Проблемы нормативно-правового регулирования отношений в сфере оборота сельскохозяйственных земель Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349 ББК 67.404

© 2017 г. А. И. Вакула,

доцент кафедры гражданского права Донского государственного технического университета кандидат юридических наук. E-mail: vakulaann@rambler.ru

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБОРОТА СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

В статье исходя из анализа действующего земельного законодательства и юридической литературы исследуются особенности правоотношений в сфере оборота сельскохозяйственных земель в Российской Федерации. Рассмотрены основные аспекты правоприменения земельного законодательства сквозь призму отношений, связанных как с правом собственности, так и с созданием условий для эффективного землепользования и гарантий защиты прав и интересов всех участников оборота сельскохозяйственных земель.

Ключевые слова: земельный участок, оборот земель, земельное законодательство, земли сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья, местное самоуправление.

A. I. Vakula - Associate Professor, Department of Civil Law, Don State Technical University, PhD in Law.

PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF RELATIONS IN THE SPHERE OFTURNOVER OFAGRICULTURAL LANDS

The article based on the analysis ofcurrent land legislation and legal literature explores the features of legal relations in the sphere of turnover ofagricultural lands in the Russian Federation. Describes the main aspects of the enforcement of land laws through the prism of relations associated with the ownership and creation of conditions for efficient land use and safeguards to protect the rights and interests of all participants of the turnover of agricultural land.

Key words: land, land turnover, the land legislation, agricultural land, agricultural lands, local government.

Традиционно считается, что сельскохозяйственные земли являются не только объектом недвижимости, но и богатством нации, производственным ресурсом, находящимся под особой защитой государства, вне зависимости от формы собственности на них. Понятие «земля» в России всегда понималось расширительно в соответствии с закрепленным в ст. 9 Конституции Российской Федерации принципом, согласно которому землю, как и другие ресурсы природы, необходимо использовать и охранять «как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» [1, ст. 4398].

В отношении земли как природного ресурса государство выступает ключевым институтом, обеспечивая реализацию конституционного права настоящего и будущих поколений людей на благоприятную среду обитания, рациональное и нерасточительное использование и охрану всего комплекса природных ресурсов [2, с. 8].

Возникновение и формирование проблемных вопросов в сфере оборота сельскохозяйственных земель связано с почти полным переходом в настоящее время сельскохозяйствен-

ных угодий из публичной в частную собственность. Частная собственность на землю является наиболее значимым стимулирующим фактором социально-экономического развития современного общества [3, с. 149].

Принятие Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [4, ст. 3018] было направлено на вовлечение сельскохозяйственных земель в оборот путем предложения достаточно новых для того времени норм и механизмов. Вместе с тем правоприменение этого закона столкнулось с определенными трудностями в реализации. Это, к сожалению, связано как с особенностью проведения приватизации земель в постсоветском российском сельском хозяйстве, так и несоответствием действительности настоящих формальных земельно-правовых институтов, которые должны обеспечивать земельный оборот. Вместе с тем можно отметить, что изменение нормативно-правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения проводилось в рамках общих механизмов регулирования земельных отношений и оборота объектов недвижимости.

Настоящее исследование посвящено научному анализу оборота земель сельскохозяйственного назначения, выявлению проблем, возникающих при его регулировании, и выработке предложений по их решению.

Положения российского права, которые регулируют оборотоспособность сельскохозяйственных земель, составляют самостоятельный институт земельных правоотношений и представляют собой комплекс взаимосвязанных норм земельного законодательства, регулирующих допустимые пределы вовлечения угодий в оборот.

Несмотря на то, что пятнадцатилетняя практика применения и корректировки Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» приносит свои положительные результаты, полагаем, что существуют ряд нормативных положений этого акта, выявленных правоприменительной практикой, нуждающихся в определенной корректировке.

Так, наличие в действующем законодательстве положений, допускающих признание общего собрания участников долевой собственности правомочным эв случае присутствия на нем участников долевой собственности, составляющих не менее чем двадцать процентов от их общего числа, позволяет при принятии решений по вопросам владения, пользования и распоряжения земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в долевой собственности, не учитывать мнение большинства участников долевой собственности, а также допускает принятие непопулярных решений путем проведения нескольких общих собраний по одному и тому же вопросу.

Полагаем, что Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» нуждается в уточнении, связанном с повышением кворума общего собрания.

По нашему мнению, общее собрание должно признаваться правомочным эв случае присутствия на нем участников долевой собственности, владеющих более чем пятьюдесятью процентами долей в праве общей собственности на земельный участок, если размеры земельных долей участников долевой собственности выражены в виде простой правильной дроби, или в случае присутствия на нем участников долевой собственности, составляющих не менее чем половины от их общего числа, если размеры земельных долей

участников долевой собственности выражены иным способом.

При этом с учетом правоприменительной практики считаем возможным сохранить норму, согласно которой в случае, если общее собрание признано несостоявшимся в связи с недостаточностью количества участников долевой собственности на земельный участок, необходимых для обеспечения его правомочности, при повторном проведении общего собрания оно считается правомочным, если на нем присутствуют участники долевой собственности, владеющие более чем тридцатью процентами долей в праве общей собственности на земельный участок, если размеры эзе-мельных долей участников долевой собственности выражены в виде простой правильной дроби, или не менее чем тридцать процентов общего числа участников долевой собственности на этот земельный участок.

Оспаривание сделок с земельными участками зачастую происходит по причине возможности случаев принятия противоречивых решений путем проведения нескольких общих собраний участников долевой собственности на земельный участок по схожим вопросам.

Полагаем, что в целях исключения возможных противоречий Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» необходимо дополнить положениями, которые предусматривают, что:

- общее собрание не вправе принимать решения по вопросам, не включенным в повестку дня общего собрания, а также изменять повестку дня общего собрания;

- в повестку дня общего собрания не допускается включение вопросов, решение по которым принято менее трех месяцев назад;

- решение общего собрания, отменяющее и (или) изменяющее ранее принятые решения общего собрания, должно содержать указание на такие решения.

Особая роль в федеральном законодательстве в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения отводится специально уполномоченным органам.

В первую очередь, традиционно Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» такие обязанности возлагает на органы местного самоуправления. В реформе 2014-2016 годов российского земельного законодательства укрепилась роль нотариуса как гаранта законности сделок с долями в праве, в том числе и земель-

ными долями. Однако ни научное сообщество, ни правоприменительная практика не нашли положительных моментов в привлечении нотариата в оборот земельных долей, что было впоследствии принято законодателями, путем исключения обязательного участия нотариусов в сделках с земельными долями. Как указывает М. В. Пчельников, «обязательное участие нотариуса в удостоверении сделок по отчуждению земельной доли, наверное, являлось преждевременным» [5, с. 32].

Вместе с тем органы местного самоуправления по-прежнему должны максимально полно участвовать в организации и проведении общего собрания, возложив соответствующие обязанности на уполномоченное должностное лицо органа местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности.

Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 352-Ф3 «О внесении изменений в статьи 13 и 15 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" внесены изменения в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [6, ст. 4285], согласно которым порядок определения размеров земельных долей, выраженных в гектарах или баллах, эв виде простой правильной дроби устанавливается Правительством эРоссийской Федерации.

Развивая указанную норму, в законодательство целесообразно включить соответствующую норму, которая предусматривает эобязан-ность органа местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в долевой собственности, осуществить определение размеров земельных долей, выраженных в гектарах или баллах, в виде простой правильной дроби.

Расчет размера земельных долей должен представляться на утверждение общему собранию участников долевой собственности. В случае, если общим эсобранием участников долевой собственности в течение четырех месяцев эсо дня опубликования расчета размера земельных долей не принято решение эоб утверждении расчета размера земельных долей, орган местного самоуправления утверждает такой расчет размера земельных долей самостоятельно.

Считаем, что в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» следует внести изменения, предусматривающие расширение перечня случаев, когда

земельные участки эиз земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться без проведения торгов.

В частности, в таких случаях в аренду без проведения торгов могут предоставляться земельные участки, передаваемыме впервые гражданам эи крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности на срок, составляющий четыре года, при условии, что площадь предоставляемого земельного участка не превышает минимального размера земельного участка, предоставляемого для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом арендная плата за земельный участок должна определяться в размере эне выше размера земельного налога в соответствующем муниципальном образовании.

С учетом правоприменительной практики, сложившейся при реализации действующего земельного законодательства, необходимо скорректировать нормы Земельного кодекса Российской Федерации [7, ст. 4147] положениями, согласно которым при заключении на новый срок договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, сохраняются прежние условия договора аренды (например, в пп. 31 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).

Такие изменения позволят исключить случаи включения исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в договоры аренды земельных участков, заключаемые на новый срок, условий, существенно ухудшающих положение арендаторов.

В соответствии с положениями ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому, по нашему мнению, в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» необходимо предусмотреть положения, согласно которым минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии эс требованиями земельного законодательства и не могут быть более устанавливаемого законами субъектов РФ предельного минимального размера земельных

участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Такое соотношение федерального и регионального законодательства может существенно упростить доступ граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств к земельным ресурсам, а также позволит решить проблему, связанную с невозможностью конкуренции крестьянских (фермерских) хозяйств, представляющих собой преимущественно семейные хозяйства, с крупными сельскохозяйственными организациями, созданными как крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках существующих процедур предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренных действую-

Литература

1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голос. 12.12.1993 (с учетом поправок, внес. законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11 -ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.

2. Исакова Ю. И. Институциональные возможности развития гражданского контроля при решении проблем экологического благополучия территорий на местном уровне // Социально-гуманитарные знания. 2015. № 11.

3. Вакула А. И. Особенности правоотношений в сфере ограничения оборотоспособ-ности земельных участков // Юристъ-Право-ведь. 2017. № 1.

4. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федер. закон Рос. Федерации от 24.07.2002 № 101-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 29.07.2002. № 30. Ст. 3018.

5. Пчельников М. В. Государственная политика в сфере участия нотариата в сделках по отчуждению земельных долей // Нотариус. 2016. № 6.

6. О внесении изменений в статьи 1 3 и 15 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»: Федер. закон Рос. Федерации от 03.07.2016 № 352-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 04.07.2016. № 27 (ч. II). Ст. 4285.

7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 29.10.2001. №9 44. Ст. 4147.

щим земельным законодательством.

Представляется, что с внесением указанных изменений земельное законодательство в сфере оборота сельскохозяйственных земель будет направлено не только на регулирование отношений, связанных с правом собственности и сделками, но и на создание условий эффективного землепользования, гарантировать защиту прав, интересов и возможность реализации этих прав всеми участниками оборота таких земель. В то же время нормы земельного законодательства должны четко регламентировать требования, предъявляемые к использованию сельскохозяйственных угодий, и создавать необходимые условия для сохранения самого ценного из ресурсов нашей страны - земель сельскохозяйственного назначения.

Bibliography

1. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote 12.12.1993 (as amended, amended laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 № 6-FKL, from 30.12.2008 № 7-FKL, from 05.02.2014 № 2-FKL, from 21.07.2014 № 11 -FKL) // Collected legislation of the Russian Federation. 04.08.2014. № 31. Art. 4398.

2. Isakova Yu. I. Institutional capacity development of the civil control in the solution of problems of ecological situation in the territory at the local level // Socially-humanitarian knowledge. 2015. № 11.

3. Vakula A. I. Features of legal relations in the sphere of restriction of the turnover of land plots // Yurist-Pravoved. 2017. № 1.

4. About turnover of agricultural land: Federal Law of the Russian Federation of 24.07.2002 № 101 -FL // Collected legislation of the Russian Federation. 29.07.2002. № 30. Art. 3018.

5. Pchelnikov M. V. State policy in the sphere of participation of the notary in transactions on alienation of land shares // Notary. 2016. № 6.

6. On amendments to articles 13 and 15 of the Federal Law «On turnover of agricultural land»: Federal Law of the Russian Federation of03.07.2016 № 352-FL // Collected legislation of the Russian Federation. 04.07.2016. № 27 (part II). Art. 4285.

7. Land Code of the Russian Federation of 25.10.2001 № 136-FL // Collected legislation of the Russian Federation. 29.10.2001. № 44. Art. 4147.