CC BY
160
Проблемы местного самоуправления в Санкт-Петербурге в условиях законодательной реформы
Градусова В. Н., Лабудин А. В., Рыбаков Н. И.
Система местного
Валентина Николаевна Градусова — кандидат экономических наук, старший преподаватель СЗАГС.
Александр Васильевич Лабудин —доктор экономических, наук, профессор СЗАГС, депутат Муниципального совета муниципального образования «Светлановское» (Санкт-Петербург).
Николай Игоревич Рыбаков —
депутат муниципальных советов муниципальныхобразований «Светлановское» и «Гражданка» (Санкт-Петербург), соискатель СПбГУЭФ.
самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Реальная правовая основа для восстановления местного самоуправления в Санкт-Петербурге на основе новой российской Конституции была создана в результате принятия в августе 1995 г Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К лету 1997 г этот закон был изменен таким образом, что предметы ведения муниципальных образований, расположенных на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, устанавливались законами соответствующих субъектов Федерации. По мнению авторов изменений федерального законодательства, именно эта мера должна была
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
“к
^ ь-
С
47
3/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
48
3/2005
способствовать сохранению «единства городского хозяйства». В последние годы ведется много споров о том, полезной или вредной была такая мера для петербургских муниципалитетов. Цель настоящей статьи — проследить за развитием местного самоуправления в Санкт-Петербурге в рамках действующего правового поля.
До принятия 18 июня 1997 г Петербургским Законодательным Собранием регионального Закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» существовало три варианта организации местного самоуправления в городе: на уровне всего города, на уровне административных районов и на уровне неких новых территориальных единиц (муниципальные округа). В итоге городским парламентом была принята схема, когда весь город как субъект Федерации был разделен на 111 муниципальных образований. Среди них 81 расположены в городской черте, 9 в городах-спутниках (Красное Село — согласно Закону Санкт-Петербурга от 30 мая 2001 г. № 436-53, Кронштадт, Павловск, Пушкин, Колпино, Ломоносов, Сестрорецк, Зеленогорск, Петергоф) и в 21 поселке (Парголово, Левашово, Белоостров и т. д.). При этом территориальные органы исполнительной власти Санкт-Петербурга (районные администрации, а впоследствии — территориальные управления администрации Санкт-Петербурга) были сохранены. На территории абсолютного
большинства районов насчитывается несколько муниципальных образований — от двух(Петродворцовый, на территории которого расположены Петергоф и Стрельна) до одиннадцати (Курортный район — два города-спутника: Сестрорецк, Зеленогорск и девять поселков). И лишь в Кронштадте и Ломоносове муниципальные образования совпадают в границах с соответствующими административными районами Санкт-Петербурга.
Муниципальные образования, созданные таким образом, кроме того, крайне разнородны по социально-экономическим характеристикам даже внутри одного района. Территориальная гармония в определении границ новых муниципальных образований также не всегда имела место быть. Так, например, муниципальное образование «Светлановское» во многом совпадает с дореволюционным пригородом «Лесной корпус» (впоследствии — районом, присоединенным к городу в 1917 г.), а муниципальное образование «Гражданка» вытянулось в форме тонкой изогнутой ленты вдоль Гражданского проспекта.
Одним из основных аргументов сторонников создания в 1997 г. в Петербурге (а правильнее — воссозда-ния1) местного самоуправления на уровне районов являлась уже существующая традиция избрания и работы органов местной власти на районном уровне. Однако сторонники более
1 До 1993 г. в Ленинграде (Санкт-Петербурге) действовали районные Советы народных депутатов и Исполнительные комитеты районных Советов (с 1991 г. — районные администрации), на основе которых впоследствии были созданы территориальные управления администрации города, входящие в систему органов государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации — Санкт-Петербурга.
мелкого деления (а следовательно, реального ослабления муниципалитетов) одержали в 1997 г. победу. Эта точка зрения преобладает в органах городской законодательной и, главным образом, исполнительной власти и в настоящее время проявляется в ходе обсуждения нового Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».
Предметы ведения органов местного самоуправления(вопросы местного значения) определены ст. 8 Закона Санкт-Петербурга № 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», принятого Законодательным Собранием 18 июня 1997 г. При этом перечень полномочий пригородных муниципалитетов после внесения изменений в городской Закон о местном самоуправлении Законом № 43-5 от 2 фев-
раля 2000 г. стал шире, чем у городских муниципальных образований и соответственно, для пригородов увеличился перечень нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
В частности, в пригородных муниципальных образованиях почти в два раза выше норматив минимальной бюджетной обеспеченности на благоустройство и озеленение территории, это направление работы не ограничивается, как собственно в городе, придомовыми и внутридворовыми территориями. Кроме того, в качестве предметов ведения, обеспеченных финансами, определены текущее содержание мест захоронения, текущий ремонт дорог местного значения, а с 2005 г. — вывоз мусора с территории частного жилого сектора.
Формирование органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге в 1997-2000 гг.
Выборы представительных органов местного самоуправления первого созыва в Санкт-Петербурге состоялись в конце сентября 1997 г. В результате низкой явки избирателей выборы были признаны состоявшимися лишь в муниципальных образованиях, расположенных вне городской черты — в городах-спутниках и поселках, где население традиционно избирало местную власть именно на таком уровне. После изменений городского законодательства порог явки избирателей был от-
менен, а система избрания депутатов существенно изменена. Повторные выборы муниципальных депутатов первого созыва прошли в феврале 1998 г.
Первый созыв Муниципальных советов был избран на два года. Именно депутатам первых созывов предстояло создать реальную базу для развития местного самоуправления на данной территории — принять и зарегистрировать Устав, разработать Регламент Совета, избрать руководящие органы, получить помещение, открыть счет в бан-
м м О 5 ^ I О С м СО р- о “К о
49
3/2005
ке и т. д. Кроме того, при принятии Устава каждый Муниципальный совет должен был определиться, каким образом организовать систему местного самоуправления с учетом федерального и регионального законодательства на
территории муниципального образования. Можно выделить три основные схемы организации системы органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге:
С ©1 \ г с Представительный орган местного самоуправления и должностное лицо, его возглавляющее Исполнительный орган местного самоуправления и должностное лицо, его возглавляющее
1. «Светлановское» Муниципальный совет Председатель Муниципального совета Местная администрация Управляющий (Глава) администрацией, избираемый Муниципальным советом2
2. «Сампсониевское» Муниципальный совет Председатель Муниципального совета — Глава муниципального образования (Администрация - структурное подразделение Муниципального совета)
3. Поселок Левашово3 Муниципальный Совет Председатель Муниципального совета Местная Администрация Управляющий местной Администрации — Глава муниципального образования, избираемый прямым голосованием населения
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т < < 2
50
3/2005
Здесь важно отметить, что наличие в соседних муниципальных образованиях различных структур управления зачастую вызывает у населения справедливое непонимание. Поэтому одной из задач, которую можно и нужно решить на федеральном и региональном уровне, является приведение систем управления муниципальными образованиями на территории каждого субъекта Федерации (а возможно, с учетом региональных и национальных
особенностей, — и на территории всей Федерации) к единому образцу.
Выборы депутатов второго созыва в абсолютном большинстве муниципалитетов были совмещены с досрочными президентскими выборами и состоялись в Санкт-Петербурге 26 марта 2000 г. В этот раз вновь муниципалитеты без проблем были сформированы лишь за чертой города. В самом городе «протестное» голосование не позволило избрать полный депутатский кор-
Избирается из числа депутатов, либо по результатам открытого конкурса. Единственный пример в Санкт-Петербурге.
пус4. В результате этого Советы продлили на разные сроки свои полномочия и в мае-августе5 были проведены дополнительные выборы депутатов, после чего Советы второго созыва в городе были окончательно сформиро-ваны6. По мнению авторов, избрание депутатов в два этапа стало одним из факторов, в дальнейшем крайне отрицательно сказавшемся на работе представительных органов. Небольшой объем данной работы не позволяет подробно остановиться на анализе этой ситуации, поэтому приведем лишь один аргумент. Мера ответственности депутата перед населением во многом зависит от числа голосов, поданных за него на выборах. Поэтому депутаты, избранные при явке избирателей в 70%, в большинстве случаев работают более активно и совершенно по-иному принимают решения при голосовании в Совете, чем депутаты, избранные при явке в 6%7. Целесообразно, возможно, со временем вернуться к минимальному уровню явки избирателей на выборы как условию признания их состоявшимися при одновременном внедрении в общественное сознание необходимости систематически использовать свое активное избирательное право.
Досрочное голосование в ходе выборов депутатов муниципальных Советов Санкт-Петербурга, проводившееся в 2004 г. в соответствии со ст. 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-Ф3 от 12 июня 2002 г и ст. 53 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» № 734-110 от 19 декабря 2003 г., хотя и позволило довести явку избирателей на выборы до требуемых 20% от числа внесенных в списки избирателей, предусмотренных п.п. «а» п. 2 ст. 70 Федерального закона № 67-Ф3 п.п. «а» п. 3 ст. 58 Закона Санкт-Петербурга № 734-110, однако сопровождалось таким количеством нарушений, включая подкуп материально не обеспеченных избирателей и «вброс» бюллетеней (т. е. заполнение их за избирателей членами избирательных комиссий), что повлекло целый ряд судебных процессов и поставило под сомнение легитимность сформулированных таким образом Муниципальных советов. Это вызывает нарастающие требования отмены досрочного голосования, что в соответствии с п. 2 ст. 65 Федерального закона № 67-Ф3 может
м к О ^
В соответствии с действующим законодательством, избранным (в том числе и в многомандат- ^ ^
ном округе) может быть только кандидат, набравший голосов больше, чем подано «против всех О <
кандидатов». Весной 2000 г. при очень высокой явке (более 70%) в среднем около 32% избирате- о
лей, принявших участие в голосовании, высказалось «против всех кандидатов» и поэтому в об- щ ^
щей сложности на все 89 городских муниципальных образования было избрано около 100 депута- ^ ь
тов. При этом для того, чтобы Муниципальный совет приступил к работе, необходимо избрание не с ^
менее 2/3 от установленного числа депутатов.
В большинстве муниципальных образований дополнительные выборы прошли 25 июня 2000 г.
Исключение составляли лишь те муниципальные образования, где выборы по тем или иным при- С
чинам были признаны несостоявшимися и их результаты отменены судом.
Средний уровень явки избирателей на повторные выборы депутатов Муниципальных советов вто- (“ |
рого созыва. 5 1
3/2005
4
5
7
быть сделано соответствующим законом субъекта Федерации. В еще большей степени, о чем справедливо пишет Б. Вишневский, актуальным становит-
ся повышение гражданской ответствен ности избирателей, поскольку при вы сокой явке возможности фальсифика ций существенно суживаются.
Основные проблемы местного самоуправления в Санкт-Петербурге на данном этапе
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т < < 2
52
3/2005
После более чем четырехлетнего существования в Санкт-Петербурге системы возобновленного местного самоуправления можно говорить о следующих основных проблемах, оказывающих серьезнейшее негативное влияние на ее развитие.
Первое. Отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Даже «усеченные» предметы ведения муниципалитетов во многом пересекаются с деятельностью городских властей. При этом из года в год прослеживается нежелание как исполнительной (руководители отраслевых комитетов администрации Санкт-Петербурга), так и представительной власти (большинство депутатов Законодательного Собрания) реально разграничить полномочия между субъектом Федерации — Санкт-Петербургом и муниципальными обра-
зованиями, расположенными на его территории.
Остановимся подробнее на одном из наиболее важных вопросов местного значения, где пересекается деятельность местных и городских властей8 — решение вопросов благоустройства территории.
Пунктом 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» определено, что к предметам ведения органов местного самоуправления, расположенных в городской черте, относится «ремонт и озеленение территории муниципального образования». Тем не менее Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год» предусмотрена передача средств на исполнение данного предмета ведения администрации города в объеме 1 млрд 431 млн руб., в т. ч.:
- в комитет по содержанию жилищного фонда — на выполнение программ ремонта асфаль-
8 Здесь и во всех других частях данной работы упоминание по отношению к органам местного самоуправления словосочетания «местная власть» является условным, т. к. следует помнить, что в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако поскольку согласно п. 2 ст. 3 Конституции России народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, применительно к последним возможно применение термина «местная власть».
тового покрытия дворов в объеме 1 млрд 078 млн руб. (пункты 25.37 — 25.51 приложения 2 к Закону «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год»);
- в комитет по содержанию жилищного фонда — на выполнение программ комплексного благоустройства дворов в объеме 353 млн руб. (п. 25.3425.36 и 25.52 приложения 2 к Закону «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год»).
В то же время для всех 111 муниципальных образований в нашем городе нормативы минимальной бюджетной обеспеченности определены в размере 40 руб. 70 коп. в год на одного жителя, что составляет 183 млн руб. на все муниципалитеты. Таким образом, органы государственной власти препятствуют реализации полномочий, гарантированных действующим законодательством органам местного самоуправления.
Путем несложных вычислений можно определить реальное соотношение в финансировании работ по благоустройству дворов между городом и муниципалитетом — 83:17 в пользу города.
Аналогичное соотношение сохраняется и в последующие годы.
Следовательно, в Санкт-Петербурге четко виден недостаток в организации системы местного самоуправления, который был отмечен в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г., где сказано, что одна из причин сложившей-
ся ситуации с местным самоуправлением — «...нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также — неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления»9.
По мнению авторов статьи, именно отсутствие реального (обеспеченного финансами) разделения полномочий является основной причиной непонимания со стороны населения смысла работы органов местного самоуправления в городе, источником многих как политических, так и финансовых спекуляций. Кроме того, существование параллельных расходов (т. е. расходов по одному и тому же направлению деятельности, осуществляемых из бюджетов различного уровня) приводит к бессмысленному увеличению численности бюрократического аппарата. Его основной задачей становится не выполнение задач данного уровня управления, а лишь постоянное согласование интересов органов власти различных уровней в решении вопросов о финансировании того или иного объекта. Причем иногда речь идет не только о согласовании по линии «город-муниципалитет», но и по линии «Федерация-муниципалитет». Так, в бюджете одного из муниципальных образований Васильевского острова из года в год переходит расходная статья, по которой из местного бюджета осуществляется финансирование Василеостровского федерального суда, что явно противоречит прин-
Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации было зачитано 18 апреля 2002 г. Российская газета. 2002. 19 апреля.
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
“к
^ ь-
С
53
3/2005
9
ципам федерализма, закрепленным в Конституции10.
Принятию конкретных мер по разграничению полномочий между федеральным центром, регионами и местными властями призваны способствовать «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.»11 и новая редакция 2, 7, 8, 9 и 11 глав Бюджетного кодекса РФ, введенная Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г.
Второе. Нестабильность и частичная неактуальность правовой базы местного самоуправления как на федеральном и региональном, так и на местном уровне. Так, например, Федеральный закон № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», по многим позициям не соответствует Бюджетному и Налоговому кодексам, которые были приня-
ты позднее12 и имеют большую юридическую силу. Правда, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» утрачивает силу с 1 января 2006 г.. т. е. со дня вступления в силу Федерального закона № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новая редакция.
Следует отметить, что новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» п. 2 и п. 12 ст. 85 устанавливает верховенство указанного закона по отношению к другим федеральным законам и нормативным правовым актам субъектов Федерации в части, касающейся регулирования местного самоуправления. Ст. 85 устанавливает порядок и сроки приведения федерального и регионального законодательства в соответ-
0 Пунктом «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации установлено, что судоустройство относится к ведению Российской Федерации. В соответствии со ст. 124 Конституции финансирование судов производится только из федерального бюджета. Статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что функционирование федеральной судебной системы финансируется исключительно из федерального бюджета.
1 В разработанной Министерством финансов «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.» и одобренной Постановлением Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г. содержатся предложения по передаче на местный уровень:
м м - всех имущественных налогов;
^ 3^ - налоганарекламу;
^ < - налогов на совокупный (вмененный) доход;
^ О - 50% ресурсных и экологических платежей (в части платежей за углеводороды — 10%);
- 20% налога на игорный бизнес, 8% налога на прибыль предприятий, а также сохранение за Р местными бюджетами не менее 50% подоходного налога и 60% налога с продаж. См.: Рос-
< ;Э сийская газета. 2001. 21 августа.
12 Бюджетный кодекс Российской Федерации принят Государственной Думой 17 июля 1998 г. (изме-
^32 нения вносились Федеральными законами № 227-ФЗ от 31 декабря 1999 г., № 116-ФЗ от 5 авгу-
О ста 2000 г., № 150-ФЗ от27декабря 2000 г. и последующими). Частьпервая Налогового кодекса
принята Государственной Думой 16 июля 1998 г. и действует в редакции Федеральных законов № 154-ФЗ от 9 июля 1999 г., № 13-ФЗ от 2 января 2000 г., № 31 от 3 августа 1998 г. и № 2 от 10 октября 2000 г. и последующих.
54
3/2005
ствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. п.п. 4 п. 1, п.п. 4 п. 7. Ряд важных изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, в т. ч. между местными, региональными и федеральными бюджетами, внесены Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г.
Многие другие правовые акты в области местного самоуправления также не согласованы между собой. Безусловно, нужно сказать и о несогласованности актов внутри одного муниципального образования.
Вместе с тем, сложную систему местного самоуправления непросто подстроить под постоянно изменяющуюся в мелочах правовую базу, куда относятся не только законы, но и подзаконные нормативные акты министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъекта Федерации.
Если говорить о нестабильности в финансовых вопросах местного самоуправления, то, прежде всего, следует сказать о постоянно изменяющемся перечне доходных источников местных бюджетов и изменяющихся долях регулирующих налогов, подлежащих зачислению в местные бюджеты, которые определяются ежегодно в Законе о бюджете Санкт-Петербурга. Эта нестабильность, судя по всему, сохранится и в обозримой перспективе. Новая редакция ст. 8 Бюджетного кодекса РФ, введенная Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г., в числе бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга называет определение законами
указанных субъектов Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований и установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъекты Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах. Следовательно, рычагов стабилизации доходной базы местных бюджетов муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга на федеральном уровне ныне действующее законодательство не предусматривает. Их следует искать и находить непосредственно в городах федерального значения, в органах государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга.
Третье. Крайне малая доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга. Законодательным Собранием был отклонен проект городского закона, который бы обязывал исполнительную власть еще на стадии подготовки бюджета ежегодно увеличивать долю расходов местных бюджетов. В настоящее время доля местных бюджетов не превышает 2,5% от городского бюджета.
Ввиду того, что предполагаемые доходы местных бюджетов значительной части муниципальных образований Санкт-Петербурга ниже минимальных местных бюджетов, рассчитанных исходя из нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, в городе формируется централизованный Фонд
м к
О 5 ^ I
о <
м ес
р- о
“к
^ ь-
с
55
3/2005
финансовой поддержки местных бюджетов13. С 2000 г. в качестве приложения к закону о бюджете14 утверждается распределение Фонда финансовой поддержки местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга, где за каждым муниципальным образованием закрепляется его доля в общей сумме Фонда. Число муниципальных образований, получающих дотации из Фонда финансовой поддержки местных бюджетов, уменьшается. Так, в 2003 г. оно составило 51, в 2004 г. — 51, в 2005 г. — 24 муниципальных образования.
Однако возникают и другие предусмотренные законодательством Санкт-Петербурга возможности получения финансовой помощи местным бюджетам из бюджета Санкт-Петербурга.
Начиная с Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год» (ст. 14), предусмотрено предоставление дотаций местным бюджетам на поддержку мер по обеспечению их сбалансированности в случае, если доходы местных бюджетов без средств целевых субвенций и субсидий, предусмотренных в бюджете Санкт-Петербурга, меньше сумм минимально необходимых расходов,
определенных в приложении 10 к Закону Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год». Общая сумма дотаций на 2005 г. определена в 10 млн руб. для всех муниципальных образований Санкт-Петербурга. Предоставление дотаций осуществляется Комитетом финансов администрации Санкт-Петербурга, решение об их предоставлении конкретному муниципальному образованию принимает председатель Комитета финансов путем издания соответствующего распоряжения.
Также начиная с 2005 г. предусмотрено предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, в пределах 25 млн руб. для всех муниципальных образований (ст. 10 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год»). Предоставление бюджетных кредитов, так же, как и дотаций из бюджета Санкт-Петербурга, обусловливается поступлением в местные бюджеты доходов, за исключением средств целевых субвенций и субсидий, предусмотренных в бюджете Санкт-Петербурга, в объемах, меньших, чем объемы минимально необхо-
м к О ^
^ ;х 13 Источники формирования Фонда финансовой поддержки определяются ежегодно Законом Санкт-
^ < Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга» на очередной год.
О 14 Муниципальная составляющая бюджета Санкт-Петербурга 2002 г., утвержденного Законом Санкт-
ы ^ Петербурга № 578-81 от 29 ноября 2004 г., включает в себя
Ь - Перечень источников доходов местных бюджетов (Приложение 8).
< ;Э - Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов (Приложение 9).
- Минимально необходимые расходы местных бюджетов — минимальные местные бюджеты (Приложение 10).
О - В предыдущих законах о бюджете Санкт-Петербурга выделялся в качестве отдельного при-
ложения Перечень источников доходов, служащих для формирования Фонда финансовой
56
3/2005
поддержки местных бюджетов.
Распределение Фонда финансовой поддержки местных бюджетов (Приложение 11)
димых расходов, учтенных при расчете объемов Фонда финансовой поддержки местных бюджетов муниципальных образований в Санкт-Петербурге. Предоставление бюджетных кредитов, так же, как и дотаций, осуществляется комитетом финансов администрации Санкт-Петербурга. Бюджетный кредит предоставляется конкретному муниципальному образованию в соответствии с распоряжением председателя комитета финансов на основании договора, заключенного между муниципальным образованием и финансовым органом Санкт-Петербурга, т. е. комитетом финансов городской администрации. Бюджетный кредит может быть предоставлен на срок в пределах 2005 г
Кроме того, все шире распространяется практика предоставления местным бюджетам муниципальных образований Санкт-Петербурга целевых средств из бюджета Санкт-Петербурга — субсидий и субвенций, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга для
соответствующих главных распорядителей средств городского бюджета - отраслевых комитетов и территориальных управлений административных районов администрации Санкт-Петербурга. Порядок предоставления целевых субвенций в 2005 году определен ст. 13 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год», а субсидий — п. 6 ст. 12 того же городского закона.
Необходимо отметить крайне слабую профессиональную подготовку многих депутатов Советов и муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления Санкт-Петербурга, что требует проведения в обязательном порядке их подготовки и переподготовки по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также отмеченную выше дробность административно-территориального деления города на 111 муниципальных образований, служащую объективным ограничителем процесса расширения их полномочий.
Некоторые предложения по решению проблем местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Первое. По вопросам налоговой системы. К первоначальным шагам по созданию и развитию неотчуждаемой доходной базы местных бюджетов можно отнести введение ясной и четкой системы регулирующих налогов. Необходимо разделить налоги между всеми уровнями бюджетной системы, углубить принцип горизонтального и вертикального финансового выравнивания
(т. н. европейская система). При этом авторам представляется крайне неэффективным предложение по введению американской системы «один налог — один бюджет», т. к. в таком случае все налоговые платежи с высокой степенью собираемости, очевидно, будут переведены на федеральный уровень.
Кроме того, необходимо законодательно закрепить ясные, обоснован-
м м О 5 ^ I О С м СО р- о “К о
57
3/2005
ные и справедливые механизмы финансового выравнивания в пределах регионов, которые были бы обязательными для всех субъектов Федерации. Методика предоставления трансфертов из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований должна быть определена Законом Санкт-Петербурга15.
Опираясь на норму 18-й части 8 ст. Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-Ф3), целесообразно законом Санкт-Петербурга установить долгосрочные — на срок не менее трех лет — или даже постоянные нормативы отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации — города федерального значения Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах. Источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, целиком поступающих в местные бюджеты, как, например, налог на имущество физических лиц, также целесо-
образно определять на долгосрочной или постоянной основе соответствующим законом Санкт-Петербурга.
Второе. По вопросам бюджетной политики. Необходимо способствовать повышению прозрачности местных бюджетов и повышению доступности бюджетной информации как ключевого механизма контроля над местными финансами со стороны граждан. Для этого нужно четко установить все бюджетные процедуры в муниципальном образовании в соответствии с бюджетным законодательством16. Местные бюджеты должны составляться и исполняться в строгом соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями доходов и расходов местных бюджетов17. Необходим более жесткий контроль за исполнением местных бюджетов, утверждением отчетов об их исполнении. В этой связи целесообразно расширение полномочий Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга с предоставлением ей права производить проверку исполнения местных бюджетов вне зависимости от факта перечисления средств городского бюджета в бюджет муниципального образования18.
Ы Ьъ
о ^
^ X 15 В настоящее время этот порядок определен актами Комитета финансов администрации Санкт-
^ ^ Петербурга.
О 16 Ни в одном муниципальном образовании Санкт-Петербурга не выполняются требования Бюджет-
ного кодекса по процедурам составления, принятия и исполнения местного бюджета.
£3 Р 17 Бюджетная классификация Российской Федерации (новая редакция) утверждена Федеральным
< < законом № 174-ФЗ от 23 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюд-
жетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации» и приказом Министерства финансов РФ № 114н от 10 декабря 2004 г. «Об утверждении Указаний о О порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации
' ° В соответствии со ст. 16 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год» Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга, а также территориальным финансовым Управлениям представлено право (а не вменено в обязанность) проведения проверок только местных
58
3/2005
Должна быть законодательно закреплена обязательность проведения конкурсов на выполнение работ и оказание услуг за счет средств местных бюджетов, т. к. действующий Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» № 305 от 8 апреля 1997 г. является для органов местного самоуправления лишь рекомендательным актом.
Проект Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», обсуждавшийся и одобренный на заседании городского правительства 15 марта 2005 г., предполагает отнести благоустройство территории муниципального образования из вопросов местного значения, как это имеет место в настоящее время (п.п. 13 п. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35 от 23 июня 1997 г.), в перечень отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, что предусмотрено гл. 4 (ст. 19-21) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. В соответствии со
ст. 21 вышеупомянутого Федерального закона органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Финансирование осуществления этих полномочий будет происходить исключительно за счет субвенций из бюджета Санкт-Петербурга (п. 5 ст. 19 и п. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Учитывая то, что именно в расходах на благоустройство особенно велика доля т. н. «откатов», т. е. хищения бюджетных средств через «дружественные» должностным лицам местного самоуправления, исполняющим бюджет, фирмы, контроль со стороны Контрольно-счетной палаты и Комитета финансов Санкт-Петербурга должен, по крайней мере теоретически, привести к уменьшению нецелевых расходов и обычного воровства. Как отметила, выступая на заседании городского правительства 15 марта 2005 г. при обсуждении законопроекта о местном самоуправлении, губернатор Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко, «бюджетные расходы муниципальных образований должны подвергаться серьезной проверке, надо приучать их
бюджетов, получающих финансовую помощь из бюджета Санкт-Петербурга, а также осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местный бюджет из бюджета Санкт-Петербурга. Аналогичные положения содержатся и в городских законах в бюджете Санкт-Петербурга на последующие годы (начиная с 2003 г. говорится и о финансовом органе Санкт-Петербурга, т. е. Комитете финансов администрации Санкт-Петербурга, а с 2005 г. не упоминаются территориальные исполнительные органы государственной власти — финансовые управления административных районов, ставшие структурными подразделениями Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга).
м к
О 5 ^ I О < м со
р- о
“к
^ ь-
С
59
3/2005
м к
О 5 ^ I О < м со
р- о
м £т < < 2
60
3/2005
бережно относиться к бюджетным сред-ствам»19.
Третье. Открытость и доступность местной власти. Органы местного самоуправления по самой своей сути должны быть предельно доступны для жителей. Как отмечено в Послании Президента Федеральному Собранию 2002 г., именно на местном уровне есть «огромный ресурс общественного контроля за властью». Депутаты должны регулярно проводить прием избирателей, заседания представительных органов должны быть открытыми, акты Муниципальных советов должны публиковаться в открытой печати.
В качестве меры по повышению ответственности депутатов перед избирателями может быть предложен переход от пятимандатной системы выборов к одномандатной с разделением территории муниципального образования на число округов, соответствующее числу депутатов в Совете. Очевидно, что это приведет к большей заинтересованности населения в выборе реально работающего депутата, а не многовариантных команд «единомышленников-професси-оналов», на практике зачастую заинтересованных не в решении местных проблем, а в лоббировании интересов коммерческих организаций.
Четвертое.Разделение полномочий между уровнями власти. Важно в кратчайшие сроки четко разделить полномочия между федеральными, региональными и местными властями. Вопросы структуры органов местного самоуправ-
ления, разделения полномочий и закрепления доходных источников местных бюджетов в нашем субъекте Федерации должны быть определены в новой редакции Закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», которая должна быть принята Законодательным Собранием уже в 2005 г., что вытекает из требований ст. 79 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г
Следует отметить преодоление двойственности (или даже тройственности), порождаемой ранее ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливавшей перечень расходов, совместно финансируемых из бюджетов всех трех уровней бюджетной системы: федерального, регионального и местного20, что произошло в результате принятия Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-Ф3 «О внесении измерений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», заменившего 11 главу кодекса «Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов» принципиально новой ее редакцией «Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».
В заключение нужно отметить, что без реально действующих местных органов власти невозможно построение эффективного гражданского общества, невозможен реальный контроль над властью со стороны общества.
Известия. 2005. 16 марта. С. 13.
Так, например, «обеспечение противопожарной безопасности» в соответствии со ст. 85 финансировалось из федерального, регионального или местного бюджета, а в соответствии со ст. 87 — исключительно из местного.
