Проблемы оценки влияния либерализации торговли услугами для сектора образования

Ларионова Марина Владимировна

М.В. Ларионова*

В статье рассматриваются основные методологические проблемы оценки последствий либерализации сектора образовательных услуг, определяется совокупность параметров анализа, обосновывается выбор индикаторов и шкалы измерения. Автор предлагает алгоритм анализа влияния либерализации торговли услугами для сектора образования.

Основные методологические проблемы

Анализ существующих методологий оценки последствий либерализации услуг (для различных секторов услуг) и их эффективности и применимости для сектора образования, использованных в работах, выполненных под эгидой ВТО, ОЭСР, Всемирного банка, других экспертных структур1, позволил сформировать предложения по методологии оценки последствий либерализации торговли услугами для сектора образования и выявить основные сложности. Представляется целесообразным коротко отметить основные ограничения, которые определили необходимость отказа от использования апробированных в представленных работах методик, а также охарактеризовать основные сложности выбора критериев и параметров анализа и оценки, проблемы прогнозирования последствий либерализации торговли услугами.

Прежде всего, особую проблему составляет сбор и классификация информации для анализа, поскольку все методологии оценки последствий либерализации секторов услуг являются чувствительными к выбору данных.

Далее, сама по себе либерализация не ведет ни к одному из указанных факторов со знаком плюс. Преимущество должно быть обеспечено за счет эффективного (сбалансированного) регулирования. Меры регулирования не должны быть обременительными ни для государства, ни для участников рынка. Качество регулирования приобретает особое значение при либерализации базовых услуг, когда мо-

жет формироваться конфликт между эффективностью и равенством. Такое регулирование должно быть направлено на преодоление несостоятельности рынка в решении проблем неадекватной информированности потребителя, равенства доступа и защиты уязвимых слоев потребителей. Два последних фактора особенно значимы для сектора образования. Однако создание регулятора, способного компетентно и эффективно осуществлять эти функции, -сложная задача. Необходимы постоянная диагностика и возможности для коррекции правил регулирования на различных этапах либерализации. Корректное определение совокупности условий регулирования является основой для оценки последствий либерализации сектора услуг. Оценка также должна включать такой параметр, как затраты на адаптацию системы к новым условиям регулирования.

Учитывая, что ограничения торговли услугами обычно служат достижению ряда политических целей и не обязательно представляют собой барьеры, нельзя просто приравнять меры регулирования к барьерам. Следовательно, при прогнозировании последствий либерализации сферы услуг важно оценить общее бремя регулятивных мер и определить, если возможно, одинаково эффективные, но менее ограничивающие торговлю меры. Оценка барьеров (квалификационные требования, требования нострификации, лицензирования, стандарты подготовки, стандарты качества, требования национальности, ограничения числа поставщиков, ограничения по формам подготовки и обучения и т.д.), количественное сопоставление таких мер являются сложной задачей и требуют разработки сложных измерительных методов.

Оценка особенностей последствий либерализации для различных подсекторов и выявление межсекторальных связей составляют еще одну методологическую проблему, решение которой необходимо для обеспечения точности прогноза.

Особую сложность при прогнозе последствий либерализации представляет учет фак-

* Материал подготовлен д. полит. н., директором Института международных организаций и международного сотрудничества ГУ ВШЭ Мариной Владимировной Ларионовой.

1 Список использованных работ см. в Библиографии.

торов модального выбора, особенностей различных способов поставки, их совокупности, взаимного влияния. Определение характера взаимного влияния способов поставки составляет отдельную проблему. Так, до сих пор нет общего понимания того, являются ли способы 1 и 3 дополняющими или замещающими друг друга; насколько способ 4 зависит от коммерческого присутствия иностранных поставщиков на рынке, каким образом соотносятся друг с другом способы поставки по объему для различных секторов (подсекторов) услуг. В какой степени существующие ограничения создают мотивы для предложения услуг через одни способы поставки, а не через другие (например, выбор потребления за границей - второй способ поставки - вместо коммерческого присутствия - третьего способа - в образовательных услугах), и каким образом такой выбор оказывает влияние на экономику и общество.

Исследования ОЭСР показывают, что для развитых стран (США, Япония, Франция, Германия) доминирующим по объему способом поставки услуг является коммерческое присутствие. То есть в основном они обеспечивают экспорт услуг через коммерческое присутствие: около 80% для США и Японии, 73% для Франции и 67% для Германии. В случае Японии, в меньшей степени для Германии, это - результат значительного объема продаж за рубежом. 91% для Японии и 79% для Германии, в то время как приобретение услуг за рубежом составляет 40% для Японии и 53% для Германии.

Кроссграничная поставка является вторым по объему способом предоставления услуг, кроме Франции, для которой потребление за рубежом, главным образом в виде туризма, составляет 17%.

Четвертый способ поставки по разным оценкам составляет от 1 до 4% мирового рынка услуг. Проблемы определения способа поставки, значительные различия по подтипам, отсутствие статистики, проблемы учета, отсутствия измерительной базы, неопределенности характера взаимосвязи с другими способами поставки, различий между обязательствами стран-членов, зафиксированных в графиках ГАТС, и реально действующих режимах составляют особые методологические сложности при оценке последствий либерализации по данному способу поставки. Однако, несмотря на его относительно незначительные объемы, его по ряду причин нельзя игнорировать при оценке последствий либерализации услуг. Во-первых, присутствие физических лиц является необходимым условием завоевания новых

рынков и ниш развития торговли услугами. Во-вторых, движение по четвертому способу поставки подготавливает, обеспечивает и сопровождает прямые иностранные инвестиции. В-третьих, этот способ поставки обеспечивает возможности обмена знанием, новыми технологиями, know-how, содействуя повышению качества человеческого капитала. Далее, услуги физических лиц - иностранных поставщиков могут обеспечивать приток факторов производства, недостающих на национальном рынке труда, направляя национальных поставщиков услуг в сектора, где они имеют конкурентные преимущества, и, таким образом, способствуя повышению конкурентоспособности экономики. Существуют дополнительные выгоды от присутствия иностранных поставщиков в виде потребляемых ими услуг и товаров, налогов. Имеют место и существенные риски, которые регулируются при помощи введения теста экономической необходимости (economic needs test) и различных мер регулирования.

Таким образом, учет широкого спектра переменных при оценке последствий либерализации по различным способам поставки и их взаимозависимости составляет важнейшую методологическую проблему.

Последствия либерализации услуг имеют распределенный во времени характер. Сектора, которые экспортируют мало и сравнительно больше защищены, а к таким секторам можно причислить образование, будут проигрывать в течение краткосрочного и среднесрочного периодов. Поэтому фактор времени также необходимо интегрировать в оценку.

Оценка должна включать наличие/ отсутствие факторов, способствующих повышению уровня интеграции и усилению потоков экспорта-импорта между странами: географический, культурный, лингвистический, исторический и институциональный факторы. Ведь известно, что близость стран - участниц международной торговли по этим параметрам, а также по параметрам сопоставимости систем регулирования и институционального устройства, способствует усилению товарооборота между ними. Поэтому задача дифференцированной оценки последствий либерализации в отношениях с различными торговыми партнерами, с последующей оценкой их совокупности для баланса экспорта-импорта образовательных услуг страны, принимающей обязательства по ГАТС, представляет существенную сложность при разработке методологии анализа.

Учитывая вышеперечисленные методологические проблемы, оценка обычно включает

несколько уровней анализа и наборов параметров.

Определение исходных данных

1. Характеристики сектора.

2. Качество институтов и административного регулирования (взаимодействие таких факторов, как капитал (включая человеческий капитал), институты, инфраструктура).

3. Барьеры (точное и полное определение и описание характера барьеров является необходимым условием надежности оценки стоимости входа на рынок для иностранных поставщиков, прогноза изменения объема и качества предложения услуг на рынке).

4. Последовательность мер либерализации и регулирования.

Определение факторов (источников) прогнозируемых преимуществ

• Снижение стоимости входа на рынок.

• Эффект импорта новых технологий, опыта, других специализированных производственных ресурсов, повышение инновационности сектора.

• Эффект для национальных провайдеров, в том числе повышение возможностей доступа на зарубежные рынки.

Эффект улучшения инвестиционного климата.

Рост прямых иностранных инвестиций. Повышение продуктивности и роста в результате присутствия разнообразных провайдеров, более точного удовлетворения потребностей рынка. Изменение структуры производства и структуры предложения. Изменение выпуска продукции (увеличивается благодаря более высокой эффективности использования ресурсов и продуктивности факторов производства).

Изменение стоимости услуг. Эффект мобильности факторов производства.

Изменение занятости квалифицированных работников (общий уровень неизменный, в одних секторах (подсекторах) увеличивается, в других снижается). Изменение благосостояния в процентах от потребления (от 6 до 8). Повышение доступности.

Выбор модели

2

Модель общего равновесия не подходит по двум причинам. Во-первых, она предназначена для всесторонней оценки последствий ре-

2 Существуют два основных количественных подхода к оценке экономического влияния либерализации в сфере услуг. Первый использует калиброванные (или вычисляемые) модели международной торговли, в основном модели общего равновесия. Его цель - количественная оценка влияния либерализации услуг на глобальное благосостояние и на экономику индивидуальных стран с помощью структурного подхода к определению того, каким образом барьеры из одного сектора перетекают в другие сектора и в экономику в целом. Метод исчисляемого общего равновесия (CGE, computable general equilibrium) охватывает все отрасли экономики, одновременно рассчитывает торговые и социальные последствия снятия торговых барьеров на региональном уровне или в глобальном масштабе. Модели CGE имеют несколько различных форм: (i) первая форма рассчитывает сравнительные статические последствия торговой либерализации; (ii) более совершенная версия модели включает в себя эффект стимулирования инвестиции и уравнения эндогенного роста. Метод частичного равновесия (CPE, computable partial equilibrium) используется для оценки издержек, которые несет общество вследствие существующих торговых барьеров в конкретной стране. Многие исследователи (К.Т. Ахметов, А.А. Каримов; Nielson Julia, Taglioni Daria) полагают, что модель частичного равновесия является эффективным инструментом предварительной оценки издержек политики торгового протекционизма.

Второй подход использует эконометрические техники для анализа влияния либерализации отдельных секторов на общеэкономический рост или на показатели деятельности отдельных секторов (т.е. производительность, эффективность, производственные издержки и т.п.). Существуют два вида эконометрических исследований. Исследования в рамках всей экономики, которые оценивают общие эффекты, оказываемые барьерами в торговле услугами на некоторые макроэкономические показатели. Эти эффекты могут быть уровневыми (если показатели представлены в уровнях) или эффектами развития (если показатели представлены в коэффициентах развития). Секторальные исследования, которые оценивают первичное влияние барьеров в торговле услугами на показатели, специфичные для конкретного сектора. Эти эффекты также могут быть уровневыми или эффектами развития. Они предназначены для оценки влияния барьеров в торговле услугами не на всю экономику, а на отдельный сектор. В то же время результаты секторальных эконометрических исследований могут быть использованы как входные данные для исследований с применением моделей общего равновесия, которые затем отслеживают воздействие барьеров в торговле услугами на другие секторы экономики и могут суммировать влияние барьеров на различные секторы сферы услуг (Nielson Julia, Taglioni Daria).

гиональной или глобальной либерализации, с учетом межотраслевых связей и связей между странами. Во-вторых, данная модель предполагает наличие большого объема данных, что требует больших затрат для создания и сохранения модели. Кроме того, для сектора образования таких данных просто нет. Модель частичного равновесия в большей степени применима к сектору образования, поскольку обычно используется для оценки издержек, которые несет общество вследствие существующих торговых барьеров в стране, и последствий либерализации для высокозащищенных и больших отраслей экономики. При этом для анализа влияния либерализации отдельных секторов на общеэкономический рост или на показатели деятельности отдельных секторов (т.е. производительность, эффективность, производственные издержки и т.п.) применяются эконометрические техники. Однако и данная модель имеет определенные ограничения. Например, она не учитывает взаимосвязь между секторами. Значения параметров для этих моделей обычно выбираются из существующих оценок барьеров. Таким образом, результаты сильно зависят от качества оценки торговых потоков и барьеров. Дополнительное ограничение модели частичного равновесия, как и модели общего равновесия, заключается в том, что многие факторы (последствия, как позитивные, так и негативные) процесса либерализации трудно поддаются количественной оценке, что особенно справедливо для сектора образования.

Поскольку оценка ограничений и барьеров является базовым условием надежной оценки влияния либерализации услуг, позволяя также определить государственные затраты на меры защиты, выгоды от их ликвидации, и являясь стимулом к реформированию, в последние годы разработан ряд новых методологий оценки барьеров для торговли услугами. В частности, в ряде исследований была впервые предпринята попытка провести факторный анализ эффекта регулирования с помощью секторного и модального подходов к анализу барьеров, а также более продвинутых методов взвешивания. Эти методы могут быть также разделены на две группы: методы, используемые для измерения уровня ограничений по торговле услугами, и методы, используемые для измерения эффекта от ограничений. В целом первая категория включает методы частотного измерения, а вторая - методы количественного и ценового измерения.

Ограничения по торговле услугами обычно измеряются посредством частотного подхода, с помощью индекса, т.е. системы значений и весов, которая преобразует качественную информацию в количественные оценки, опираясь на характеристики количества и строгости ограничений. Веса приписываются различным типам барьеров на основании оценки экономического влияния определенных политических мер. Качество и сложность предлагаемых индексов постоянно возрастают. Наиболее значительный прогресс наблюдается с точки зрения включаемых в анализ барьеров, информация о которых собирается из все большего числа источников, а также с точки зрения используемых измерительных техник и методов взвешивания.

Количественные измерения уровня рыночных ограничений обычно основываются на стандартных детерминационных моделях рынка - модели сравнительного преимущества Х. Олина (Hecksher Olhin) или модели дифференциации продукта Хелпмана - Кругмана (Helpman - Krugman) - и рассчитываются эко-нометрически с помощью гравитационных равенств. Принцип этого подхода аналогичен подходам, применяемым для анализа торговли товарами. Оценивается, какой объем торговли был бы возможен при отсутствии барьеров, и этот уровень сравнивается с реальным объемом торговли. Барьеры измеряются в виде разности (разница между актуальным и потенциальным уровнем торговли) или с использованием дамми-переменных (dummy variables). Однако эту методологическую рамку сложно использовать для анализа барьеров в сфере торговли услугами из-за скудной базы данных о торговле услугами.

Измерение влияния ограничений в торговле услугами на переменные цены или затрат является очень сложным - в основном из-за сложности в определении ограничений (барьеров) в сфере услуг, а также сложностей, связанных с расчетом цены, которая может быть установлена в случае отсутствия торговых барьеров. В последние годы были разработаны две методологии. Франсуа и Хокман (1999) (Francois and Hoekman) разработали модель измерения, основанного на валовой текущей прибыли, представляющей собой показатель относительной прибыльности различных отраслей промышленности и, следовательно, сравнительный объем барьеров на вход, который может существовать. Вторая методология, предложенная ОЭСР (2001), оценивает влияние различных регулятивных мер на показатели

деятельности ряда секторов услуг. Показатели деятельности секторов варьируются в зависимости от ожидаемого влияния барьеров (создание ренты или повышение затрат). Третья работа (совместное исследование Австралийской комиссии по производительности и Австралийского национального университета) предлагает методологию оценки влияния режимов регулирования (уровня ограничений) на цены и объем производства в различных секторах услуг.

Во всех работах используются индексы, разрабатываемые для отдельных секторов, с методологией взвешивания, которые должны оценить, с субъективной точки зрения, возможный экономический эффект отдельных ограничений. Основная идея заключается в том, что если элементы индекса представляют собой отдельные показатели, то они могут быть включены в эконометрическую модель раздельно, чтобы с помощью модели можно было бы оценить веса показателей. Сильной стороной этих моделей является то, что они учитывают модальную разницу между ограничениями, влияющими на трансграничный способ поставки, коммерческое присутствие или перемещение людей.

Несмотря на инновационный характер методов, они имеют существенное ограничение ввиду отсутствия необходимых доступных данных. Эти исследования ограничены в той степени, в которой они используют в качестве источников информации графики обязательств по ГАТС, хотя во многих случаях текущий уровень либерализации сектора выше, чем это отражено в обязательствах по ГАТС, и не все меры включены в графики обязательств.

Кроме того, эти методы нуждаются в адаптации к анализу и оценке барьеров для конкретных секторов.

Модели общего и частичного равновесия, как правило, оценивают только статический эффект. Эконометрические исследования вносят важное динамическое измерение в исследования, основанные на обычной модели равновесия, большинство из которых определяют однократные статические выгоды от устранения или сокращения барьеров для торговли услугами. Секторальные эконометрические исследования оценивают первичное влияние барьеров в торговле услугами на показатели, специфичные для конкретного сектора. Эти эффекты могут быть уровневыми (если показатели представлены в уровнях) или эффектами развития (если показатели представлены в коэффициентах развития). Основная особенность этих исследований заключается в том, что они

предназначены для оценки влияния барьеров в торговле услугами не на экономику в целом, как модели общего равновесия, а на отдельный сектор.

При наличии множества ограничений в различных подсекторах и способах поставки не очевидно, какие меры являются сдерживающими, а какие нет. Поскольку частотные показатели измеряют только ограничения, применяемые к каждой из 620 ячеек по ГАТС в заданном типе сектора услуг и по четырем способам поставки, не ясно, являются ли в результате все агрегированные ограничения сдерживающими мерами. Одни могут ограничивать торговлю, другие нет. Одни могут сочетаться с другими мерами, а некоторые меры могут компенсировать друг друга. Простое наличие ограничений не означает, что их количественное значение должно быть одинаковым во всех случаях. Их предельный эффект для торговли может значительно изменяться.

С целью выделения сдерживающих ограничений эконометрические исследования вводят по очереди в регрессионные модели множество дополнительных показателей системы регулирования. В более поздних работах, посвященных анализу последствий либерализации услуг, предпринимаются попытки провести различие между разными способами поставки услуг. Раздельное рассмотрение барьеров для торговли услугами остается центральной задачей прогнозирования.

Интерпретация результатов моделирования

Противоречивым вопросом является интерпретация результатов анализа. В зависимости от наличия данных и специфики сектора, анализ может включать все способы поставки и агрегированные индексы или игнорировать некоторые из способов поставки, чаще всего второй. Оценки могут рассматривать различия между барьерами для различных подсекторов или игнорировать их. Оценки могут включать всю совокупность переменных или некоторые из них. В эконометрических исследованиях могут отсутствовать контрольные переменные. Прогноз может опираться на моделирование различных сценариев либерализации или задавать один вектор развития.

Таким образом, прогнозы очень чувствительны к структуре модели. Важно обеспечивать максимально полное понимание и описание всей совокупности факторов анализа.

Определение совокупности параметров анализа, выбор индикаторов и шкал измерения. Алгоритм анализа

I. Первым этапом проведения долгосрочной оценки влияния либерализации торговли услугами для сектора образования должно стать точное определение характеристик сектора (Sp, sector parameters).

По всем параметрам характеристика текущей ситуации в шкале оценки принимается за 0, негативные последствия оцениваются по шкале от 0 до -1, позитивные последствия - по шкале от 0 до +1.

Базовые характеристики определяются исходя из списка основных факторов прогнозируемых преимуществ (рисков). В случае отсутствия данных3 и невозможности их получения могут быть приняты экспертные оценки конкретных параметров.

II. На следующем этапе определяется уровень детализации основных переменных анализа: регионы, потребители, поставщики, потоки, способы поставки, сценарии поведения участников рынка.

III. Далее определяется набор и значения параметров:

1. Структура предложения и структура спроса, соответствие структуры предложения структуре спроса (Sstr. - Supply structure, Dstr. - Demand structure) по подсекторам согласно классификатору:

2. Структура и объем внутренних инвестиций включают государственные расходы на образование и частные инвестиции, рассчи-

тываются по цене услуг. Для государственных средств DIsb (Domestic investment from state budget) учитывается по статьям функциональной классификации и уровням бюджетной системы. Дополнительно учитываются финансирование Федеральных целевых программ в образовании, а также инвестиции в основной капитал по подсекторам.

Для частных инвестиций Dip (Domestic investment from private sector) расчет осуществляется с учетом расходов населения на образование (структура численности приема и выпуска и средние потребительские цены на услуги по уровням образования) и расходов организаций.

3. Структура иностранных инвестиций (инвестиционных потоков) по подсекторам, способам поставки и направлениям, т.е. входящие и исходящие. Потребление за рубежом включается в анализ как исходящие инвестиции.

FDI inflowS (входящие инвестиции по всем подсекторам и способам поставки); FDI outflows (исходящие инвестиции по всем подсекторам и способам поставки); FDI inflowA (входящие инвестиции по подсектору начального образования); FDI outflowA (исходящие инвестиции по подсектору начального образования); FDI inflowB (входящие инвестиции по подсектору среднего образования); FDI outflowB (исходящие инвестиции по подсектору среднего образования); FDI inflowC (входящие инвестиции по подсектору высшего образования); FDI outflowC (исходящие инвестиции по подсектору высшего образования); FDI inflowD (входящие инвестиции по подсектору образования для взрослых); FDI outflowD (исходящие инвестиции по подсектору образования для взрослых); FDI inflowE (входящие инвестиции по подсектору «Другие образовательные услуги»);

FDI outflowE (исходящие инвестиции по подсектору «Другие образовательные услуги»).

Для способов поставки принимаются используемые в графиках обязательств цифры: Способ 1 - трансграничное предоставление - 1.

Способ 2 - потребление за границей - 2.

Подсектора Номера КОП Параметры по подсекторам

A Услуги начального образования 921 Sstr.A, Dstr.A

B Услуги среднего образования 922 Sstr.B, Dstr.B

C Услуги высшего образования 923 Sstr.C, Dstr.C

D Услуги образования для взрослых 924 Sstr.D, Dstr.D

E Другие образовательные услуги 929 Sstr.E, Dstr.E

3 Для формирования базовой характеристики текущей ситуации предлагается использовать данные ежегодного сборника «Образование в Российской Федерации»: Статистический ежегодник / Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба государственной статистики, Федеральное агентство по образованию, Государственный университет - Высшая школа экономики.

Способ 3 - коммерческое присутствие - 3. Способ 4 - присутствие физических лиц - 4.

FDI inflowA1 (входящие инвестиции по подсектору начального образования трансграничное предоставление); FDI inflowA2 (входящие инвестиции по подсектору начального образования потребление за границей);

FDI inflowA3 (входящие инвестиции по подсектору начального образования коммерческое присутствие);

FDI inflowA4 (входящие инвестиции по подсектору начального образования присутствие физических лиц); FDI outflowA1 (исходящие инвестиции по подсектору начального образования трансграничное предоставление); FDI outflowA2 (исходящие инвестиции по подсектору начального образования потребление за границей); FDI outflowA3 (исходящие инвестиции по подсектору начального образования трансграничное коммерческое присутствие);

FDI outflowA4 (исходящие инвестиции по подсектору начального образования присутствие физических лиц);