CC BY
33
УДК 321.011(571.56)
ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)
Т. Н. ГАВРИЛЬЕВА,
доктор экономических наук, заместительдиректора Института региональной экономики Севера E-mail: [email protected]
Н. И. КУПРИЯНОВА, директор Якутского финансово-экономического колледжа им. И. И. Фадеева — филиала Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ E-mail: [email protected]
Предложены два критерия, позволяющие принимать решения по «проектированию» экономически целесообразной структуры муниципальных образований. На их основе была осуществлена выборка муниципальных районов, для которых они справедливы, а также расчеты по оптимизации бюджетных расходов. Сформулирован вывод о том, что при принятии практических решений по оптимизации органов местного самоуправления на уровне поселений необходимо также учитывать следующие факторы: волеизъявление граждан, проживающих в объединяемых поселениях; транспортную доступность подлежащих объединению поселений;уровень квалификации муниципальных служащих. Обоснована необходимость разработки и реализации новой концепции расселения населения.
Ключевые слова: местное самоуправление, оптимизация, критерий, транспортная доступность, плотность населения, концепция.
Одной из региональных особенностей Республики Саха (Якутия) — РС (Я) — является то, что наряду с существенной территориальной дифференциацией уровней социально-экономического развития, у повсеместно высокодотационных муниципалитетов существенно сужены возможности
для формирования и осуществления собственной экономической политики. Актуальность проблемы регионального неравенства, слабость финансовой базы муниципалитетов и высокие административные издержки выявил финансовый кризис 2008—2009 гг. В тот период наряду с разработкой антикризисных программ и мероприятий, реализуемых на муниципальном уровне, был поставлен вопрос об эффективности модели местного самоуправления, действующей в России.
Зарубежный опыт свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднение, слияние должны решаться законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов и населения. В законодательстве зарубежных стран закрепляются гарантии прав муниципалитетов, включая и гарантии их прав на управление определенной территорией, однако причины экономического характера вынуждают искать новые механизмы управления, основанные на изучении ресурсного потенциала территорий и направленные на укрупнение размеров муниципальных образований. Более крупные муниципалитеты с более сильной экономической базой должны создаваться для того, чтобы иметь возмож-
ность существовать независимо, не ориентируясь на систему государственных субсидий и грантов. Муниципалитеты должны иметь население, которое могло бы дать им устойчивый уровень доходов (посредством муниципальных налогов) и которое позволило бы им решать свои основные задачи и осуществлять свои полномочия в пределах своей собственной территории. Слияния практически всегда приводят к повышению уровня местных общественных услуг, причем как их номенклатуры, так и качества, они расширяют налогооблагаемую базу, распределяя затраты на предоставление услуг среди налогоплательщиков на более обширной географической территории, увеличивается доля финансирования из собственных источников [2].
Одним из примеров на постсоветском пространстве является Республика Азербайджан, где с 1999 г. по 2008 г. количество муниципалитетов увеличилось с 2 669 до 2 757 [1]. Следует отметить, что азербайджанские муниципалитеты создавались не по административно-территориальному принципу, законодательство не определяло ограничения в создании муниципалитетов по их количественному принципу, не ставились ограничения и на численность жителей, создающих муниципалитет. Это привело к тому, что Азербайджан стал лидером по количеству маленьких муниципалитетов относительно численности населения. К примеру, если в Азербайджане из 2 756 муниципалитетов в 1 275 количество жителей было меньше 1 ООО чел., то в Эстонии на 254 муниципалитета приходилось только 24 с таким количеством жителей. В процентном соотношении: в Азербайджане — 46 % подобных муниципалитетов, в Эстонии — 9,4, а в Бельгии всего 0,17 %. На основе трех муниципальных районов при финансовом участии британской организации ОхГат и нидерландской организации 1ССО было проведено исследование «Механизмы укрупнения муниципалитетов в Азербайджане: от принципов добровольности до административных рычагов». В итоге были предложены три альтернативных принципа укрупнения азербайджанских муниципалитетов:
• укрупнение муниципалитетов по административно-территориальному принципу;
• укрупнение по принципу количества жителей;
• укрупнение муниципалитетов на добровольной основе.
Были проведены подробный анализ и оценка каждого принципа объединения, и лучшим способом объединения муниципальных органов власти был признан механизм административно-терри-
ториального деления. В результате в течение 2009 г. число органов самоуправления было сокращено с
2 757 до 1 764 [4].
Одним из первых в России субъектов РФ, который начал проводить оптимизацию путем экономического укрупнения муниципалитетов, стал Ханты-Мансийский автономный округ. Окружное правительство разработало и включило в Стратегию развития региона до 2020 г. вариант создания семи городских агломераций, которые объединят соседствующие друг с другом населенные пункты. Формально все муниципалитеты сохраняют независимость, но будет проведена экономическая, социальная и инфраструктурная интеграция.
В условиях РС (Я) проблема оптимизации числа муниципальных образований на уровне поселений приобретает особую актуальность. При «проектировании» экономически целесообразной перспективной структуры муниципальных образований РС (Я) предлагается учитывать действующие подходы и нормы федерального и регионального законодательств в определении границ поселений. Более точный учет факторов транспортной доступности, плотности населения, особенностей расселения позволит оптимизировать сложившуюся численность муниципальных служащих.
В соответствии со ст. 11 гл. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 (в ред. Федерального закона от28.12.2004 № 186-ФЗ) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 000 чел. (для территории с высокой плотностью населения — более
3 000 чел.) и / или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 000 чел. каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 000 чел. каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 000 чел., как правило, входит в состав сельского поселения (п. 7 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 №186-ФЗ). К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной
власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Муниципальные районы РС (Я) существенно дифференцированы как по уровню социально-экономического развития, так и по численности, составу населения. Учитывая этот факт, необходимо выделить районы, в которых низкая плотность населения не позволяет провести оптимизацию муниципалитетов.
Критерий 1. Отношение плотности населения в районе по отношению к средней плотности расселения населения в РС (Я). Исходя из действующих подходов, этому критерию соответствуют районы, в которых плотность населения более чем в 3 раза
меньше среднего значения по РС (Я). Выборка районов РС (Я) представлена в табл. 1. Данный критерий справедлив для 20 районов из 34. К районам с низкой плотностью населения в основном относятся арктические, отдаленные районы. В них проведение оптимизации органов местного самоуправления нецелесообразно.
В соответствии со ст. 11. гл. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 (в ред. Федерального закона от 28.12.2004 № 186-ФЗ) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня
Таблица 1
Выборка районов РС (Я), для которых может применяться критерий 1
Муниципальный район (городской округ) Численность населения в 2009 г., тыс. чел. Площадь, тыс. км2 Плотность населения, км2/чел. Коэффициент отношения плотности населения к средней плотности населения по РС (Я) Выборка районов РС (Я): отвечающих критерию 1 — +;не отвечающих — «—» Численность населения в 2009 г., тыс. чел.
Абыйский 4,2 69,4 16,52 5,054 - 4,2
Алданский 46,1 156,8 3,40 1,040 + 46,1
Аллайховский 2,9 107,3 37,00 11,316 - 2,9
Амгинский 16,0 29,4 1,84 0,562 + 16,0
Анабарский 3,8 55,6 14,63 4,475 - 3,8
Булунский 9,1 223,6 24,57 7,515 - 9,1
В-Вилюйский 21,1 42,0 1,99 0,609 + 21,1
В-Колымский 4,9 67,8 13,84 4,232 - 4,9
Верхоянский 12,0 189,7 15,81 4,835 - 12,0
Вилюйский 25,1 55,2 2,20 0,673 + 25,1
Горный 11,2 45,6 4,07 1,245 + 11,2
Жиганский 4,0 140,2 35,05 10,720 - 4,0
Кобяйский 13,2 107,8 8,17 2,498 + 13,2
Ленский 38,8 77,0 1,98 0,607 + 38,8
М-Кангаласский 31,0 11,7 0,38 0,115 + 31,0
Момский 4,4 104,6 23,77 7,271 - 4,4
Намский 22,6 11,9 0,53 0,161 + 22,6
Н-Колымский 5,0 87,1 17,42 5,328 - 5,0
Нюрбинский 23,9 52,4 2,19 0,671 + 23,9
Оймяконский 12,2 92,2 7,56 2,311 + 12,2
Олекминский 24,9 166,7 6,69 2,048 + 24,9
Оленекский 4,0 318,1 79,53 24,322 - 4,0
С-Колымский 7,8 125,2 16,05 4,909 - 7,8
Сунтарский 25,4 57,8 2,28 0,696 + 25,4
Таттинский 15,5 19,0 1,23 0,375 + 15,5
Томпонский 14,4 135,8 9,43 2,884 + 14,4
Усть-Алданский 20,9 18,3 0,88 0,268 + 20,9
Усть-Майский 9,5 95,3 10,03 3,068 - 9,5
Усть-Янский 8,5 120,3 14,15 4,329 - 8,5
Хангаласский 34,0 24,7 0,73 0,222 + 34,0
Чурапчинский 20,1 12,6 0,63 0,192 + 20,1
Э-Бытантайский 2,8 55,6 19,86 6,073 - 2,8
г. Мирный 80,4 165,8 2,06 0,631 + 80,4
г. Нерюнгри 86,1 93,0 1,08 0,330 + 86,1
Всего... 949,1 3103,2 3,27 1,000 949,1
для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Также в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЭ становление современной системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должно осуществляться с
учетом исторических и иных местных традиций. Исходя из этого, и с учетом опыта советской системы управления можно сформулировать следующий критерий оптимизации.
Критерий 2. Объединение нескольких населенных пунктов в одно муниципальное поселение, исходя из пешеходной доступности (максимальноерасстояние принимается равным 20 км), а также с учетом действовавших ранее сельских советов, которые формировались на основе исторических традиций, сложившейся системы расселения. Выборка поселений из 20 рассматриваемых районов РС (Я) представлена в табл. 2. Часть населенных пунктов,
Таблица 2
Выборка поселений по критерию 2 на примере трех муниципальных районов РС (Я)
Сельские населенные пункты по районам Республики Саха (Якутия) Удаленность, км Ближайший населенный пункт Численность населения, чел. Выборка поселений по районам РС (Я): отвечающих критерию 2 — «+»; не отвечающих — «—»
От г. Якутска От районного центра От ближайшего наслега
По численности населения, не более 1 000 чел. По расстоянию до ближайшего населенного пункта, не более 20 км Соответствие критерию
Алданскийрайон
Наслег Анамы 1 114 580 100 С. Чагда (Чагдинский наслег) 658 + — Не соответствует
Беллетский наслег 484 60 60 Г. Алдан 1 783 — — Не соответствует
Чагдинский наслег 0 480 100 С. Кутана (наслег Анамы) 360 + — Не соответствует
Амгинскийрайон
Абагинский наслег 167 28 16 С. Бетюнцы (Бетюнский наслег) 1 194 — + Не соответствует
Алтанский наслег 199 120 12 С. Сатагай (Сатагайский наслег) 806 + + Соответствует
Амгино-Наха-ринский наслег 123 90 40 С. Болугур (Болугурский наслег) 626 + — Не соответствует
Амгинский наслег 198 0 0 — 6 361 — + —
Бетюнский наслег 274 12 12 С. Амга (Амгинский наслег) 1265 — + Не соответствует
Болугурский наслег 280 50 25 С. Покровка (Майский наслег) 1423 — — Не соответствует
Майский наслег 309 25 25 С. Болугур (Болугурский наслег) 664 + — Не соответствует
Мяндигинский наслег 107 42 13 С. Михайловка (Соморосунский наслег) 423 + + Соответствует
Сатагайский наслег 108 132 12 С. Алтанцы (Алтанский наслег) 543 + + Соответствует
Соморсунский наслег 156 65 13 П. Мяндиги (Мяндигинский наслег) 797 + + Соответствует
Сулгаччинский наслег 157 108 28 П. Чакыр 1 (Соморосунский наслег) 635 + Не соответствует
Продолжение табл. 2
Сельские населенные пункты по районам Республики Саха (Якутия) Удаленность, км Ближайший населенный пункт Численность населения, чел. Выборка поселений по районам РС (Я): отвечающих критерию 2 — «+»; не отвечающих — «—»
От г. Якутска От районного центра От ближайшего наслега
По численности населения, не более 1 ООО чел. По расстоянию до ближайшего населенного пункта, не более 20 км Соответствие критерию
Чакырский наслег 102 15 15 С. Амга (Амгинс-кий наслег) 653 + + Соответствует
Чапчылганский наслег 95 3 3 С. Амга (Амгинс-кий наслег) 812 + + Соответствует
Эмисский наслег 113 73 47 С. Алтанцы (Алтайский наслег) 638 + — —
Верхневилюйскийрайон
Балаганнахский наслег 66 22 5 С. Хомустах (Намский наслег) 399 + + Соответствует
Ботулунский наслег 160 120 30 С. Багадя (Сургулукский наслег) 902 + — Не соответствует
Быраканский наслег 64 90 30 С. Тойоку (Оргетский наслег) 263 + — Не соответствует
Верхневилюйс-кий наслег 662 0 — 6 852 — + —
Далырский наслег 143 60 10 С. Сайылык (Мейикский наслег) 808 + + Соответствует
Дюллюкинский наслег 174 55 25 С. Булгуннях-тах (Хоринский наслег) 1 150 Не соответствует
Едюгейский наслег 143 1 1 С. Верхневи-люйск (Верхневи-люйский наслег) 2 092 + Не соответствует
Кентикский наслег 121 8 8 С. Верхневи-люйск (Верхневи-люйский наслег) 745 + + Соответствует
Кырыкыйский наслег 74 90 35 С. Сайылык (Мейикский наслег) 501 + Не соответствует
Магасский наслег 74 125 35 С. Кырыкый (Кырыкыйский наслег) 524 + Не соответствует
Мейикский наслег 75 85 10 С. Далыр (Далырский наслег) 716 + + Соответствует
Намский наслег 231 15 15 С. Верхневи-люйск (Верхневи-люйский наслег) 1 345 + Не соответствует
Онхойский наслег 64 50 20 С. Сайылык (Мейикский наслег) 576 + + Соответствует
Оргетский наслег 112 60 30 С. Куду (Едюгейский наслег) 611 + — Не соответствует
Оросунский наслег 119 25 10 С. Хомустах (Намский наслег) 701 + + Соответствует
Сургулукский наслег 93 150 30 С. Ботулу (Ботулунский наслег) 501 + — Не соответствует
Тамалаканский наслег 110 30 5 С. Оросу (Оросунский наслег) 599 + + Соответствует
Окончание табл. 2
Сельские населенные пункты по районам Республики Саха (Якутия) Удаленность, км Ближайший населенный пункт Численность населения, чел. Выборка поселений по районам РС (Я): отвечающих критерию 2 — «+»; не отвечающих — «—»
От г. Якутска От районного центра От ближайшего наслега
По численности населения, не более 1 000 чел. По расстоянию до ближайшего населенного пункта, не более 20 км Соответствие критерию
Туобуйинский наслег 84 250 190 С. Тойоку (Оргет-ский наслег) 356 + — Не соответствует
Харбалахский наслег 91 40 15 С. Оросу (Оро-сунский наслег) 514 + + Соответствует
Хомустахский наслег 17 15 15 С. Верхневи-люйск (Верхневи-люйский наслег) 206 + + Соответствует
Хоринский наслег 151 15 15 С. Верхневи-люйск (Верхневи-люйский наслег) 1212 + Не соответствует
расположенных вблизи районных центров, входит в их состав. В некоторых районах формируются укрупненные поселения, включающие в себя от 2 до 4 населенных пунктов с учетом численности населения в присоединяемых населенных пунктах менее 1 ООО чел. Данный критерий не применяется для поселков городского типа. При этом рассматривается вариант, что центры районов, в которых, как правило, проживают более 1 ООО чел., в ряде случаев могут поглощать близлежащие населенные пункты. Также возможны объединения на основе системы действовавших ранее сельских советов.
При использовании указанных критериев из анализа выбывают населенные пункты в следующих районах: Алданский, Горный, Кобяйский, Ленский, Оймяконский, Мирнинский, Нерюнг-ринский. При условии повышения транспортной доступности путем развития транспортной сети, муниципального транспорта критерий удаленности в 20 км может быть расширен. Также могут быть изменены и требования по численности населения, возможно рассмотрение вариантов объединения поселений с численностью свыше 1 ООО чел., но в этом случае нужно учитывать и исторические факторы формирования населенных пунктов. В этом случае оптимизация системы органов местного самоуправления может затронуть большее количество населенных пунктов.
В оставшихся 13 районах общей численностью населения в 304тыс. чел., или 32 % от общего населения РС (Я) возможны объединения. В результате предлагается объединить 104 населенных пункта в 45 поселений. Всего при переходе на местное самоуправление на уровне поселений было сформиро-
вано 3 312 ставок, из них 2 498 — муниципальных служащих, 814 — технических работников. Исходной базой расчета являлись указ Президента РС (Я) от 25.07.2005 № 2250 «О нормативах штатной численности органов местного самоуправления РС (Я)»1, а также методики расчета финансовых нормативов. Всего согласно расчетам, проведенным специалистами ИРЭ АН РС (Я) в 2005 г., только на фонд оплаты труда органов местного самоуправления РС (Я) на уровне поселений требовалось 585 240,7тыс. руб. в год дополнительно. Если соотнести эти расходы с численностью населения, проживающего в муниципальных поселениях РС (Я), то в условиях 2005 г. расходы на оплату труда управленцев составляли 836 руб. на человекавгод.
Расчеты показывают, что в рассматриваемых районах, включающих в себя всего 252 поселения, общая численность муниципальных служащих, технического персонала и приравненных к муниципальным служащим в настоящее время составляет 2 023 чел., но она может быть сокращена до 1 632 чел. Всего можно сократить 391 ставку, или 19,3 %. От общего числа ставок на уровне поселений РС (Я) сокращение составит 11,8%.
До оптимизации расходы на содержание 1 муниципального служащего по рассматриваемым районам составляли 229 304 руб. в год (заработная плата технического персонала также включалась в расчет), после оптимизации — 226 263 руб. в год. В рублях годовая экономия составила 66 842,1 тыс. руб. в условиях 2005 г., или 11,4 % от общих расходов на фонд оплаты труда. Учитывая индексацию
1 В настоящее время действует указ Президента РС (Я) от 24.12.2009 № 1734 [3].
заработной платы муниципальных служащих за прошедший период (30%), в текущих ценах экономия составит 86 894,7 тыс. руб. в год. Кроме того, следует учесть, что в анализе не были представлены ввиду отсутствия данных расчеты по экономии материально-технических, энергетических ресурсов и прочих затрат, связанных с обслуживанием зданий муниципалитетов. Эти средства могут быть направлены на поддержку промышленности, сельского хозяйства, модернизацию топливно-энергетического комплекса, газификацию, расселение граждан из ветхого и аварийного жилья. Предлагаемый подход, несмотря на его некоторую механистичность, призван не только снизить высокие административные издержки, но и сформировать возможные ресурсы для развития муниципальной экономики.
Безусловно, при принятии практических решений по оптимизации органов местного самоуправления на уровне поселений необходимо учитывать то, что инфраструктуры каждого муниципального района и поселения отличаются друг от друга определенной специализацией, связанной с наличием на их территории природных ресурсов, а также особенностями накопленного производственного, инфраструктурного, кадрового и человеческого потенциалов. В конкретной реализации данных предложений важен более точный учет ряда факторов:
• волеизъявления граждан, проживающих в объединяемых поселениях, которое возможно путем проведения процедур голосования, опроса, референдума на основе принципов гражданского общества;
• результатов анализа транспортной доступности подлежащих объединению поселений, который необходимо провести, так как значительная часть транспортной инфраструктуры республики (межпоселенческие дороги, мосты, переходы) нуждается в коренной модернизации. Сообщение между некоторыми близлежащими населенными пунктами зачастую возможно только в определенные временные периоды (зимники, речные переправы и т.д.);
• уровня общей квалификации муниципальных служащих, который занимает не последнее место в принятии решений об объединении. По данным некоторых экспертов, около 40 % действующих глав муниципальных образований
PC (Я) имеют среднее специальное образование, только 60 % — высшее. Это говорит о том, что за последние годы на муниципальную службу пришло значительное количество людей без высокой профессиональной подготовки. Как показал анализ, в целом республике необходима новая концепция расселения населения. Существенная дисперсность, сложности в транспортной доступности формировались на протяжении десятков и даже сотен лет, но в нынешних социально-экономических и финансовых условиях большинство малочисленных и отдаленных от районных центров поселений изначально нежизнеспособно. Правительству PC (Я) на основе представленных подходов, анализа мирового опыта необходимо разработать специальный программный документ, который позволил бы провести существенную оптимизацию поселений. Необходимо продвигать данные предложения на федеральный уровень; организованно, с привлечением финансирования из средств федерального бюджета, переселять жителей из неперспективных сел туда, где есть не только земля и природные ресурсы, но и развитые социальная, коммунальная и транспортная инфраструктуры.
Список литературы
1. Агентство международной информации «Новости — Азербайджан». URL: http://www. newsazerbaijan.ru/exclusive/20081216/42632900. html.
2. Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления. URL: http://www.ime.kolyma.ru Dime/d32.htm IME дайджест.
3. О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления: указ Президента PC (Я) от 24.12.2009 № 1734 // Якутские ведомости. № 78.29.12.2009.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822. С. 9548-9552.
