CC BY
97
Вопросы международного права и сравнительного правоведения
Научная специальность
12.00.10 «Международное право; европейское право» УДК 349.6:341.1/8
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ
ОБЪЕКТА ВСЕМИРНОГО НАСЛЕДИЯ «ОЗЕРО БАЙКАЛ»
© Колобов Р. Ю., 2019
Восточно-Сибирский филиал Российского государственного университета правосудия, Иркутск, Россия Иркутский государственный университет, Иркутск, Россия
Анализируется проблематика определения границ объекта всемирного природного наследия № 754 «Озеро Байкал». Актуальность темы исследования определяется наличием существенных ограничений прав граждан в отношении земельных участков, занятых объектами, включенными в Список всемирного наследия. Детальному разбору подвергается содержание документов номинации, отмечается неоднозначность их содержания, а также несовершенство картографического материала, представленного в открытых информационных ресурсах Центра всемирного наследия. Отдельное внимание уделяется рассмотрению международно-правовых механизмов изменения и корректировки границ объектов всемирного наследия (существенное и незначительное изменение границ, программа ретроспективной инвентаризации) и анализируется уместность применения этих процедур для решения проблемы определенности границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал». Вопросы изменения границ объектов всемирного наследия рассматриваются на примерах иных объектов всемирного природного наследия (Девственные леса Коми, Центральный Сихотэ-Алинь и Ленские столбы). По результам исследования формулируется вывод об определенности границ объекта всемирного наследия № 754 «Озеро Байкал» с позиции органов системы охраны всемирного наследия и формулируются возможные направления совершенствования внутригосударственной нормативно-правовой базы для решения сложных вопросов в правоприменительной практике. Основным средством решения в национальной правовой системе вопроса об определенности границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» должны стать изменения в федеральный закон «Об охране озера Байкал». В связи с предлагаемыми решениями критически оцениваются предложения о закреплении в законе самостоятельных понятий «объект всемирного наследия» и «участок всемирного наследия» как не основанные на Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия.
Ключевые слова: Байкал, всемирное наследие, международное право.
В 1972 г. была принята Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия1 (далее также -Конвенция о всемирном наследии, Конвенция 1972 г.). По данным Центра всемирного наследия на настоящий момент в России расположено 11 объектов всемирного природного наследия. Среди них - оз. Байкал (объект № 754), один из крупнейших природных резервуаров пресной воды в мире. Как отмечается в науке (в том числе и в наших публикациях) [2-5], статус объекта всемирного наследия значительно усиливает режим охраны уникальной экосистемы Байкала; позволяет находить дополнительные аргументы в переговорах с монгольскими коллегами по вопросам строительства гидротехнических сооружений на р. Селенге; привле-
кать внимание международного сообщества к проблемам охраны Байкала. Несмотря на то что этот статус сегодня стал уже чем-то самим собой разумеющимся, в правоприменительной практике возник специфический вопрос определенности границ охраняемого участка всемирного наследия «Озеро Байкал». Этот вопрос возник, поскольку в системе действующего правового регулирования нахождение территории в составе участка всемирного наследия предполагает серьезное правовое ограничение: земельные участки, находящиеся в составе территории всемирного наследия, считаются изъятыми из оборота, невозможно их предоставление в частную собственность (подп. 4 п. 5. ст. 27 ЗК РФ2), равным образом не допускаются обычные гражданско-правовые сделки с такими участками. Реализация таких ограничений требует
1 Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия : заключена в городе Париже 16 нояб. 1972 г. // Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М., 1993. С. 290-302.
2 Земельный кодекс РФ : федер. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
точного установления границ, в которых они реализуются.
Настоящая статья посвящена проблематике определения границ объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал», способам решения этих проблем, а также рассмотрению опыта изменения границ иных участков природного наследия, расположенных на территории России. Практика решения вопроса о границах иных объектов может помочь внести ясность и в вопрос о границах объекта № 754.
Выводы относительно границ любого участка всемирного наследия должны иметь основу в международно-правовых процедурах ЮНЕСКО, соответствовать Конвенции, а также Руководству по выполнению Конвенции 1972 г.1 (далее также - Руководство). Поэтому решение поднятого вопроса о границах участка всемирного наследия «Озеро Байкал» должно начинаться с анализа международно-правовой базы и, прежде всего, решений Комитета всемирного наследия (далее также - Комитет). Байкал был включен в Список объектов всемирного наследия в 1996 г. на двадцатом заседании Комитета всемирного наследия2. Само решение Комитета достаточно лаконично, в нем указывается, что «Комитет принял к сведению подтверждение пересмотренных границ участка, которые соответствуют зонам ядра (core zones), определенным законом о Байкале (за исключением пяти урбанизированных территорий). Он (Комитет) также отмечает, что специальный закон об озере Байкал находится во втором чтении в Думе». Очевидно, что в решении Комитета имеется в виду проект федерального закона «Об охране озера Байкал»3, приложение к которому содержало описание границ «центральной зоны». Несколько более детально вопрос о границах раскрыт в заключении (summary) Международного союза охраны природы (далее - МСОП)4, отдельный раздел которого посвящен проблеме границ. МСОП отмечал, что миссия ЮНЕСКО 1990 г., посещавшая оз. Байкал с целью первоначальной подготовки документов для номинации, выступила за признание участком всемирного природного наследия территории всего водосборного бассейна озера. Эта позиция была воспринята крайне неоднозначно, поскольку в таком случае
1 Актуальный вариант Руководства (ред. 2017 г.) приведен на сайте Центра всемирного наследия: URL: https://whc.unesco.org/en/ guidelines.
2 Текст решения Комитета доступен: URL: https://whc.unesco.org/ archive/repcom96.htm#754.
3 Об охране озера Байкал : проект федер. закона № 95801727-1 от 13 янв. 1995 г. Законопроект рассматривался во втором чтении до 6 июня 1997 г.
4 Заключение МСОП о номинации озера Байкал доступно на
сайте Центра всемирного наследия: URL: https://whc.unesco.org/ document/154188.
границы участка всемирного наследия составили бы примерно территорию Франции, на которой проживает около двух с половиной миллионов человек и расположены индустриальные центры. В этой связи такой вариант определения границ был отвергнут как несоответствующий положениям Руководства (ст. 44 у1).
Далее в анализируемом документе раскрываются договоренности, достигнутые в результате переговоров с российскими органами власти. Они заключались в том, что границы участка будут совпадать с центральной зоной ядра, состоящей из оз. Байкал, близлежащих особо охраняемых природных территорий и участков в составе прибрежной защитной полосы. Заключение МСОП определяет пять городов, которые не будут входить в состав участка (Байкальск, Слюдянка, Култук, Бабушкин и Северобайкальск).
Таковы положения исходных документов международно-правового характера по вопросам определения границ участка всемирного наследия № 754. Не менее важную часть рассматриваемой проблематики составляет вопрос о картографическом материале. В цитируемом заключении Международного союза охраны природы указывается, что Комитету представлена карта, на которой указываются точные границы участка всемирного наследия.
Изучение материалов сайта Центра всемирного наследия5 показывает, что на нем представлены две карты. Одна - в черно-белом исполнении (ее, возможно, более уместно назвать схемой) и цветная. Черно-белый вариант, как указывается в нем самом, закрепляет примерные границы территории всемирного наследия. На этой схеме изображена акватория Байкала, водоохранная зона, территории особо охраняемых природных территорий. При этом в легенде черно-белой схемы не указываются собственно границы объекта № 754, а в примечании отмечается, что существует детальная топографическая карта, определяющая точные границы. На схеме отсутствуют координатная сетка, северное направление и иные важные атрибуты картографического материала, поэтому достоверное сопоставление этого изображения с каким-либо словесным описанием границ (содержащимся, например, в приложении к законопроекту «Об охране озера Байкал») не представляется возможным.
Вторая (цветная) карта отличается гораздо более четким изображением, однако и она несвободна от недостатков: пять упомянутых населенных пунктов, изъятых из состава участка
5 URL: https://whc.unesco.org/en/list/754/multiple=1&unique_num-ber=889.
всемирного наследия, выделены, судя по всему, рукописно; отсутствует легенда на английском языке, указание на северное направление, координатная сетка. При зрительном сопоставлении две карты существенно отличаются друг от друга, при этом вторая карта в основном повторяет описание границ центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее также - ЦЭЗ БПТ), установленных в 2006 г.
Проведенный анализ показывает, что формально-юридически действительно существует проблема с определением точных границ участка всемирного наследия «Озеро Байкал», вызванная отличием и качеством размещенных в публичном доступе карт и расхождением с рекомендациями МСОП, оформленными при номинации оз. Байкал. Однако содержательный анализ с применением системного подхода показывает, что для структур ЮНЕСКО вопрос о границах объекта всемирного наследия № 754 является решенным. С момента включения Байкала в Список объектов всемирного наследия и Комитет, и иные органы системы охраны всемирного наследия в принимаемых решениях в самых разных контекстах неоднократно указывали на границы участка № 754 без указания на какие-либо проблемы с их определенностью.
Так, в 1998 г. структуры системы охраны всемирного наследия просили Российскую Федерацию предоставить сведения о режиме лесов, примыкающих к границам участка всемирного наследия (без указания на какую-либо проблему с их неопределенностью). Равным образом, в решении Комитета всемирного наследия 30 СОМ 7В.18 выражается удовлетворение в связи с переносом Транссибирского нефтепровода на расстояние от 250 до 450 км от границ участка всемирного природного наследия. Наконец, особо необходимо отметить позицию Комитета, выраженную в решении 31 СОМ 7В.31 (2007 г.). Комитет приветствовал решение Российской Федерации установить границы ЦЭЗ БПТ в соответствии с границами участка всемирного природного наследия. В данном случае имеется в виду распоряжение Правительства РФ № 1641-р1, устанавливающее описание границ Байкальской природной территории и ее экологических зон.
Таким образом, практика Комитета всемирного наследия и решение 31 СОМ 7В.31 свидетельствуют о том, что для органов системы охраны всемирного наследия границы участка всемирного наследия «озеро Байкал» являются установленными и совпадают с границами
ЦЭЗ, определенными распоряжением Правительства РФ № 1641-р, при этом из состава участка, в соответствии с решением 20-й сессии, исключены 5 указанных ранее в настоящей статье поселений.
Определенность границ участка всемирного наследия № 754 с позиций международно-правовых процедур подтверждается еще одним аргументом. С 2004 г. реализуется программа так называемой ретроспективной инвентаризации, имеющей своей целью уточнение границ объектов всемирного наследия. Для этого выявляются участки, которые были внесены в список всемирного наследия в период с 1978 по 1999 г. и в отношении которых карты либо отсутствуют, либо границы определены недостаточно четко. При выявлении таких объектов государству, на территории которого они расположены, направляется предложение устранить неопределенность в вопросах установления границ. Государство устраняет эту неопределенность путем предоставления надлежащим образом оформленных карт. На сегодняшний день отсутствуют сведения о включении оз. Байкал в программу ретроспективной инвентаризации, что также свидетельствует об отсутствии сомнений в определенности границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» с точки зрения Комитета всемирного наследия.
Вместе с тем сложившееся положение вещей с вопросом об определении границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» не может быть признано удовлетворительным. Анализ российской правоприменительной практики показывает, что органы государственной власти, и особенно органы местного самоуправления, встречаются с серьезными затруднениями при реализации своих полномочий. На настоящий момент отсутствует четкое и ясное закрепление границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» или порядка его определения в нормах российского законодательства. В судебной и иной правоприменительной практике складывается подход, близкий к описанному ранее в настоящей статье. Так, в письме Прокуратуры Иркутской области указывается, что территория ЦЭЗ БПТ, за исключением населенных пунктов Байкальск, Слюдянка, Бабушкин, Култук, Северобайкальск, является участком всемирного наследия2. Этот же подход прослеживается и в актах Верховного суда3. Такой подход позволяет признать, что земельные участки, расположенные в пределах пяти указанных в
1О границах Байкальской природной территории : распоряжение Правительства РФ от 27 нояб. 2006 г. № 1641-р // Собр. законодательства РФ. 2006. № 49 (2 ч.). Ст. 5256.
2 URL: https://www.irkproc.ru/qa/2337.html.
3 См., например Решение Верховного Суда РФ от 29 янв. 2018 г. № АКПИ17-1100, Определение Верховного суда РФ от 11 мая 2016 г. № 302-КГ16-3422.
настоящей статье населенных пунктов, не являются ограниченными в обороте по основанию, предусмотренному подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, и могут, среди прочего, предоставляться в частную собственность. Понятны опасения представителей органов местного самоуправления по вопросу о возможности предоставления в частную собственность земельных участков в таких населенных пунктах. Решения, принимаемые должностными лицами органов местного самоуправления, должны основываться на законе, а лица, принимающие такие решения, несут юридическую ответственность различных видов за их обоснованность. Принятие решения о предоставлении в частную собственность земельного участка, расположенного в пределах территории пяти населенных пунктов, не входящих, согласно материалам номинации, в состав объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», обосновывается многоступенчатой юридической аргументацией:
1) обращением к решению Комитета всемирного наследия 1996 г. (в нем указано лишь, что в территории не входят пять развитых городов, но не указано какие);
2) обращением к заключению МСОП для установления того, какие пять городов не входят в границы участка всемирного природного наследия;
3) обращением к карте, размещенной на сайте Центра всемирного наследия, которая не вполне отвечает стандартам картографического материала;
4) обращением к решениям 31-й сессии Комитета всемирного наследия, утверждающей идентичность ЦЭЗ БПТ и участка всемирного природного наследия;
5) обращением к письмам органов прокуратуры разного уровня (которые, строго говоря, нормативными актами не являются).
И если эта аргументация и укладывается в общетеоретические правовые модели, то в конкретно-юридической правоприменительной деятельности органов местного самоуправления описанное положение вещей является препятствием для принятия управленческих решений.
Строго говоря, отсутствие однозначного решения вопроса о границах объекта всемирного наследия в национальном праве противоречит сложившимся подходам МСОП, поддерживаемым Комитетом всемирного наследия. Одним из основных документов, регламентирующих проведение экологической оценки объектов всемирного наследия, являются рекомендации МСОП о проведении экологической оценки на объектах всемирного наследия (IUCN World Heritage advice note on Environmental
Assessment)1. В числе одного из основных принципов надлежащей оценки МСОП отмечает необходимость регистрации и идентификации природных объектов всемирного наследия в национальных информационных системах землепользования наряду с установленными требованиями по их сохранению.
Устранение сомнений в определенности границ участка всемирного наследия «Озеро Байкал» может достигаться средствами либо международного, либо национального права.
Международный способ представлен процедурами изменения границ объектов всемирного наследия. В рамках системы охраны всемирного наследия существует два варианта изменения границ (modifications to the boundaries): незначительное (minor modification)2 и существенное (significant modification)3. Первое определяется Руководством как такое изменение, которое не оказывает существенного влияния на размер участка, а также на его выдающуюся мировую ценность. Целью изменений границ является лучшая идентификация объекта всемирного наследия и усиление охраны их выдающейся мировой ценности4. Процедура таких незначительных изменений детально урегулирована Руководством: государство, на территории которого находится объект всемирного наследия, подает через Секретариат запрос о таком изменении. Секретариат, в свою очередь, передает заявку для оценки консультативным органам (для рассматриваемых объектов всемирного природного наследия эту функцию выполняет МСОП). Формат и требования к содержанию такого заявления определяются в одиннадцатом приложении к Руководству5. Секретариат направляет оценку консультативных органов Комитету всемирного наследия, который принимает решение об утверждении незначительных изменений либо определяет предлагаемые изменения в качестве существенных.
Существенное изменение границ предполагает подачу заявления в порядке, предусмотренном для номинации нового объекта, включая выполнение правила о включении в Предва-
1 На сегодняшний день действует редакция от 18 нояб. 2013 г., доступная в интернете: URL: https://www.iucn.org/sites/dev/files/import/
downloads/iucn_advice_note_environmental_assessment_ 18_11_13_
iucn_template.pdf.
2 Закрепляется в п. 163 и 164 Руководства.
3 Устанавливается п. 165 Руководства.
4 Приложение 11 к Руководству.
5 В числе этих требований, например, указание площади участка в гектарах, описание изменений, обоснование изменений, описание содействия предполагаемых изменений поддержанию выдающейся мировой ценности объекта, описание планируемых изменений в содержании правовых режимов охраны, карты и др.
рительные списки1. Процедура существенного изменения границ применяется независимо от того, увеличивается или уменьшается объект всемирного наследия.
Российская Федерация имеет опыт использования обеих процедур изменения границ, которые заканчивались по-разному.
Резонансная попытка изменения границ объекта всемирного наследия имела место в отношении девственных лесов Коми. В границах этого объекта находятся месторождения полезных ископаемых, в числе которых - месторождение «Чудное», территориально находящееся в составе национального парка «Югыд Ва». Различные структуры долгое время пытались вывести этот участок из-под строгих природоохранных режимов, и эти усилия в 2010 г. увенчались успехом - Минприроды России утвердил новые координаты поворотных точек в районе месторождения «Чудное» таким образом, что оно не вошло в состав национального парка. Такое изменение границ национального парка привлекло внимание экологических общественных организаций, прокуратуры и Комитета всемирного наследия. Последний специально подчеркнул, что изменение границ национального парка не влечет за собой изменение границ участка всемирного наследия «Девственные леса Коми»2. Тот же факт, что часть объекта всемирного наследия в результате изменения границ национального парка лишилась правовой охраны, предоставляемой режимом особо охраняемой природной территории, вызывает самую серьезную озабоченность Комитета всемирного наследия. Специальная миссия МСОП, посетившая объект «Девственные леса Коми», выразила мнение, что разработка месторождения «Чудное» представляет собой угрозу выдающейся мировой ценности объекта, напомнив, что добыча полезных ископаемых несовместима со статусом объекта всемирного наследия. Поэтому миссия МСОП в своем заключении допустила возможность признания Лесов объектами всемирного наследия, находящимися под угрозой.
В 2014 г. Российская Федерация подала запрос о существенном изменении границ участка всемирного наследия «Девственные леса Коми» путем исключения территорий, на которых расположены три месторождения полезных ископаемых; включения некоторых новых участков
1 Необходимость формирования Предварительных списков закреплена разделом II С Руководства. Пункты 62-76 определяют необходимость обязательного включения объекта в такой список до номинации.
2 Чем подтверждается отстаиваемая в настоящей статье независимость национальных и международных режимов охраны объектов всемирного наследия.
и создания буферной зоны по западной границе участка.
Дальнейшее развитие событий было предопределено решением Верховного Суда РФ, который признал недействующими приложения к Положению о национальном парке «Югыд ва» в части выделения на карте-схеме функционального зонирования месторождения «Чудное» как не входящего в состав национального парка3. Вступление в силу этого судебного акта сделало невозможным разработку этого месторождения, и заявка на существенное изменений границ была отозвана.
В новейшей истории можно обнаружить и успешное существенное изменение границ. Таким примером является территориальное расширение объекта «Центральный Сихотэ-Алинь», внесенного в Список всемирного наследия под номером 766. На сорок второй сессии Комитета всемирного наследия было принято решение об утверждении существенного изменения границ путем включения территории, составляющей национальный парк «Бикин».
Процедура незначительного изменения границ имела место в отношении объекта всемирного наследия «Природный парк Ленские столбы». Российская Федерация подавала запрос на включение в состав этого объекта участка размером 115 тыс. га4. Включаемый участок является особо охраняемой природной территорией (национальным парком), и Комитет принял решение о корректировке границ на своем 39-м заседании5.
Анализ практики изменения границ показывает, что Комитет принимает положительные решения по этим вопросам, когда такие изменения происходят в интересах сохранения выдающейся мировой ценности охраняемых объектов.
Использование механизма существенного изменения границ для решения описанного вопроса их правовой определенности представляется нецелесообразным, поскольку влечет за собой необходимость подготовки новой номинации, что вместо придания такой определенности повлечет за собой затягивание вопроса на неопределенный срок.
С учетом того, что Комитет, как указывалось ранее в настоящей статье, считает грани-
3 Решение Верховного Суда РФ № АКПИ14-953 от 1 окт. 2014 г., оставлено в силе Апелляционной коллегией Верховного Суда РФ (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 15 янв. 2015 г. № АПЛ14-643). Отрадно отметить, что и в судебных актах, и в ответах сотрудников Генеральной прокуратуры при обосновании незаконности изменения границ национального парка указывается на нарушение норм Конвенции об охране всемирного наследия.
4 Около 9 % площади исходного участка.
5 Решение 39 СОМ 8В.40.
цы объекта «Озеро Байкал» установленными, принципиально возможна незначительная корректировка его границ с целью придания их установлению правовой определенности для российского внутреннего правопорядка.
Вместе с тем использование международно-правовых процедур для решения проблем сугубо внутригосударственного свойства нецелесообразно.
Поэтому более предпочтительным является использование национальных средств для придания определенности вопросу о границах участка всемирного наследия № 754. Такие внутригосударственные средства должны в обязательном порядке основываться на международно-правовых документах и решениях органов системы ЮНЕСКО, сложившейся международно-правовой практике1. Не вступая в полемику со специалистами-географами по вопросу спорности целесообразности совмещения границ ЦЭЗ БПТ и объекта всемирного природного
1 По этой причине не могут быть поддержаны озвучиваемые иногда предложения практических работников о закреплении в российском законодательстве самостоятельных понятий «объект всемирного наследия» и «участок всемирного наследия». Такой подход не основан на положениях Конвенции и Руководства, которые не проводят такого разграничения. В соответствии с п. 99-102 Руководства, установление границ является необходимым требованием для номинируемых объектов. Границы устанавливаются так, чтобы гарантировать полное выражение выдающейся мировой ценности, целостности и (или) аутентичности объекта. Эти положения не предполагают разграничения границ объекта и участка всемирного наследия. Единственный случай, при котором возможно определение границ иных, чем границы объекта всемирного наследия в соответствии с положениями Руководства, -это создание буферной зоны (п. 103-107). В отношении объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» буферная зона не установлена. Отметим, во избежание терминологической путаницы, что речь идет именно о буферной зоне объекта всемирного наследия, а не о буферной зоне Байкальской природной территории. Последняя имеет свое нормативное основание исключительно в нормах национального права. Искусственное разделение понятий «объект всемирного наследия» и «участок всемирного наследия» и установление для них различного правового режима приведет к нарушению положений Конвенции 1972 г. и постановке серьезных вопросов со стороны структур системы охраны всемирного наследия, поскольку, как было показано, для Комитета существует объект всемирного наследия «Озеро Байкал» в границах ЦЭЗ БПТ (за исключением пяти населенных пунктов). Соответственно, и международно-правовая охрана предоставляется этому объекту в установленных границах. Употребление разных терминов («участок» и «объект» всемирного наследия) возникает, очевидно, по причине различного перевода исходных текстов. Так, если сравнить русский и английский вариант Руководств, размещенных на сайте Центра всемирного наследия, то обнаружится, что вариант на русском языке (последняя доступная редакция - 2005 г.) вообще не использует термин «участок». В английском варианте используются термины "property" и "site", но в их отношении не прослеживается строгости словоупотребления и принципиального разграничения значений. Например, в п. 118 употребляется термин "site", в русском варианте он переведен как «объект всемирного наследия». В пункте 116 употреблен термин "property", в русском варианте он также переведен как «объект». Таких примеров по тексту Руководства достаточно много. Поэтому термины «объект всемирного наследия» и «участок всемирного наследия» обозначают одно и то же понятие.
наследия «Озеро Байкал» [1], мы считаем, что этот подход должен быть поддержан. Признавая наличие оснований для полемики по этому вопросу, мы считаем, что прагматические природоохранные соображения не позволяют «распечатывать» вопрос о базовых параметрах зонирования Байкальской природной территории. Поэтому для решения вопросов о границах объекта всемирного наследия «Озеро Байкал» необходимо дополнить Федеральный закон «Об охране озера Байкал» ст. 3 следующего содержания: «Границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории (за исключением территорий населенных пунктов Бабушкин, Байкальск, Култук, Северобай-кальск, Слюдянка) признаются границами озера Байкал как объекта, включенного в Список всемирного наследия». Одновременно с этими изменениями целесообразно внести изменения в определение ЦЭЗ БПТ, содержащееся в ст. 2 Федерального закона «Об охране озера Байкал», дополнив ее состав иными территориями, в границах, утверждаемых в соответствии со ст. 3 этого закона. Необходимость этих изменений вызвана резким сокращением границ водоохранной зоны в 2018 г., после которого в границах ЦЭЗ БПТ находятся участки, которые входят в ее состав по распоряжению Правительства РФ № 1641-р, но входят согласно определению состава ЦЭЗ БПТ в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» (Байкал с островами, прилегающая к озеру водоохранная зона, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к Байкалу). Предлагаемая корректировка содержания ст. 2 Федерального закона «Об охране озера Байкал» позволит сохранить режим Центральной экологической зоны как ключевого элемента правовой охраны Байкала и выполнения международных обязательств Российской Федерации. В перспективе целесообразно обсуждение возможности закрепления описания границ ЦЭЗ БПТ и иных экологических зон Байкальской природной территории в приложении к Федеральному закону «Об охране озера Байкал». Такое повышение уровня закрепления описания границ будет соответствовать значимости правовых режимов, действующих в их пределах.
Отдельный вопрос, выходящий за рамки предмета настоящей статьи, - проблемы обоснованности ограничения в обороте земельных участков, находящихся в пределах границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал». Наряду с положениями постановления Правительства РФ, утверждающего запрещенные виды хозяйственной и иной деятельности, осу-
ществляемой в пределах ЦЭЗ БПТ1, это ограничение является одним из основных факторов социальной напряженности, поскольку органы местного самоуправления не могут выполнять ряд социально значимых функций, связанных с предоставлением земельных участков в частную собственность, а граждане - реализовы-вать свои имущественные права в полном объеме. Практика реализации этих ограничений зачастую вызывает отрицательное отношение населения муниципальных образований, расположенных в пределах ЦЭЗ БПТ, к самому статусу объекта всемирного наследия. Представляется, что обеспечение высокого уровня правовой охраны, требуемого Конвенцией об охране всемирного наследия, достижимо и иными средствами, которые могут заместить правило об ограниченности в обороте земельных участков, находящихся в границах объекта всемирного наследия № 754. Система таких мер должна стать предметом широкого научного и общественного обсуждения для достижения баланса природоохранных целей и интересов местного населения, проживающего в границах ЦЭЗ БПТ. т
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Антипов А., Плюснин В. Принципы проведения границ участка всемирного природного наследия «озеро Байкал» // Всемирное наследие в России. 10 лет российско-германского сотрудничества : материалы Междунар. науч. конф. (19-22 авг. 2006 г.). Иркутск, 2006. С. 57-59.
2. Колобов Р. Ю. Байкал как объект всемирного наследия: история и современность // Пролог: журнал о праве. 2018. № 3. С. 100-106.
3. Колобов Р. Ю. Проблемы международно-правового регулирования создания гидротехнических сооружений на трансграничных реках (на примере экосистемы река Селенга - озеро Байкал) // Экономика. Социология. Право. 2018. № 3. С. 116-131.
4. Шорников Д. В. Закон о Байкале: предыстория и история // Сиб. юрид. вестн. 1999. № 1. С. 52-55.
5. Максимова И. И. Использование статуса объекта всемирного наследия для сохранения озера Байкал // География и природ. ресурсы. 2013. № 2. С. 30-35.
REFERENCES
Antipov A., Plyusnin V. Principy provedeniya granic uchastka vsemimogo prirodnogo naslediya "ozero Bajkal". Vsemirnoe nasledie v Rossii. 10 let rossijsko-germanskogo sotrudnichestva. Materialy mezhdunar. nauch. konf. 19-22 avg. 2006 g. Irkutsk, 2006, pp. 57-59. (in Russian)
Kolobov R.Yu. Bajkal kak ob"ekt vsemirnogo naslediya: istoriya i sovremennost. Prolog: zhurnal o prave, 2018, no 3, pp. 100-106. (in Russian) Kolobov R.Yu. Problemy mezhdunarodno-pravovogo regulirovaniya sozdaniya gidrotekhnicheskih sooruzhenij na transgranichnyh rekah (na primere ehkosistemy reka Selenga-ozero Bajkal). Ekonomika. Sociologiya. Pravo, 2018, no 3, pp. 116-131. (in Russian)
Shornikov D.V. Zakon o Bajkale: predystoriya i istoriya. Sibirskij yuridicheskij vestnik, 1999, no 1, pp. 52-55. (in Russian)
Maksimova I.I. Ispol'zovanie statusa ob"ekta vsemirnogo naslediya dlya sohraneniya ozera Bajkal. Geografiya i prirodnye resursy, 2013, no 2, pp. 3035. (in Russian)
The Problems of Delineation of Borders of the World Heritage Site "Lake Baikal"
© Kolobov R. Yu., 2019
The article is devoted to the problem of delineation of boundaries of World Heritage site N 754 "Lake Baikal". The importance of the topic chosen for analysis is determined by significant restriction of citizens' property rights to the plots, situated within the territory of the World Heritage Sites. The nomination documents are analysed meticulously and the ambiguity of these documents and maps available at the World Heritage Website is emphisized. Special attention is devoted to the international procedures of modification and clarification of boundaries of the properties (significant and minor changes of boundaries, the retrospective inventory program). The relevance of these procedures with the aim to solve the problems of boundaries of lake Baikal site is discussed. The issues of the modification of boundaries of the World Heritage properties are also discussed on the examples of other sites (Sikhote-Alin, Komi Virgin Forests and Lena Pillars). In the conclusion the author comes up with a statement that the boundaries of the World Heritage site "Lake Baikal" are delineated from the point of view of the World Heritage Committe and offers the ways of development of national regulations to solve the complex issues of law enforcement. The delineation of boundaries in russian legislation may be completed by amendments in the federal law "On the protection of Lake Baikal". Author may not support the approach of separating the notions of "world heritage site" and "world heritage plot'; as it contradicts the World Heritage Convention.
Keywords: Baikal, world heritage, international law.
1 Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории : постановление Правительства от 30 авг. 2001 г. № 643 // Собр. законодательства. 2001. № 37. Ст. 3687.
