CC BY
1
I. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ LEGAL SCIENCES
5.1.2.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ PUBLIC LAW (STATE LAW)
УДК 336.144:338.2 ГРНТИ 10.21.31 EDN:PQZVAF
Проблемы нормативного регулирования и правоприменения программно-целевого бюджетирования Российской Федерации
©Савостьянова Светлана Александровна19, ©Самородский Дмитрий Сергеевич1-2-1' Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация Министерство цифрового развития связи и массовых коммуникаций Российской Федерации,
г. Москва, Российская Федерация
ae-mail: [email protected] ''e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы нормативного регулирования и правоприменения программно-целевого бюджетирования Российской Федерации. Целью исследования является анализ законодательной базы как стратегического планирования, так и проектного управления, выявление проблем нормативного характера и предложение возможных путей решения. В статье проводится анализ Единых методических рекомендаций Аппарата Правительства Российской Федерации и иных нормативных актов в вопросе администрирования национальных проектов и выявление проблем правоприменительного характера. В рамках рассматриваемых вопросов предлагается решение проблем путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Авторы приходят ко мнению о том, что дальнейшее нормативное регулирование программно-целевого бюджетирования должно выходить на уровень федерального законодательства.
Ключевые слова: целевое бюджетирование, стратегическое планирование, проектное управление, бюджетный процесс, государственные программы, национальные проекты.
Для цитирования: Савостьянова С. А., Самородский Д. С. Проблемы нормативного регулирования и правоприменения программно-целевого бюджетирования Российской Федерации // Проблемы экономики и юридической практики. 2023. Т. 19. № 5. С. 16-22. ЕРЫ: РОДУАР
Problems of Regulatory Regulation and Enforcement of Program-targeted Budgeting ofthe Russian Federation
©Svetlana A. Savostyanova13, ©Dmitry S. Samorodsky1-2-1' financial UniversityundertheGovernmentofthe Russian Federation, Moscow, Russian Federation 2Ministryof Digital Development ofCommunications and Mass Communications ofthe Russian Federation,
Moscow, Russian Federation ae-mail: [email protected] ''e-mail: [email protected]
Abstract. The article deals with the problems of regulatory regulation and law enforcement of program-targeted budgeting of the Russian Federation. The purpose ofthe study is to analyze the legislative framework of both strategic planning and project management, identify regulatory problems and propose possible solutions. The article analyzes the Unified methodological recommendations ofthe Apparatus ofthe Government ofthe Russian Federation and other normative acts in the administration of national projects and identifies problems of a law enforcement nature. Within the framework ofthe issues under consideration, it is proposed to solve problems by making changes to existing regulatory legal acts. The authors come to the conclusion that further regulatory regulation of program-targeted budgeting should reach the level of federal legislation.
Keywords: Target budgeting, strategic planning, project management, budget process, state programs, national projects.
For citation: Savostyanova S. A., Samorodsky D. S. Problems of Regulatory Regulation and Enforcement of Program-targeted Budgeting ofthe Russian Federation //ECONOMICPROBLEMSAND LEGAL PRACTICE. 2023. Vol. 19. № 5. P. 16-22. (in Russ.) EDN: PQZVAF
ВВЕДЕНИЕ
Проблемы нормативного регулирования и правоприменения в области целевого бюджетирования в целом, и национальных проектов, государственных программ, в частности, носят структурный характер. В настоящее время существенные пробелы наблюдаются в правоприменительной практике. Безусловно, это обстоятельство вызвано комплексом причин, в частности, несовершенством актов регулирования, подготовкой кадрового состава, недостатками теоретического обоснования вопросов управления.
В данной статье авторы предприняли попытку раскрыть проблемы правового регулирования, заложенные в законе, подзаконных актах и разъяснительной документации. Под целевым бюджетированием авторы данного исследования понимают метод финансового обеспечения долгосрочных и среднесрочных проектов и целей, поставленных перед государством. «Разъяснительная документация», в понимании авторов, прежде всего, комплекс Единых методических рекомендаций, разработанных Департаментом проектной деятельности Аппарата Правительства Российской Федерации.
ПРОБЛЕМА ОТСУТСТВИЯ СВЯЗИ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ СО СТРАТЕГИЧЕСКИМ ПЛАНИРОВАНИЕМ
Существенной проблемой на законодательном уровне, то есть на уровне стратегического планирования1, яв-
1 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 17 февраля 2023 г.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 30 июня 2014 г., № 26 (часть I), ст. 3378.
ляется отсутствие формальной связи проектной деятельности со стратегическим планированием. Как известно, национальные проекты являются частью стратегического планирования, при этом фактически подтвердить это обстоятельство возможно только используя аналогию с государственными программами и формальную логику. Совершенно очевидно, что существует необходимость в исправлении данной нормативной недоработки путем внесения изменений в действующее законодательство, тем не менее понимаем, что имеются формальные трудности для решения данного вопроса.
Учеными высказывалось мнение о необходимости внесения изменений в федеральное законодательство с целью «...определения роли и места проектного управления в стратегическом планировании страны...» [2]. Следует согласиться с данной точкой зрения, так как вполне очевидно, что отсутствие в законе взаимосвязи между структурными элементами не позволяет нормативно доказать, что проектное управление является частью стратегического планирования. Вместе с тем ученые предлагают расширить понятийный аппарат закона и добавить в него понятия: «проект», «проектная деятельность», «проектное управление». Дополнение основных понятий, используемых в федеральном законе, безусловно расширит представление об этих категориях. Необходимо учитывать, что в случае законодательного закрепления терминологии появится смещение нормы на верх, так как в большинстве своём понимание ранее описываемых терминов формируется постановлением Правительства Российской Федерации. Следовательно, внесение изменений в закон потребует внесения изменений в Постановления Правительства «Об организации проектной деятельности в Правитель-
стве Российской Федерации»2 и «О системе управления государственными программами Российской Федерации»3, что, безусловно, положительно скажется на правовом регулировании национальных проектов, которые, как известно, являются видом проектной деятельности.
Помимо решения проблемы взаимосвязи структурных элементов и терминологии стоит так же обратить внимание и на правовую основу стратегического планирования. Из буквального прочтения норм главы 7 Федерального закона «О стратегическом планировании» следует, что перечень документов стратегического планирования закрытый и не учитывает национальные проекты, при этом учитывает государственные программы. По нашему мнению, данное обстоятельство является существенной недоработкой законодателя. С точки зрения проектного управления национальный проект и государственная программа имеют статус «портфеля проектов», так как состоят из таких структурных элементов, как комплексы процессных мероприятий федеральных и ведомственных проектов.
Как известно, в ходе реформы государственных программ их основное администрирование стало происходить по принципам проектного управления. Считаем, что расширение Перечня актов стратегического планирования путем добавления в него паспорта национальных проектов, усилит правовой статус национальных проектов и позволит в будущем исключитьмежведомственные споры.
ПРОБЛЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЯ О НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТАХ
Стратегическое планирование включает в себя прогнозирование и программирование, что является признаками индекативности. В отличии от советского планирования, планирование современной России использует абсолютно иную иерархичную структуру, а также имеет иные инструменты ведения экономической деятельности. Главным центром планирования СССР был Госплан. В настоящее время разработка документов стратегического планирования возложена на Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
На данном этапе развития российского законодательства, национальные программы напрямую не регулируются федеральным законодательством. Положения о национальных проектах, являются законодательно закреплённой частью целевого бюджетирования. При этом на законодательном уровне зафиксировано стратегическое планирование, которое напрямую можно сопоставить с проектным. Таким образом, вопрос о взаимосвязи проектного планирования и национальных проектов как части стратегического планирования до настоящего времени остаётся не урегулированным должным образом. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ не выделяет
2 Постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 (ред. от 2 августа 2023 г.) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») // «Собрание законодательства РФ», 5 ноября 2018 г., № 45, ст. 6947.
3 Постановление Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786 (ред. от 2 августа 2023 г.) «О системе управления государственными программами Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июня 2021 г. N 23 ст. 4042
национальные программы как часть документов стратегического планирования, в то же время законодатель прописывает «государственные программы Российской Федерации»4 как часть документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования. Известно, что федеральные проекты могут являться частью как государственной программы, так и национальной программы. Руководствуясь данной логикой, возможно предположить, что федеральные проекты являются частью стратегического планирования, следовательно, национальные проекты также являются частью стратегического планирования. До настоящего времени законодательно не закреплено и не представляется возможным установить, является ли данное обстоятельство допущением законодателя или коллизией законодательных и подзаконных актов. Вероятно, это произошло ввиду реформации и расширения государственных программ.
Теоретически национальные программы всегда считались частью стратегического планирования в виду отсутствия иного вида планирования в Российской Федерации и связи всех актов плановой деятельности. На современном этапе исследователи определяют взаимосвязь актов стратегического планирования следующим образом: «В рамках системы государственного стратегического планирования отдельные проекты характеризуются общей целью, могут объединяться в программы с целью их совместной координации и повышения общей результативности» [4]. Очевидно, что наличие непосредственной связи актов тоже может являться доказательством того, что национальные проекты являются частью стратегического планирования. Следует обратить внимание на то, что формально государственные программы являются частью документации стратегического планирования, при этом правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования не устанавливают точный перечень документов5, подпадающих под регистрацию, так как сам реестр состоит из стратегий до определённых контрольных дат. Смеем предположить, что постановление Правительства долгое время не подвергалось актуализации или окончательный статус государственных программ продолжает уточняться.
Правовую основу стратегического планирования в соответствии с Указом Президента от 8 ноября 2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» составляют «Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 28 декабря 2010 г. N ЗЭ0-ФЗ «О безопасности», от28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», другие федеральные законы, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской
4 ст. 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31 июля 2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 30 июня 2014, № 26 (часть I), ст. 3378.
5 «Правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» утверждённые Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2015 № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» // «Собрание законодательства РФ», 06 июля 2015, № 27, ст. 4067.
Федерации в сфере стратегического планирования»6.Счита-ем, что Указ Президента РФ от 21 июля 2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»7 также является источником правового регулирования стратегического планирования.
Исходя из вышеуказанных актов, можем констатировать, что нормативную базу составляют федеральные законы и Указы Президента Российской Федерации. Так, Указ Президента РФ от № 633 в большей степени уделяет внимание научно-методологическому, информационно-аналитическому и кадровому обеспечению стратегического планирования. Федеральный закон № 172 закрепляет основные понятия и определяет характер действия стратегического планирования в пространстве и времени. В Указах Президента РФ о национальных целях и стратегии намечены основные направления к исполнению в рамках государственной политики и функционирования органов государственной власти.
В стратегическом планировании России конструкция установки цели непосредственно установлена Президентом РФ, в виду этого основными актами стратегического планирования на законодательном уровне являются указы Президента. Следовательно, указ является первым уровнем целеполагания. Именно на основании целей и стратегий, утверждённых Указом Президента РФ, формируются общественно-значимые результаты, показатели, контрольные точки национальных проектов. Если рассматривать стратегическое планирование сточки зрения иерархии нормативных правовых актов, выше указов Президента стоят федеральные законы и федеральные конституционные законы. Национальные цели, во исполнение Указов Президента РФ, на наш взгляд, должны быть закреплены в федеральных законах, что способствовало бы более прочной связи плановых актов и устанавливало бы более устойчивую их иерархию. Вполне логично, что на основании подзаконных актов Президента РФ формируются подзаконные акты Правительства РФ, так как Президент согласно части 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации «...определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»8, а также в соответствии с Указом от 21.07.2020 № 474 определяет национальные цели. Подтверждение данной логики усматривается и в федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который следующим образом закрепляет полномочия Президента РФ в стратегическом планировании: «определяет направления достижения стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению»9. Исходя из вышеизложенного, считаем, что в правовом регулировании стратегического планировании усматривается некое нарушение иерархич-ной логики нормативных правовых актов, тем не менее та-
6 Пункт 5 Указа Президента РФ от 8 ноября 2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 15 ноября 2021, № 46, ст. 7676.
7 Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // «Собрание законодательства РФ», 27 июля 2020, № 30, ст. 4884.
3 Статья 80 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020).
9 ст. 10 Федерального закона от 28 июня 2014 № 172-ФЗ (ред. от 31 июля
2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 30.06.2014, N 26 (часть I), ст. 3378.
кое нарушение не противоречит действующему законодательству Российской Федерации.
Помимо отсылок к федеральному закону «О стратегическом планировании», национальные проекты прямо указаны в федеральном законе о федеральном бюджете и относятся к его расходной части.
Как выше указывалось, нормативная база в основном состоит из подзаконных актов Президента РФ и федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Прямой нормативной взаимосвязи стратегического и проектного планирования до сих пор не существует. Связать два этих института возможно только при изучении подзаконных актов Правительства РФ и анализируя деятельность органов исполнительной власти, опираясь на фактическое понимание данного вопроса сотрудниками органов государственного управления. С.С. Горохова, анализируя ранее упомянутый федеральный закон и определяя связь и место национальных проектов в правовой среде, приходит к выводу о том, что национальные программы имеют наибольшую значимость в достижении национальных целей. Так, автор, на примере ключевых инструментов достижения цели «обеспечения устойчивого роста реальных доходов граждан» приходит к выводу, что «наибольшая значимость в реализации поставленной цели отводится именно национальным проектам, за ними следуют программы, а завершает перечень закон». Невозможно не согласиться с выводом автора о том, что «это вносит еще больше путаницы в определение реального места национальных проектов в административно-государственной системе и совсем не поясняет их статуса. Особенно если учесть, что ни Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», ни Бюджетный кодекс РФ о существовании национальных, ровно, как и о других проектов, не упоминает вообще» [1]. Статус национальных программ практически невозможно определить из прочтения норм федерального законодательства. Сформулированное автором мнение подтверждает наше утверждение о сложности законодательного регулирования положений о национальных проектах.
ПРОБЛЕМА
ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Раскрывая проблемы процесса бюджетирования государственных средств, стоит уделить внимание развивающемуся институту инициативного бюджетирования. С 2020 года действуют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации об инициативных проектах, предусмотренных Федеральным законом от6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ряде статей названного закона законодатель раскрывает цели инициативных проектов, а также источники их финансирования. При этом само понятие инициативного бюджетирования приводится не в законах, а в Методических рекомендациях Минфина России и определяется как «общее название, используемое для обозначения совокупности практик вовлечения граждан в бюджетный процесс в Российской Федерации, объединенных идеологией гражданского участия, а также сфера государственного и муниципального регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет средств соответ-
ствующих бюджетов и последующем контроле за реализацией отобранных проектов со стороны граждан»10. Инициативное бюджетирование—важный институт бюджетного права, реализующий принципы прямой демократии. Данный институт нашел отражение и в проектной деятельности Российской Федерации.
Как справедливо отметила М.В. Коростелева касаемо инициативного бюджетирования: «в настоящее время его надлежащая нормативная правовая регламентация на федеральном уровне отсутствует, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельно осуществляют этот процесс» [3]. Исследователь очень точно описал уровень регулирования инициативного бюджетирования. Действительно, до настоящего времени инициативное бюджетирование является прерогативой субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В то же время автор верно прослеживает финансовую связь инициативных проектов с государственными программами: «чаще всего бюджетные ассигнования на проекты инициативного бюджетирования в субъектах выделяются в рамках государственных программ (подпрограмм). Так, например, в Волгоградской области поддержка гражданской инициативы ведется в рамках государственной программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 гг. и на период до 2020 г.» [3]. Исходя из этого утверждения, можно предположить, что на финансирование инициативных проектов могут быть направлены также средства из федерального бюджета.
Решение вопросов местного значения в рамках гражданской инициативы имеет положительное влияние на доверие граждан к исполнительной власти. В связи с этим считаем, что практику инициативного бюджетирования нужно продолжать развивать на региональном, и внедрять на федеральном уровне. Для этого необходимо нормативное закрепление, направленное на укрепление связи региональных и государственных программ. Исследователь М.В. Коростелева определяет роль инициативного бюджетирования как инструмент бюджетной политики государства и считает, что нормативно стоит установить: «...определение возможностей его использования как формы участия населения в процессе принятия бюджетных решений на муниципальном уровне и на федеральном уровне, а также совершенствовать бюджетное законодательство в части регулирования участия общественности в бюджетном процессе» [3].
ПРОБЛЕМА
ПЕРСОНАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В юридической науке вопрос нечётких и неопределенных формулировок имеет весомое значение. Не обошёл этот вопрос и национальные программы вместе с проектной деятельностью. Так, например, Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» № 1288 в главе VI содержит формулировку: «Руководителем национального проекта и руководителем федерального проекта являются лица, на которых по решению президиума Совета
10 «Методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации» (утв. Минфином России) (в ред. от 22 декабря 2021г.) // [Электронный ресурс] URL: https://minfin.gov.ru/ (дата обращения—01.10.2023 г.).
возлагается персональная ответственность за достижение общественно значимых результатов...»11. Из данной формулировки не представляется возможным понять, какой вид ответственности имеет в виду Правительство. Использование термина «персональная ответственность» на практике вызывает сложности. Законодатель в принципе исключает коллективную ответственность, она возможна только в рамках «невозможности разграничить ответственность каждого работника»12 и предусматривается Трудовым кодексом Российской Федерации. В других случаях ответственность всегда носит личностный (персональный) характер. Практика в настоящее время не встречала случаев формального привлечения руководителя национального проекта к ответственности. За невыполнение показателей руководитель национального проекта может ограничиваться устными предупреждениями Председателя Правительства. Единственный возможный путь решения данной проблемы, на наш взгляд—это уточнение формулировки, ведь ответственность в сфере исполнения поставленных задач государством имеет большую политическую значимость и не должна обходиться без ответственных лиц и санкций в случае недостижения общественно-значимого результата.
ПРОБЛЕМА ФОРМУЛИРОВКИ «ПРИ НЕОБХОДИМОСТИ»
Не менее важной является проблема применения в нормативных актах формулировки «при необходимости». Приказ Минэкономразвития России № 500 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» имеет большое практическое значение для разработки и реализации государственных программ и комплексов процессных мероприятий, в том числе формирования отчётности. При этом приказ допускает ряд неточностей, которые порождают проблемы, спорные ситуации и существенные разногласия между федеральными органами исполнительной власти-разработчиками и органами мониторинга госпрограмм. Проблема заключается в формулировке «при необходимости», которая встречается более двадцати раз в действующей редакции приказа. Во-первых, едва ли можно согласиться с такой формулировкой в деятельности органов исполнительной власти. Ошибочность её смысла состоит в том, что она не предполагает свободы выбора разработчику госпрограммы, так как содержит термин «необходимость». Во-вторых, невозможно определить для кого существует необходимость какого-либо критерия или уточнения госпрограммы. Так, например, подпункт б) пункта 27 главы V «Требования к заполнению паспорта комплекса процессных мероприятий» содержит формулировку: «планирование значений мероприятий (результатов) комплекса процессных мероприятий по годам реализации (при необ-
11 Пункт 34 Главы VI Функциональной структуры проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации утверждённой Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2018г. № 1288 (ред. от 1 марта 2023 г.) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 5 ноября 2018г., № 45, ст. 6947.
12 Статья 245. «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 4 августа 2023 г.) // «Собрание законодательства РФ», 7 января 2002г., № 1 (ч. 1), ст. 3.
ходимости)»13. Для отчёта о ходе реализации комплекса процессных мероприятий необходимо знать плановое значение показателя. В случае если плановое значение не прописано, берётся значение за предыдущий период. При этом плановый показатель может некоторое время не меняться, что вполне допустимо, поэтому формально каждый отчётный период может фиксировать перевыполнение плана. И хотя эксперт Минэкономразвития может выразить особое мнение, оно в настоящее время носит рекомендательный характер. В связи с этим Ведомственный проектный офис может не согласиться с рекомендацией предусмотреть (расписать) плановые показатели на следующие периоды, сославшись на вышеуказанный пункт приказа.
Также немаловажной проблемой в рамках правоприменения является отсутствие в Методических рекомендациях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации пункта о помесячном плане исполнения средств федерального бюджета. На практике при рассмотрении отчётов о ходе реализации структурных элементов государственных программ может наблюдаться отсутствие плановых значений исполнения, тогда как фактическое значение кассового исполнение отражено. При всём этом плановое исполнение выделенных средств на достижение результата комплекса процесса мероприятий стоит в отчёте в конце года (в декабре). Данная неточность порождает негативные последствия, в частности, Минфину России в должной мере невозможно осуществлять мониторинг кассового исполнения федерального бюджета в части бюджетных ассигнований на реализацию национальных программ. В процессе формирования отчётности возникают споры о необходимости предусмотреть кассовый план для результата. Ситуация не может сдвинуться с места ввиду формального отсутствия необходимости прописывать кассовый план. Подобные проблемы содержат и другие пункты приказа. Решением по исправлению данной недоработки может быть только исключение словосочетания «при необходимости» из текста приказа, так как приказы в сфере исполнительной власти должны носить чёткий характер, а не содержать расплывчатые формулировки.
Следующая проблема носит общий характер и касается соотношения важности регулируемых вопросов и силы акта их регулирования. В данном случае речь идет о методических рекомендациях и разъяснениях Аппарата Правительства Российской Федерации. Федеральными органами исполнительной власти, ответственными за мониторинг, высказывалась критика к подходу, который применяется в отношении методологических требований к процессу ведения, разработки и реализации национальных проектов. Единые методические рекомендации представляют собой разъяснительный документ, как было упомянуто выше, они составляют рабочую основу регламентации паспортов и процессуальных действий с национальными проектами и направляются письмом. Письма по своему характеру имеют статус «рекомендовать», а не применять к исполнению, поэтому многие федеральные органы исполнительной власти-разработчики национальных проектов относятся посредственно к требованиям и положениям, отражённым в письмах, ведь формально письмо уточняет
13 Приказ Минэкономразвития России от 17 августа 2021 № 500 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации»//СПС «Консультант +» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant. ги/ (дата обращения 30.09.2023).
требования, прописанные в Постановлении Правительства «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» № 1288, а не дополняет его. Более правильным решением было бы вынесение конкретных требований вверх по силе на уровень приказа министерства или постановления Правительства РФ. Это позволило бы решить проблему с эффективным исполнением требований к документации. Положительный эффект также выражался бы в уменьшении базы нормативного регулирования. Множественность писем можно свести в один акт Правительства РФ. По нашему мнению, Методические рекомендации Правительства РФ должны давать разъяснения государственным служащим, утверждать формы документооборота и др., а не устанавливать требования и запреты.
Нельзя также оставить без внимания проблему оценки влияния событий на достижение национального проекта, которая, по мнению Д.В. Трошина, состоит в «...распространении формального подхода к формированию программы мероприятий и оценки их влияния на значения конечных целевых показателей» [5]. В чём же заключается формальный подход? Исследователь приходит к выводу, что «...идея оценки влияния обеспеченности целей и целевых показателей национального проекта федеральными проектами вообще не ясна. Упомянутая цель обеспечена на 120%, а целевой показатель «Снижение смертности населения старше трудоспособного возраста» — всего на 55 %. Как эти проценты соотносятся с планируемой динамикой роста целевых показателей, следуетли последнюю корректировать в соответствии с ними?» [5]. Отражение данной проблемы часто встречается в паспортах национальных и федеральных проектов. Помимо этого, наблюдается дублирование одних и тех же показателей в паспортах программ разных уровней (федеральный проект—национальный проект-государственная программа). Если дублирование на уровне национального проекта и федерального проекта ещё объяснимо, то перефразированный результат в государственной программе—это уже методологическая ошибка. Критичность заключается в искусственном увеличении выполняемое™ проекта. При выполнении результата уровня федерального проекта автоматически показатель выполняется на уровне национальной программы и государственной программы. Из чего следует, что одно достижение бюрократическим путём превращается в три достижения.
Для решения данной проблемы возможно стоит на уровне подзаконного акта Правительства РФ предусмотреть запрет данного действия. Д.В. Трошин предлагает свое видение решения выявленной проблемы: «разработать методические рекомендации в форме как учебного пособия, так и в форме регламентирующего документа» [5]. Считаем, что рекомендации Правительства, если таковые имел в виду автор, являются не лучшей формой установления требований и запретов, в то же время ученый предлагает форму учебного пособия, что, безусловно, представляет интерес. Возможно подробная инструкция действительно поможет принимать правильные управленческие решения федеральным органам исполнительной власти при разработке национальных проектов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Регулирование национальных проектов и государственных программ на настоящем этапе весьма структурировано и ло-
гически ясно, тем не менее имеет ряд правовых проблем. Прежде всего ряд проблем вызвано неустойчивостью и постоянной изменчивостью законодательства. Введение новых изменений требуют постоянного пролонгирования их в подзаконных и разъяснительных актах. Данное обстоятельство и в ряде случаев не скоординированность деятельности органов государственной власти, приводят к путанице в понимании нормативных правовых актов. Дальнейшее нормативное регулирование программно-целевого бюджетирования должно выходить на уровеньфедерального законодательства
путём закрепления норм в Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральном законе «О стратегическом планировании» или путём создания нового федерального закона. Недостаточность правовых норм приводит на практике к проблемам толкования ряда вопросов проектирования, в связи с чем возникает разное понимание одного и того же процесса в разных органах государственной власти. Для разрешения выявленных структурных проблем считаем необходимым применять однообразные подходы к формированию всех актов регулирования целевого бюджетирования.
Список литературы:
1. Горохова С. С. Национальные проекты Российской Федерации как инструмент достижения стратегических целей и задач государства // Российская юстиция, 2020 № 6. —С. 43.
2. Добрина Л.Р. Пути решения теоретических, институциональных и методологических проблем управления проектами в органах государственной власти Российской Федерации // Экономика и предпринимательство, 2020 № 10. —С. 213.
3. Коростелева М.В. Инициативное бюджетирование как форма участия населения в процессе принятия бюджетных решений на муниципальном уровне: особенности правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 6. —С. 46.
4. Кузнецов Н.В. Развитие системы проектного управления в государственном секторе // Фундаментальные исследования, 2021 № 8 -С. 35.
5. ТрошинД.В. Адаптация методологии мониторинга экономической безопасности России к реализации национальных проектов и государственных программ // Вопросы управления, 2020 № 5. -С. 22.
Reference list:
1. Gorokhova S.S. National projects of the Russian Federation as a tool for achieving strategic goals and objectives of the state // Russian Justice, 2020 No. 6. —p.43.
2. Dobrina L.R. Ways of solving theoretical, institutional and methodological problems of project management in public authorities of the Russian Federation // Economics and Entrepreneurship, 2020 No. 10. —P. 213.
3. Korosteleva M.V. Initiative budgeting as a form of public participation in the process of making budget decisions on municipal level: features of legal regulation // State power and local self-government. 2019. No. 6. —p. 46.
4. Kuznetsov N.V. Development of the project management system in the public sector // Fundamental research, 2021 No. 8 -P. 35.
5. Troshin D.V. Adaptation of the methodology for monitoring Russia's economic security to the implementation of national projects and state programs // Management Issues, 2020 No. 5. -p. 22.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 75,99%.
Рецензент: Попков С. Ю., профессор, доктор экон. наук, член Российской Академии Естествознания, заместитель генерального директора; «Всероссийский научно-исследовательский институт труда» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации; профессор Кафедры финансового менеджмента и финансового права; Московский городской университет управления Правительства Москвы.
Статья поступила в редакцию 13.09.2023, принята к публикации 03.10.2023 The article was received on 13.09.2023, accepted for publication 03.10.2023
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Савостьянова Светлана Александровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента международного и публичного права Юридического факультета; Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации; г. Москва, Российская Федерация, ORCID: 0000-0001-5596-5166, SPIN-код: 2514-1043, РИНЦ Author ID: 884041, e-mail: [email protected]
Самородский Дмитрий Сергеевич, магистрант Юридического факультета; Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации; г. Москва, Российская Федерация; главный специалист-эксперт Департамента цифровой трансформации и координации бюджетных расходов; Министерство цифрового развития связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; г. Москва, Российская Федерация, ORCID: 0000-0002-2319-9062, SPIN-код: 37982750, PMHU,Author ID: 1075772, e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT THE AUTHORS
Svetlana A. Savostyanova, Cand. Sci. (Law), Associate Professor at the Department of International and Public Law; Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation, ORCID: 0000-0001-5596-5166, SPIN-code: 2514-1043, Author ID: 884041, e-mail: [email protected]
Dmitry S. Samorodsky, master's student of the Faculty of Law; Financial University under the Government of the Russian Federation; Moscow, Russian Federation; Department of Digital Transformation and Coordination of Budget Expenditures; Ministry of Digital Development of Communications and Mass Communications of the Russian Federation; Moscow, Russian Federation, ORCID: 00000002-2319-9062, SPIN-code: 3798-2750, Author ID: 1075772, e-mail: [email protected]
