Ташкент ответил, в числе прочего, мероприятиями по укреплению границ страны. Создавая инфраструктуру пограничной безопасности, Узбекистан в одностороннем порядке исходил из собственной интерпретации некоторых спорных проблем, что спровоцировало конфликтные ситуации в отношениях с соседними странами. Зимой 2000 г. такого рода ситуация возникла в связи с началом узбекистанской стороной строительных работ на спорных участках, что в январе - феврале повлекло несколько актов насилия в отношении граждан Казахстана. Вооруженные инциденты продолжались и впоследствии: с 2000 по начало июня 2004 г., по данным властей Южно-Казахстанской области, было зафиксировано около 20 таких случаев, 4 из которых закончились гибелью казахстанских граждан 8.
Для урегулирования возникших проблем в феврале 2000 г. в Ташкенте начались переговоры по делимитации. В соответствии с подписанным в ноябре 2001 г. договором было делимитировано около 96 % границы, однако им не определялась принадлежность четырех спорных участков. Решение вопроса затруднялось давлением со стороны некоторых казахстанских СМИ и оппозиционных политических сил, внимание которых было приковано, в первую очередь, к судьбе расположенных на границе Южно-Казахстанской области поселков Багыс и Туркестанец, населенных преимущественно казахами. Чтобы привлечь внимание властей к своей позиции, часть жителей этих поселков в декабре 2001 г. даже провозгласила Багысскую Казахскую Республику, учредив свое правительство. Согласно подписанному 9 сентября 2002 г. договору, поселок Багыс с прилегающей территорией, так же как и Арнасайская плотина, отошел к Казахстану (Узбекистан в качестве компенсации получил равноценные участки), поселок Туркестанец и три населенных преимущественно узбеками пункта, расположенные на стыке Кзылординской области и Республики Каракалпакия, - к Узбекистану. В апреле 2004 г. начался процесс демаркации границы, который планируется завершить в 2008 году.
Делимитация границы между Казахстаном и Кыргызстаном, завершившаяся подписанным в декабре 2001 г. договором, происходила без
серьезных конфликтов. Наименее сложно и болезненно происходило оформление казахстанско-туркменской границы. 5 июля 2001 г. президенты Казахстана и Туркмении подписали в Астане Договор о делимитации и процессе демаркации совместной границы, который был ратифицирован в 2003 году. Хотя за рамками договора были оставлены проблемы делимитации участка Каспийского моря, говорить о наличии территориальных проблем в официальных взаимоотношениях не приходится.
Трансграничная активность экстремистов. Определенную угрозу безопасности Казахстана представляют экстремистские движения, действующие «через границу», чтобы добиться своих политических целей в одном из двух или сразу обоих сопредельных государствах, использовать территорию одного из них для действий, наносящих ущерб безопасности другого, дестабилизации ситуации в его приграничных районах. Упомянутыми целями могут быть незаконное отделение территории, ее присоединение к соседней стране, неконституционное изменение существующего в ней политического режима и т. п. В ряде случаев можно говорить только о предпосылках для возникновения подобных движений, что также требует принятия определенных превентивных мер. Данные меры в своем большинстве прямо не относятся к сфере пограничной безопасности, но в некоторых ситуациях охватывают приграничные районы.
Серьезные опасения относительно использования казахстанской территории враждебными экстремистскими движениями существуют у Китая. Прежде всего, Пекин обеспокоен деятельностью уйгурских сепаратистов, добивающихся отделения от КНР насильственным путем территории Синьцзяно-Уйгурского автономного района. Сепаратисты, время от времени напоминающие о себе террористическими акциями, выдвигают лозунги радикального националистического и религиозного характера. В Казахстане проживают примерно 250 тыс. уйгуров, которые рассматриваются экстремистами в качестве потенциальной базы для сепаратистских и ирредентистских движений, направленных против Китая. В свою очередь, казахстанские власти понимают, что усиление такого рода движений чревато активизацией исламистов
и даже выдвижением территориальных претензий к самому Казахстану. Опасаясь вызвать недовольство Китая, Казахстан предпринял определенные шаги, запретив деятельность в поддержку сепаратизма в Синьцзяне и впоследствии выдав сопредельной стране нескольких лиц, подозреваемых в причастности к действиям экстремистских организаций.
Опасность активизации религиозных экстремистов и возникновения межэтнических конфликтов потенциально существует в казахстанско-узбекистанском приграничье. Сложность этнического состава населения, тяжелое социально-экономическое положение его значительной части, многочисленность маргинальных групп создают довольно взрывоопасную ситуацию, к счастью, еще не приводившую к серьезным вооруженным конфликтам. Однако трансграничная активность экстремистских исламистских группировок (таких, как «Хизб-ут-Тахрир») и террористические акты в Узбекистане заставляют казахстанские пограничные службы принимать повышенные меры безопасности. Такие меры, в частности, предпринимались в 2000 г. после нападения боевиков на Киргизию и Узбекистан, а также в 2004 г. после терактов в Ташкенте.
Потенциальная опасность организованного ирредентизма существует и в зоне российско-казахстанского приграничья, особенно в северных районах, где преобладает русскоязычное население. Однако планы экстремистских группировок пока не оказали серьезного дестабилизирующего влияния на обстановку в Северном Казахстане.
Нелегальные пересечения границы. Резкое ухудшение социально-экономических условий, угроза жизни и другим неотъемлемым правам человека в результате этнических конфликтов и проводимой властями стран региона политики, ущемляющей важнейшие интересы тех или иных групп населения, привели к интенсификации миграционных процессов в регионе. Казахстан является весьма уязвимым для нелегального проникновения в его пространство с разными целями: оседание, транзитная миграция, преступные операции, контрабанда, участие в деятельности незаконных вооруженных формирований и т. п. В некоторых районах приграничья незаконные пересечения лицами, занятыми мелкими
трансграничными экономическими операциями, являются повседневными. В частности, они постоянно происходят на некоторых участках казахстанско-узбекистанской границы, где линия разграничения рассекает населенные пункты. К этому можно добавить удовлетворение хозяйственных нужд (выпас скота, сбор растений и т. п.), приводящее к многочисленным нарушениям на китайском, туркменском и других участках.
За 10 лет, с 1992 по 2002 г. пограничной службой Казахстана было задержано около 5,5 тыс. нарушителей границы 9, хотя их общее число, вероятно, во много раз больше. С другой стороны, по оценке ФПС, до 90 % нелегалов попадают в РФ именно через границу с Казахстаном 10. Во всех случаях применяются различные способы незаконного въезда: обход контрольных постов, маскировка при досмотре, использование фальшивых документов и т. п.
Наибольшее количество нелегальных пересечений совершается гастарбайтерами, транзитом следующими через территорию Казахстана в Россию и европейские страны; часть мигрантов ищет работу в самом Казахстане.
После распада СССР сложился канал переправки нелегальных мигрантов из стран Южной и Восточной Азии (Афганистана, Бангладеш, Индии, Ирана, Китая, Пакистана, Шри-Ланки и т. д.) и даже Африки через границы Китая, Киргизии и Узбекистана к границе с Россией и далее в страны ЕС. По всем оценкам правоохранительных органов, такая переправка во многих случаях является хорошо организованным бизнесом транснациональных преступных группировок, умело пользующихся пробелами в национальном законодательстве и системе международного сотрудничества Казахстана с другими государствами региона. Так, распространенным приемом является проникновение через перевалочный пункт (например, из Шри-Ланки -через Объединенные Арабские Эмираты) в страну, с которой Казахстан имеет безвизовый режим (в частности, в Киргизию) и уже оттуда в РК; далее нелегалы следуют транзитом в Россию и страны ЕС. Плохо охраняемая киргизско-казахстанская граница преодолевается на поезде, при содействии местных жителей на автомашинах или даже пешком. Довольно активна нелегальная миграция из
азиатских стран «дальнего зарубежья» и на узбекистанском участке. Граждане Китая в большинстве случаев въезжают в страну легально, но угроза их массовой нелегальной миграции с незаконным пересечением казахстанско-китайской границы по утверждению руководства Казахстанской пограничной службы тоже достаточно серьезна 11.
Поток нелегальных трудовых мигрантов из стран СНГ еще более многочисленен. Согласно официальным оценкам, 80 % незаконных мигрантов попадают в Алматы через Киргизию 12. По мнению казахстанских экспертов, в Алматинской и Жамбылской областях нелегально трудятся до 50 тыс. нелегальных мигрантов из этой страны, эксперты же кыргыз-станские называют более скромную цифру -
10 тыс. человек 13. Многие мигранты работают в Южном Казахстане, по сути дела, в рабских условиях; их ждет наказание за побег. Имеется информация о том, что через киргизскую границу в Казахстан (так же, как и из Казахстана, - в Россию) происходит вывоз женщин для сексуальной эксплуатации. Относительно высокий уровень заработной платы в Казахстане создает стимул для незаконных трудовых мигрантов на туркменском участке. Так, туркменские рабочие стремятся попасть в Мангистаускую область, а десятки тысяч узбекских гастарбайтеров нелегально работают в южных регионах Казахстана 14.
Значительная часть незаконных пересечений границы связана с хозяйственной деятельностью, экономическими и гуманитарными нуждами населения приграничных территорий. Речь идет о продаже и покупках товаров, посещении родственников, выпасе скота (туркменский участок), сборе растений, охоте (китайский участок) и т. п. Так, на границе с Китаем значительную часть нарушителей составляют браконьеры, сборщики редких растений и опять-таки пастухи, ибо природные ресурсы сопредельных районов практически истощены.
С целью усиления миграционного контроля с 1 июля 2003 г. Казахстан приступил к использованию миграционных карточек, заполнение которых обязательно для достигших
16 лет граждан всех стран, на которые распространяется безвизовый режим. При заполнении формы, помимо личных данных, нужно
указать цель приезда и принимающую сторону. При выезде из Казахстана карточки сдаются органам миграционного контроля. Параллельно с карточками вводится электронная система учета иностранцев. Однако, принимая во внимание организованность и размах бизнеса по переправке нелегальных мигрантов, данную меру можно считать лишь одним из начальных шагов, которые должны быть предприняты с целью взять под контроль ситуацию в миграционной сфере.
Контрабанда. Прозрачность границ, относительный либерализм казахстанской экономики, непростая экономическая ситуация, серьезная разница цен на различные группы товаров в Казахстане и сопредельных странах, бедность населения приграничных районов - все это создает условия для осуществления контрабандных операций различного масштаба, включая перемещение таких опасных для общества и государства товаров, как наркотики, оружие, радиоактивные материалы. Если для населения ряда приграничных районов мелкая контрабанда является одним из основных источников заработка, то для нелегальных группировок она становится весьма прибыльным и хорошо поставленным видом достаточно крупного бизнеса. Контрабандные операции лишают государство значительной части дохода и подрывают некоторые отрасли национальной экономики.
Возможность относительно легко скрыть перевозимый груз от пограничного контроля и транзитное положение Казахстана делают его частью весьма привлекательного маршрута для наркоторговцев. По своему вредоносному воздействию наркоторговля, возможно, представляет собой наиболее серьезную трансграничную угрозу для самого Казахстана и для ряда других заинтересованных стран. Через казахстанские границы провозятся героин, опий, гашиш, марихуана, синтетические наркотики и т. п. Хотя ресурсы для производства наркотиков имеются в самой Центральной Азии, не исключая и Казахстан (который в 1990-х гг. стал одним из крупнейших производителей марихуаны), основным источником наиболее опасного наркотика - героина является Афганистан.
В Казахстан наркотики ввозятся по самым разным направлениям и практически
через все южные границы. За 10 месяцев
2003 г. таможенная служба произвела 561 задержание наркотических средств общей массой 3 045,3 кг 15. За первый квартал 2004 г. наибольшее количество героина изъято в Ак-тюбинской (34,3 кг); Жамбылской (19,1 кг), Алматинской (18,4 кг) и Павлодарской областях, опия - в Южно-Казахстанской (1 035 кг) и Павлодарской (3,7 кг) областях 16. Любопытно, что за весь 2003 г. органы внутренних дел изъяли 17 296 кг наркотических средств (то есть примерно в 5 раз больше, чем таможенники), из которых более 300 кг героина 17. Это показывает, что явно большая часть наркотиков провозится через границу.
Одним из наиболее популярных способов доставки являются поезда: Бишкек - Москва, Душанбе - Москва и др. Наркотики ввозятся и другими путями, например на личном автотранспорте или грузовом транспорте. Однако, по мнению компетентных органов Казахстана, основная схема доставки выглядит следующим образом: небольшие партии автотранспортом доставляются на территорию Казахстана, причем номерные знаки меняются (например, узбекистанские на кыр-гызстанские и далее - на казахстанские). Через территорию Казахстана наркотики далее переправляются, в основном, в Россию. В самом Казахстане также сложились крупные рынки наркопотребления, в частности г. Алматы. В целом по стране на учете в медицинских учреждениях состоят около 50 000 наркоманов, хотя их реальное число, по всей видимости, гораздо больше.
Наркоторговля является лишь одним из видов контрабанды, объемы и стоимость которой в постсоветский период достигли огромных размеров. Виды ввозимой и вывозимой контрабандной продукции весьма разнообразны. Так, в Россию нелегально вывозятся лом цветных металлов, продукция деревообработки, стройматериалы, сельхозпродукты и продукты питания, спирт и алкогольные напитки, ширпотреб, горюче-смазочные материалы, автозапчасти; в обратном направлении идет контрабанда продуктов питания, самодельных алкогольных напитков, ширпотреба. В Китай вывозятся сырье, металлургическая продукция, природное сырье (в том числе рога и другие части животных, включая редкие виды), ма-
териалы и оборудование, а ввозятся товары легкой промышленности. Из Казахстана в Туркмению нелегально переправляются скот, рыба, товары народного потребления; в Киргизию ввозятся зерно и бензин, в Узбекистан - цветные металлы, бензин и т. п. Значительная часть контрабандных операций является транзитной. Так, казахстанский транспорт используется для переправки в Россию закупленных российскими же челноками китайских товаров, ибо доступ российского грузового транспорта в Китай в ряде случаев затруднен. Отмечены случаи провоза через казахстанские границы опасных видов контрабанды. Так, в апреле 2000 г. узбекистанскими пограничниками был задержан радиоактивный груз, направлявшийся в Пакистан и задекларированный как лом нержавеющей стали. По версии ЦРУ, данный груз мог предназначаться для организации «Аль-Кайе-да», пытавшейся изготовить ядерное оружие 18. Отмечены случаи задержаний вооружений и военной техники, переправляемой под видом металлолома из страны через Россию и другие государства.
Эффективность борьбы с контрабандой снижается высоким уровнем коррумпированности проверяющих структур, о чем речь пойдет ниже. Другой проблемой является недостаточная координация действий таможенных структур сопредельных стран. Как результат, нередки случаи, когда под видом одних грузов провозятся другие или из наименований товаров декларируются не все, и притом самые дешевые.
Препятствия нормальному трансграничному сообщению. Такого рода препятствия являются главной помехой реализации интересов личности и экономических структур, осуществляющих трансграничные операции. Что касается государства, то за излишне барьерный пограничный режим оно может расплатиться упущенной экономической выгодой, уменьшением лояльности со стороны его граждан и доверием гостей и даже дестабилизацией ситуации в приграничных районах. Например, по некоторым подсчетам, длительное закрытие границы с Китаем для Казахстана чревато увеличением цен на труднозаменимый китайский ширпотреб в 2 раза; а снижение экономической активности на границе с Узбекистаном будет стоить Казахстану до 3,5 млрд долл. в год 19.
За 10 лет, в период с 1992 по 2002 г. через пограничные пункты пропуска Казахстана прошли 23 млн граждан и 5 млн транспортных средств 20. Вместе с тем, время досмотра явно не соответствует тем нормам, которые приняты, например, на пунктах пограничного контроля ЕС. Так, время пересечения грузовым транспортом границ Казахстана с Туркменистаном и Узбекистаном может растягиваться до 5 дней 21.
Периодически Казахстан прибегает к ужесточению пограничного режима по различным причинам экономического, политического, социального, санитарно-эпидемиологического и другого характера. Неоднократно осуществлялись меры по усилению паспортного контроля на границе с Кыргызстаном, что мотивировалось увеличением потока нелегальных мигрантов; с апреля по июль 2003 г. фактически перекрывалась граница с Китаем из-за вспыхнувшей там эпидемии атипичной пневмонии. После уже упоминавшихся терактов марта 2004 г. в Узбекистане Казахстан пошел на значительное ужесточение режима въезда.
Вместе с тем режим пересечения казахстанской границы в большинстве случаев либеральнее тех правил въезда и ввоза товаров, которые установлены сопредельными с Казахстаном государствами. Туркмения в 2000 г. ввела в отношении граждан Казахстана визовый режим, сделав послабление (право безвизового пребывания в течение пяти суток) лишь для жителей приграничных районов, а в
2004 г. начав работы по ограждению всей границы с Казахстаном колючей проволокой. Узбекистан периодически ужесточает правила въезда и ввоза товаров из Казахстана, что многими наблюдателями связывается с попытками оказания политического и экономического давления. Подобная акция была, например, предпринята в декабре 2002 г. под предлогом борьбы с эпидемией чумы и холеры, однако, по неофициальной версии, истинной причиной стало стремление предотвратить вывоз валюты с целью закупки более дешевых товаров в Казахстане 22 .
Многочисленные инциденты с применением оружия силовыми структурами на казахстанско-узбекистанской границе, по сути дела, спровоцированы тем, что существующий режим границы с его регулированием пропуска
(на границе существуют 29 контрольных пунктов) и ввоза товаров не отвечает потребностям трансграничного сообщения, учитывая, что граница пересекает 13 населенных пунктов. За 9 месяцев 2003 г. казахстанскими пограничниками было зарегистрировано 1 127 нарушений границы гражданами сопредельного государства 23. Подавляющее большинство этих инцидентов происходит на границе Южно-Казахстанской области с большой плотностью населения (в некоторых случаях разделенными границей оказываются семьи), смешанным этническим составом, тесными родственными связями с населением, проживающим на территории Узбекистана, наличием уже упомянутых трансграничных поселков 24.
Коррупция в структурах, обеспечивающих пограничный режим. Данная проблема представляется одним из наиболее серьезных вызовов. Имея, как это неоднократно признавалось на самом высоком уровне, огромные размеры, она влечет за собой недополучение значительных средств в национальный бюджет, создает ощутимые препятствия для нормального трансграничного сообщения и, вместе с тем, предпосылки для проникновения в страну нежелательных элементов, не исключая преступных. Следует, однако, иметь в виду, что в некоторых случаях расцвет коррупции является закономерным результатом чрезмерного ужесточения пограничного режима, тем механизмом, который позволяет поддерживать приемлемый для местного населения и мелкого бизнеса приграничных районов уровень трансграничного сообщения.
Проявления коррупции в структурах, занятых обеспечением пограничного режима, отмечались на всех казахстанских границах, достигая наибольшего размаха на участках с наиболее интенсивными трансграничными потоками. Действия таможенных органов на казахстанско-китайской границе в марте 2002 г. подверглись резкой критике самим Назарбаевым, заявившим, что «преступники подмяли под себя госорганы»25. Незадолго до этого на самом крупном на границе таможенном посту «Хоргос» таможенники с применением силы пытались предотвратить расследование представителями финансовой полиции факта контрабанды из Китая. Через несколько дней после инцидента руководство таможенных
органов по Алматинской области было практически полностью сменено 26.
В число участков, имеющих репутацию наиболее зараженных коррупцией, входит и казахстанско-узбекистанская граница, в первую очередь район поселка и пропускного пункта «Жибек Жолы». Высокая плотность и экономическая активность проживающего в приграничье населения в сочетании с периодически имеющим место неоправданным ужесточением пограничного режима наносят ощутимый ущерб местным жителям, источники существования либо другие жизненные интересы которых связаны с трансграничной активностью. В таких условиях вступление в коррупционные отношения с пограничными службами становится единственным способом, позволяющим достичь своих целей. Утверждается, что и казахстанские, и узбекистанские пограничники получают немалый доход, за определенную плату допуская незаконные пересечения границы местными жителями; причем оплата взяток якобы даже закладывается в услуги проводников. С другой стороны, отмечаются многочисленные случаи вымогательства взяток пограничниками под угрозой наказания за мелкие или выдуманные нарушения 27.
Для решения проблемы казахстанскими властями предпринимаются меры, которые приносят определенные плоды. Показательно, что в 2004 г. таможенные сборы составляли уже 27 % доходной части бюджета страны 28. Однако в целом порождающая коррупционные отношения система (недостаточная прозрачность правил контроля, неоправданная жесткость режима на некоторых участках, низкие зарплаты в проверяющих органах) пока сохраняется.
Казахстанская пограничная служба
Данная структура, играющая главную роль в казахстанской системе обеспечения пограничной безопасности, возникла вскоре после распада СССР. Как и в российском случае, предпринималась попытка сделать структуру самостоятельной (Комитет по охране государственных границ), однако новая система управления просуществовала лишь до 1999 г., и в результате орган был вновь передан под контроль Комитета по национальной безопасности.
До конца 1990 гг. ограниченность финансовых и кадровых ресурсов позволяла пограничникам осуществлять свою деятельность лишь в минимальном объеме на приоритетных участках границ (в первую очередь, с Китаем. Однако совершенные радикальными исламистами в 1999 и 2000 гг. атаки на Кыргызстан и Узбекистан, предпринятые последним односторонние меры по огораживанию своих еще не делимитированных границ, а затем и события
11 сентября 2001 г. побудили РК к созданию полномасштабной системы пограничного контроля. В результате начался интенсивный процесс строительства погранзастав, материального и кадрового укрепления службы, численность которой к 2003 г. составляла 15 000 чел. (12 000 - сухопутные и 3 000 - морские силы)29.
Значительную помощь Казахстану в укреплении его пограничных сил (а также таможенных органов) и соответствующей инфраструктуры оказывают зарубежные страны. Вклад России выражается, в основном, в подготовке персонала и поставке некоторых образцов техники. Однако более значительную помощь после 2001 г. оказывают США, которые (в первую очередь в рамках Программы контроля над экспортом и пограничной безопасности - EXBS) осуществляют содействие обучению казахстанских пограничников и таможенников, передают им средства связи, рентгеновские установки и приборы для выявления радиоактивных материалов, транспортные средства для патрулирования, приборы ночного видения, компьютеры и другое оборудование. За период с 2001 по 2004 г. программой была оказана Казахстану помощь на общую сумму около 6 млн долларов 30. Планируется участие в укреплении пограничной безопасности Казахстана со стороны НАТО, а также ЕС. В последнем случае речь, в частности, идет о финансируемой Евросоюзом Центральноазиатской программы по обустройству границ (ВОМСА), делающей основной упор на борьбе с наркоторговлей и решении ряда других проблем гуманитарного характера.
Таким образом, при содействии США, стран НАТО и ЕС предпринимаются попытки реформирования и технического переоснащения казахстанских пограничных структур. Широкое использование западного опыта, характер оказываемой помощи в сочетании с
ограниченностью материальных и людских ресурсов пограничной службы РК позволяют предположить вероятность использования в рамках упомянутого реформирования элементов «американской модели» обеспечения пограничной безопасности, подразумевающей отказ от войскового прикрытия границ (возможно, за исключением китайской), привлечение к охране рубежей относительно небольшого числа пограничников, ставку на современное локационное оборудование. Однако относительная дороговизна такого варианта, бульшая (нежели в случае с США) протяженность «проблемных» границ Казахстана при несоизмеримости финансовых ресурсов рассматриваемых стран, особенности политической системы РК и организации самой пограничной службы этой страны (подчиненность Комитету национальной безопасности, а не Министерству Юстиции, как в США) вряд ли позволят воспроизвести упомянутый опыт в полном объеме. Вопрос о характере реформирования погранслужбы Казахстана остается открытым, и его решение будет определяться как спецификой вызовов пограничной безопасности, так и совокупностью внутренних и внешних факторов, среди которых характер зарубежной помощи займет далеко не последнее место.
После распада СССР проблемы пограничной безопасности стали для Казахстана одним из важнейших аспектов безопасности национальной. Данные проблемы касаются подавляющего большинства регионов страны и, по крайней мере, трети населения, которое проживает в административных районах, непосредственно примыкающих к границе. Следует также учитывать, что различные участки пограничья находятся в разных, часто контрастирующих, ландшафтных, экономических, социальных и других условиях, что затрудняет выработку национальной пограничной политики.
Основные вызовы пограничной безопасности Республики Казахстан могут быть подразделены на три разновидности. Первая, куда можно включить территориальные конфликты и трансграничную активность экстремистов, представляет опасность для эффективности не только самого пограничного режи-
ма, но и функционирования государства в его территориальных рамках. Казахстану в основном удалось решить эти вопросы благодаря делимитации границ, применению репрессивных мер в отношении трансграничных экстремистских группировок и, не в последнюю очередь, улучшению социально-экономической ситуации внутри страны. Вторая разновидность вызовов, частично включающая нелегальную миграцию (в основном из стран за пределами СНГ, так как граждане стран Содружества имеют возможность въезда в РК без нарушения пограничного режима) и контрабанду (особенно наркотрафик), обусловлена транзитным положением страны на пути к привлекательным «черным рынкам» РФ и Евросоюза. При существующих тенденциях в обозримом будущем решить данные проблемы непросто, тогда как в долгосрочной перспективе нахождение такого решения будет во многом зависеть об эффективности сотрудничества между заинтересованными сторонами. Третья разновидность проблем, включая неоправданные и искусственно создаваемые самими государственными структурами препятствия нормальному трансграничному сообщению, связанные с этим проблемы коррупции и вымогательства, выталкивания «в тень» трансграничных связей локального уровня, является продуктом становления жесткого пограничного режима между Казахстаном и сопредельными странами. Урегулирование данных вопросов зависит как от хода социальноэкономических и политических реформ внутри страны, так и эффективности ее трансграничного сотрудничества.
Казахстан располагает довольно ограниченными ресурсами для решения проблем безопасности своих границ. В настоящее время на километр границы приходится в среднем лишь один пограничник, в то время как финансовые и технические ресурсы госструктур, занятых охраной границы, пока не соответствуют масштабности вызовов. Учитывая, что в аналогичном положении находятся практически все сопредельные страны, хотя бы относительно эффективное решение проблем пограничной безопасности республики может быть достигнуто лишь при условии развития сотрудничества с Россией и другими соседними государствами.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 По информации сайта: Посольство Республики Казахстан в Российской Федерации. Режим доступа: http: //www. kazembassy. ru/about/
2 Рассчитано по: Человек и граница. Российско-Казахстанское приграничье: Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001. С. б, 11, 14-1б, 24, 29, 34, 43, 48; а также по данным автора.
3 Рассчитано по: Казахстан - Кыргызстан -Таджикистан - Туркменистан - Узбекистан: Карта-путеводитель. Вып. TUKTTU-01/02 (компакт-диск). СПб., 2002.
4 См.: Мирутина О.Г. Перспективы развития сотрудничества Китая и Казахстана и его значение для России // Социально-гуманитарное и политологическое образование. Режим доступа: http:// humanities.edu.ru/db/msg/19819
5 См.: Хлюпин В. Казахстан - Китай - Россия: Прошлое и настоящее пограничной проблемы. Гл. 2: Современное состояние пограничной проблемы // Международный евразийский институт экономических и политических исследований. Режим доступа: http://www.iicas.org/AIBOLIT/ publ-Vtr-2.htm/
6 Новости АПК. Казахстан опровергает сообщение об аренде Китаем 7 тыс. га пахотных земель // OPR_SU. Режим доступа: www.opr.su/news/ news.php?20837
7 Политов Ю. Казахстан уступил России зимовки чабанов // Известия. 2005. 18 янв. С. 3.
8 Узбекские пограничники застрелили гражданина Казахстана // КыргызИнфо. Режим доступа: www.kyrgyzinfo.kg/?art=1086245111
9 Медведева О. Джунгарская граница // ll^kz.
2002. 9 авг.(№ 32 (220)). Режим доступа: http:// www.np.kz/2002/32/issled2.html
1G Известия. 1999. 29 дек.
11 Киржак М. Родина-мать не даст // Экспресс-К. 2000. 7 июня (№ 95).
12 Назарбаев намерен закрыть казахстанско-киргизскую границу // InfoHouse.US. Режим доступа: http://www.infohouse.us/article161.html
13 Садовская Е. Незаконная миграция в Республике Казахстан // Демоскоп Weekly. Режим доступа: http://www.demoscope.ru/center/fmcenter/sadovsk.html
14 Ротарь И. Граница между Казахстаном и Узбекистаном проходит по частным дворам // Новые Известия. 2003. 27 авг.
15 Жданова Н. Десант... журналистский // Перспектива: Казахстанская Интернет-газета. Режим доступа: http://www.perspect.kz/articles/?artid=72. 2003. 19 дек.
16 По информации, полученной в Генеральной прокуратуре Республики Казахстан (2004 г.).
17 Информация Комитета по борьбе с наркобизнесом и оборотом наркотиков Министерства внутренних дел Казахстана № 21/2-484 от 28 мая 2004 г.
18 На узбекско-казахской границе задержана машина с радиоактивным грузом, предназначенным для Пакистана. Режим доступа: www.cry.ru/ text.shtml?200004/20000425094004.inc
19 Банцикин А. Обстановка на казахстанско-узбекистанской границе спокойная // Агентство «NOMAD». Режим доступа: www.nomad.su/?a=3-200301230017
20 Медведева О. Указ. соч.
21 Транзитная и транспортная структура Афганистана // Региональное экономическое сотрудничество по Афганистану: Центральная Азия, Иран и Афганистан. Бишкек, Кыргызская Республика. 2004. 10-12 мая. C. 4. Режим доступа: www.iimp.kz/ produkt/pdf/10_mai.pdf
22 См., например: Черногаев Р. Узбекистан
перекрыл границу с Казахстаном // Фергана. РУ. Режим доступа: http://www.fergana.ru/
detail.php?id = 1252&code_phrase=>, 31.12.2002; Казахстанско-узбекская граница закрыта - идет война против челноков. Режим доступа: http:// www.trucker.com.ua/news/index.php?dtd0301 &nid=54>, 16.01.2003.
23 Жоров Н. Выстрелы на границе // Аргументы и Факты Казахстан. 2003. 24 сент.
24 Досыбиева О. Смерть на границе дружбы // Интернет-газета «Навигатор». Режим доступа: http://www. navigator.kz/articles/?artid= 1920
25 В Астане состоялось расширенное заседание руководителей правоохранительных органов с участием Президента страны // Казахстанский институт стратегических исследований. Режим доступа: www.kisi.kz/Parts/News/offic_news/o2002/o03/03-29-02/o03-29-1.htm, 29.03.2002.
26 КУБ - Хабар: Война финполиции с таможней. Режим доступа: www.kub.kz/print.php?sid=744.
2002. 18 марта.
27 Вымогательство на казахстанской таможне стало обычным явлением: Письма читателей // Интернет-газета «Навигатор». Казахстан. Режим доступа: http://www.navi.kz/articles/?artid=3496. 2003. 27 мая.
28 Мостовая Л. Таможня объединяется. Известия Казахстан. Режим доступа: http://www.izvestia.kz/ html/news/15-06-04/news2.php
29 The Military Balance, 2003-2004. Oxford,
2003. P. 139.
30 См.: Панорама. 2004. № 8. Режим доступа: www.panorama.kz
